內蒙古改革開放40年生態環境保護與建設歷程

寶魯

摘 要：改革開放40年以來，在黨中央、國務院的領導和關懷下，內蒙古自治區黨委、政府持續加大生態環境保護與建設力度，生態環境保護與建設逐步納入內蒙古經濟社會發展整體布局，全面啟動相關工作。特別是黨的十八大以來，始終堅持綠色發展理念，產生了生態環境從惡化到“總體遏制、局部好轉”的蝶變，使祖國北疆萬里綠色長城更加鞏固。

關鍵詞：改革開放 綠色發展 40年歷程

一、改革開放初期生態保護與建設

（一）牧區改革促進草牧場保護利用

1980年，隨著牧區體制改革的深入，逐步由“定產、定工、超產獎勵”為主的聯產到組責任制向聯產到人，并進一步發展到“隊有戶養”即“包產到戶，包干到戶”。黨的十二大之后，農村牧區改革進一步深入，各旗縣嘗試把落實草場使用權和落實牲畜承包責任制作為整體一起承包。相繼又實行了“草場公有，承包經營，牲畜作價，戶有戶養” ，即“草畜雙承包”。制度改革帶動農牧民草原保護的積極性，據統計，1984年農村牧區廣大干部群眾在草原建設上自籌資金近1億元，大體是國家當年投資的三倍多，1985年全區種草面積達680萬畝，比1983年增加55.2%。

（二）實施“三北”防護林工程

1978年，國家啟動“三北”防護林體系建設工程，內蒙古承擔了全國近1/3的任務，全區89個旗縣中86個納入工程建設范圍。為了推進工程建設，1982年以來，內蒙古從實際出發，在造林方針上由過去的“依靠集體造林為主”調整為“個體、集體、國家一齊上，以家庭經營為主”，將大量的宜林荒山荒地劃給群眾植樹造林，并規定“誰種誰有”“個人所有的林木，允許繼承，可以轉讓”。同時，自治區黨委、政府還決定每年4月1日至5月1日為全區春季造林月，10月15日至11月15日為全區秋季造林月，帶動群眾造林積極性，“三北”防護林一期工程，全區造林保存面積181.69萬公頃，是工程建設前2倍，為計劃的102.4%；“三北”防護林二期工程，全區完成人工造林202.36萬公頃，為計劃的122.5%。

（三）探索實施草原森林保護法規

1981年，內蒙古發出《關于穩定林權頒發林權證若干問題的通知》，在全區范圍內開展了林業“三定”工作，即：穩定林權，劃定造林地，確定林業生產責任制。1984年至1991年，自治區相繼制定了《關于大力種樹種草的決議》《內蒙古自治區森林管理條例（試行）》《內蒙古自治區森林管理條例》《內蒙古自治區森林草原防火辦法》《內蒙古自治區實施野生動物保護法辦法》《內蒙古自治區草原管理條例》等，這些政策法規對內蒙古各級政府和林草業主管部門進行森林草原管理提供了政策法規依據，進一步規范了資源管理。

二、改革開放新階段生態環境保護與建設

（一）邁出林業建設新步伐

一是以森林防火為重點，加大了森林防災減災力度。1995年內蒙古確定每年4月16日為森林草原防火日。1997年，自治區防火指揮部下發了《關于中俄邊境森林防火聯防聯絡站建設有關問題的通知》，加強了中俄聯防聯絡站建設。到2000年，全區共有防火指揮部94個，成員單位近2000個；森林草原防火辦事機構105個，專職人員1100余人；防火檢查站512個，專兼職護林員1.6萬余人，專業（半專業）森林消防隊1.6萬余人，義務森林消防隊7萬余人。二是加大森林有害生物防治，1998-2000年實施國家級楊樹天牛試點等工程。三是出臺一系列法律法規和政策措施，對林業政策進行了重大調整。1997年，自治區黨委、政府作出了《關于加快沙區山區生態建設步伐的決定》，1999年自治區政府頒布了《關于嚴禁亂開濫墾加強生態環境保護與建設的命令》，命令必須停止一切開墾天然草地和宜林地等非法擴大耕地的行為，切實加強草地和林地保護工作的領導。

（二）推進草原生態保護

一是建立和完善草牧場管理體制，截至1998年底，全區已落實草原所有權面積10.4萬畝，占草原總面積的78.4%；落實草原使用權面積8.5萬畝，占草原可利用面積的82.4%；草原承包到戶面積8.3萬畝，占草原可利用面積的81%。二是全面推進草原鼠蟲害防治。三是自然保護區建設實現零的突破，得到加快發展。1985年5月18日，內蒙古批準成立了全區第一個自治區級保護區——錫林郭勒盟白音錫勒草原自然保護區，也是我國第一個草原自然保護區。截止2000年底，全區自然保護區總數達96個，總面積765.4萬公頃，占全區國土面積的6.5%。四是探索制定和完善地方性草原保護法制體系。1996-2000年，自治區出臺了《進一步落實草原“雙權一制”的規定》《內蒙古自治區草原管理實施細則》《內蒙古自治區生態環境保護建設規劃綱要》《關于加強草原保護和建設的決定》《內蒙古自治區基本草牧場保護條例》《內蒙古自治區草畜平衡暫行規定》《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》等，初步形成草原法規體系框架，草原管理基本實現了有法可依，有章可循。

（三）加大水利建設力度

1988年內蒙古頒發了《水利工程水費計收使用管理辦法》和《勞動積累辦法》，1995年又發布《關于加強水利建設決定》和《水利發展基金辦法》，內蒙古各級政府成立了農田草牧場建設領導機構和辦事機構。到1999年末，內蒙古總灌溉面積達到267.4萬公頃，其中農田有效灌溉面積達到224.8萬公頃，林果灌溉面積10.9萬公頃，牧草灌溉面積31.4萬公頃。節水灌溉面積近12.78萬公頃。

（四）啟動環境保護工作

一是逐步健全組織機構，1983年9月，成立自治區城鄉建設環境保護廳，內設環境保護處。1994年5月，自治區政府決定撤銷城鄉建設環境保護廳，分別設置內蒙古自治區建設廳和內蒙古自治區環保局。1995年5月，內蒙古自治區環保局正式成立。二是突出階段性工作重點，1979-1984年，以法律建設為重點，頒布了《內蒙古自治區環境保護條例（試行）》、排污收費補充規定和基本建設項目環境管理辦法，逐步推行了排污收費和“三同時”制度、環境影響評價制度；環保部門開展了自然資源和環境的調查研究；環境保護工作范圍由防治工業“三廢”逐步擴展到保護自然環境。1985-1989年，提出了城市環境保護工作與自然保護工作并重的方針。在城市環境保護方面開展了城市環境綜合整治試點工作。在自然保護方面，編制了《內蒙古自然保護綱要》《內蒙古珍稀瀕危植物保護名錄》《內蒙古草地類自然保護區規劃》，建立了錫林郭勒草原、達賚湖珍稀濕地等4個國家級自然保護區，開展了生態農業示范工程試點，籌建了內蒙古草原生態環境監測站。1990-2000年，全面貫徹國家環境保護的新老九項制度，健全環保法規，依法管理環境，使環保工作與社會經濟發展相適應。

三、改革開放新時期生態環境保護與建設

（一）開啟林業建設新征程

一是以重點工程為抓手，2001-2010年，內蒙古超額完成國家下達的983.61萬畝“三北”防護林體系建設任務和3140.2萬畝京津風沙源治理工程林業建設項目任務。至到2008年底，內蒙古累計完成國家安排的退耕還林工程總任務3957萬畝，工程建設涉及全區的12個盟市、96個旗縣、742個鄉鎮（蘇木）、10045個行政村、153萬農戶，涉及退耕人口597萬人，工程建設取得了顯著的生態、經濟、社會效益；天然林保護工程區嚴格執行限額采伐制度，森林覆蓋率明顯增加，黃河上中游天保工程區林地面積增加414萬畝，森林覆蓋率從1998年的5.17%提高到2008年的13.75%，森林蓄積增加1993萬立方米。二是森林保護工作全面開展，2001年內蒙古防火指揮部綜合森林草原防火總體情況，對全區101個旗（縣、市、區）從森林、草原防火兩個方面分別進行了火險區劃，2002年以來，自治區印發了《關于實行市級領導干部森林草原防火工作包片責任制的通知》《內蒙古自治區森林草原防火條例》《內蒙古自治區關于進一步加強森林草原防火工作若干意見》，對新形勢下做好森林草原防火工作有關問題進行了全面系統的規范，使森林草原防火工作進入了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的新階段。同時，加強野生動物保護和自然保護區建設。2000年，自治區設置了野生動植物保護中心。

（二）高度重視草原生態建設

一是強化制度建設，2005年1月自治區修訂了《內蒙古自治區草原管理條例》，于2006年3月頒布了《內蒙古自治區草原管理條例實施細則》。還先后頒布了《關于進一步加強草原監督管理工作的通知（2007年）》《內蒙古自治區草原野生植物采集收購管理辦法（2009年）》《關于進一步落實完善草原“雙權一制”有關事宜的通知（2010年）》等規章和規范性文件。二是加大工程實施力度，2002年啟動了退牧還草工程，內蒙古6個盟市的31個旗縣先后被列入工程建設范圍。對6個盟市34個旗縣的退牧還草工程及3個盟市16個旗縣風沙源治理工程監測結果表明，生態治理區與非治理區相比，草群高度、蓋度、產量、植物多樣性增加較明顯，裸地、明沙面積逐年減少，植被有一定程度恢復，生態環境得到改善。

（三）加強水利建設

20世紀末，黨中央作出了“西部大開發”的戰略部署，為內蒙古農牧水利建設提供了新的契機。內蒙古按照黨的十六大和十七大對水利建設指明的發展方向，提出堅持開源與節流并舉，大力調整用水結構等舉措，為內蒙古經濟社會持續、健康、快速發展提供水利支持和保障。從20世紀末到2008年農牧業總灌溉面積由267.3萬公頃發展到358.8公頃，增加了91.5萬公頃，平均每年凈增10.2萬公頃，比前50年增長速度快一倍多。節水灌溉面積由12.7萬公頃發展到200.9萬公頃，增加了188.2萬公頃。

（四）環境治理逐步得到加強

內蒙古把環境保護與治理擺到與經濟發展同等重要的地位，逐步實現經濟效益、社會效益、環境效益的相統一。“十五”時期，全面啟動了營造青山、碧水、藍天、綠地工程，2010年全區二氧化硫和化學需氧量排放量分別比2005年下降4.25% 和7.47%，完成國務院下達減排目標的109.51% 和110.61%；主要污染物減排監測體系建設和運行考核結果為74.6 分，高于全國平均成績2.8分；4個重點流域水污染防治專項規劃考核結果為好， 順利通過國家“十一五”流域考核驗收。同時，12個盟市也克服重重困難，通過大力推進工程、結構和管理減排，全面完成了兩項減排任務。

四、改革開放新時代生態環境保護與建設

（一）全面普及生態文明理念

黨的十八大以來，自治區黨委、政府認真學習貫徹中央關于生態文明建設的戰略決策和改革部署，要求各級牢固樹立綠色發展理念，強化保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的意識，轉變觀念、凝聚力量，齊心協力建設我國北方重要生態安全屏障、建設美麗內蒙古。在自治區黨委、政府的正確領導和引領帶動下，全區廣大干部群眾深入學習習近平總書記系列重要講話特別是生態文明建設的重要講話精神，切實把思想和行動統一到了以習近平同志為核心的黨中央關于生態文明建設的決策部署上來。

（二）深入推進生態文明體制改革

隨著黨的十八屆三中全會的召開和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的頒布，生態文明制度建設進入快速車道。2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》。內蒙古按照國家戰略部署，多次召開黨委常委會、書記專題會、黨委全面深化改革領導小組會議和政府常務會、主席辦公會，專題研究生態文明體制改革，2015年出臺《加快推進生態文明建設的實施意見》《加快生態文明制度建設和改革的意見及分工方案》和一系列配套文件，確立了生態文明制度建設框架和推進生態文明體制改革的時間表、路線圖，生態文明建設步入制度化、法治化軌道。2014年以來，探索編制自然資源資產負債表、對領導干部實行自然資源資產離任審計、建立生態環境損害責任終身追究制、全面建立河長制等各項改革扎實推進，生態紅線劃定工作穩步開展，改革決心之大、力度之大、成效之大前所未有。

（三）加大重大生態修復工程實施力度

十八大以來，隨著天然林資源保護、京津風沙源治理、“三北”防護林建設、退耕還林還草、退牧還草等國家重點生態工程深入實施和草原生態補獎政策全面落實，自治區重點區域綠化工程持續大力推進，五年累計投入生態保護建設資金830多億元，相當于過去30年的投入總和。實施大江大河和中小河流治理工程。對呼倫湖、烏梁素海、岱海等進行綜合治理。實施黑河生態補水，保障了東居延海補給水源。開展了耕地輪作休耕制度試點。

（四）增強生態保護執法監管力度

十八屆四中全會把生態文明建設納入到全面依法治國范疇。內蒙古增強生態環境監管力度，與國家林業局聯合開展大興安嶺國有林區毀林開墾專項整治行動，大力推進毀草開墾專項整治。落實最嚴格的水資源管理制度，用水總量、用水效率、水功能區限制納污“三條紅線”控制指標實現自治區、盟市、旗縣全覆蓋。加強水功能區和入河湖排污口的監督管理，對全區579個水功能區和278個入河排污口實行全覆蓋監測。落實生態環境損害責任追究制，配合國家環境保護大督查，對124名干部進行了嚴肅問責。

參考文獻：

[1]《內蒙古自治區志·林業志》編撰委員會.內蒙古自治區志·林業志[M].呼和浩特：內蒙古出版集團，內蒙古人民出版社，2012.

[2]內蒙古自治區環境保護廳.內蒙古自治區志·環境保護志[M].呼和浩特：遠方出版社，2010.

[3]雷額爾德尼.內蒙古生態里程[M].呼和浩特：內蒙古人民出版社，2013.

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：代建明