外空軍事化對“和平利用外空原則”的挑戰及應對

朱忻藝（華東政法大學國際法學院）

北京時間2018年6月18日，美國總統特朗普簽署行政命令，指示五角大樓創建美國第六軍種——獨立天軍，通過集中美國空軍、海軍和其他軍事單位各自擁有的太空功能，進而從根本上改變美軍結構。美國這一舉措體現其對外空實施統治的野心，引發各國對維護外空安全的廣泛關注。事實上，自人類開發利用外層空間以來，外層空間軍事化現象長期存在，在客觀上對外空安全造成極大的負面影響。進入21世紀以來，空間技術的飛速發展也使外空軍事化問題愈發突出和嚴重。《外空條約》作為規范探索和利用外空活動的基石，其中的“和平利用外空原則”正面臨著來自外空軍事化的挑戰。

1 外空軍事化對“和平利用外空原則”的挑戰

1957年10月4日，蘇聯發射了世界上第一顆人造地球衛星，人類對外層空間的探索活動由此開啟。在此后的半個多世紀里，各國在“和平利用外空原則”的指導下逐漸加強對外空的探索和利用。

《外空條約》在序言中規定：確認為和平目的發展探測及使用外空之進展，關系全人類之共同利益，深信外空探測及使用應該造福所有各民族，不論其經濟或科學發展之程度如何，亟愿對于為和平目的探測及使用外空之科學及法律方面之廣泛國際合作有所貢獻。《外空條約》第4條第2段規定：月球與其他天體應由本條約所有當事國專為和平目的使用。這是“和平利用外空原則”在法律文本中的首次明確規定，為探索和利用外層空間提供了指導方針。

在“和平利用外空原則”被適用于探索和利用外空活動的過程中，以美國和蘇聯為首的國家賦予其范圍不同的含義。第一個觀點將“和平”等同于“非侵略性”，此為以美國為首的國家所持觀點。由于《外空條約》第4條和《月球協定》第3條只是列舉不能在外空具體進行的軍事活動，那么可以理解為所有其他“防御性”軍事用途的活動都是允許的。這一解釋似乎符合主要空間大國的實際做法。第二個觀點將“和平利用”等同于外空“非軍事利用”，此為以蘇聯為首的國家所持觀點。相較美國，蘇聯對這一原則的解釋范圍過窄，導致其與美國存在嚴重的分歧，并在之后的防止軍備競賽議題中無法達成一致。在“非侵略性”的理解下，外空軍事化活動得以所謂合理地開展，造成對“和平利用外空原則”的挑戰，具體體現在以下幾個方面：一是，現行國際法對外空軍事化規范十分有限；二是，空間大國主導立法；三是，外空非軍事化共識難以達成。

現行國際法對外空軍事化規范十分有限

現有的規范外空活動主要法律文件有《外空條約》《月球協定》《登記公約》。《外空條約》作為規范外空活動的憲章，在禁止部署核武器或任何其他種類的大規模毀滅性武器方面作出了明文規定，但列舉式的規定使其陳舊的條款難以規范日益發展的新型武器的使用。

具體而言，條約并未禁止小規模殺傷性武器、低殺傷性武器，如具有殺傷性近地軌道武器等。除此之外，對武器類型之描述性解讀存在列舉的缺陷，并將成為各國發展新類型武器的法律漏洞。另外，《外空條約》中部分概念的模糊性是防止外空軍事化的重要障礙之一，如“和平利用”、“大規模毀滅性武器”的界定之爭遲遲未得到有效解決。尤其各國對于“和平利用”的隨意曲解，以美國為首的空間大國制定其各自的發展計劃，堂而皇之地將外空用于軍事目的，從而使“和平利用外空原則”形同虛設。由于對“和平目的”原本就存在著爭議，再加上“軍事人員”和“非軍事人員”、“和平目的”和“非和平目的”、“軍事性研究”和“非軍事性研究”，本身區分起來就很困難，而且在現實中可以輕易轉換。此類限制性條款的設立極易成為軍事利用外空的條約依據，會使有關國家在外空以和平目的為名行軍事目的之實。

《月球協定》在《外空條約》的基礎上重申“和平利用外空原則”，但由于其締約國數量的有限性造成其約束力相對較弱，無法在外空活動規范中發揮至關重要的作用。《月球協定》第3條第2段規定禁止在月球上使用武力或以武力相威脅，或從事任何其他敵對行為或以敵對行為，或利用月球對地球、月球、宇宙飛行器、宇宙飛行器的人員或人造外空物體使用武力或以武力相威脅，但并未規定責任追究機制，不利于條約的嚴格遵守和執行。第14條第1段規定締約各國對于本國在月球上的各種活動應負國際責任，不論這類活動是由政府機構或非政府團體所進行的，并應負國際責任保證本國活動的進行符合本協定的各項條款。締約各國應保證它們所管轄的非政府團體只有在該締約國的管轄和不斷監督下方可在月球上從事各種活動。條約規定了締約國的義務和管轄對象，但并未規定具體的管轄和監督機制，對于具體的外空利用活動未能給予有效的管理和規范。

《登記公約》立足于設置一個外空物體總登記冊，借以幫助辨認外空物體，并有助于管理探索和利用外層空間的國際法的施行和發展。《登記公約》要求對外空物體的情報登記入冊，但只要求登記國提供外空物體的一般功能。在實踐中，各國往往在登記內容中隱瞞外空物體的真實信息或軍事化用途，以掩蓋其背后的軍事化利用目的。該規定不利于聯合國掌握各國所登記的外空物體的確切和全面的信息，不利于達成《登記公約》成立之初的目標。

空間大國主導立法

成立于1959年的聯合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，以下簡稱“外空委”）是聯合國大會的下屬組織和輔助機構，也是和平探索與利用外層空間國際合作的協調中心。外空委下設兩個常設全體小組委員會：科技小組委員會和法律小組委員會。外空委每年舉行會議，審議聯大向其提出的問題，以及成員國向其提交的報告和提出的問題。日內瓦裁軍談判會議（簡稱“裁談會”）則是世界上多邊軍控與裁軍領域唯一的立法機構。外空委和裁談會的一票否決制度在絕大程度上體現著美國單方的意志，而非各國的集體意志，從而導致限制外空軍事化議程頻頻陷入僵局。

無法否認的是，當前的外空軍事化實際上是由美國主導的。美國為了保持自身已形成的外空軍事優勢，繼續開展獨立的外空探索與利用活動，避免外空立法束縛其手腳。美國明確反對制定防止外空軍事化的任何法律文書，其退出《反導條約》就是明證。美國的這一舉措對世界安全構成威脅，為國際條約的有效遵守開啟危險的先例。

外空非軍事化共識難以達成

國際條約體現國家利益，是各國協調意志的集合，但外空非軍事化至今未明文規定于任何國際條約之中。究其根本，源于外空強國的極力阻撓，也體現出大多數國家對外空絕對安全的顧慮。外空非軍事化意味著外空軍事力量的削弱和外空武器研發的減緩，其相當于減損國家自我保護的能力。于一個主權國家而言，外有超級大國加快控制外空主導權的威脅，內有維護國家自身利益及保存自衛力量的需要。各國之間信任缺失，唯有推進本國軍事力量的發展。如果每個主權國家將自身的安全絕對化，對存在空間提出無限要求，就只能導致各國處于敵對狀態。結果，自身反而處于不安全的狀態。防止外空軍事化，即禁止試驗、生產、安放、部署和使用一切外空武器并銷毀現有的外空武器，是各國人民的殷切期望，反映人民追求和平與穩定的愿望。但在國家層面，主權國家的首要目標是國家利益的維護，因此全面禁止外空武器國際條約的訂立任重而道遠。

2 基于“和平利用外空原則”對外空軍事化的法律規范

聯合國主要機構發揮其應有作用

第一，強化聯合國大會在防止外空軍備競賽中的地位，促進“防止外空軍備競賽”議題在裁談會中得到廣泛而深入地討論，并得以有效執行。而作為大會輔助機構的外空委，在防止外空武器化立法方面進展緩慢。在外空委未來的職權發揮中，應加強和裁談會的合作，加強與各國的溝通交流。1985-1994年，裁談會設有外空軍備競賽特設委員會（以下簡稱“外空特委會”），以防止外空軍備競賽。外空特委會根據授權，就外空定義、外空武器以及和平利用外空三大議題進行全面性審議，審查與防止外空軍備競賽有關的問題。但由于美國1993年宣布結束戰略防御計劃以及外空特委會未能在“防止外空軍備競賽”議題上取得實質性進展，裁談會未能在1995年后重新設立外空特委會。在國際戰略格局仍不穩定的當下，國際社會應探索建立防止外空軍備競賽特委會，使之具有談判職權，并應盡快重新啟動裁談會的實質工作。

第二，發揮聯合國安理會對由外空軍備競賽引發的武力或武力威脅的監督作用，關注安理會提請注意的危及國際和平的外空軍事化行動。在安理會建立的監督機制之上，結合國際機構或國際組織對締約國的監督程序，構建全方位的監督體系，加強對各國軍事行動的核查。在安理會的努力下，勢必限制各國借助軍備競賽發起的武力或以武力威脅的軍事行動，促進國際社會的和平與穩定。

以“軟法”形式輔助完善現有立法

第一，在限制軍備競賽方面，國際條約發揮著舉足輕重的作用，但其陳舊和籠統的規定亦給各國留下可利用的空間發展軍事力量。《外空條約》作為外空領域的憲章，在訂立之初就反映出空間大國的力量博弈，現存的各國立場即體現其修改難度之大。另外，重新制定新的國際條約規范外空軍事化，未必能得到當今空間大國的一致贊成。不同于《外空條約》中有關模糊性概念的統一較為困難，《月球協定》和《登記條約》由于締約國較少，其中規定不完善之處較為容易通過相互協商加以規范。

第二，軟法最初較為廣泛地運用于國際環境法領域，用于處理具有即時性且難以達成共識的環境問題，后來國外學者對國際軟法的研究延伸至國際人權、國際經濟領域。軟法雖無法律約束力，但不得不承認的是，它在上述領域取得了實際效果。軟法具有一系列明顯的優勢，它沒有成文形式的法律原則，不需要國家批準，其具備的高度靈活性特點能夠對形勢變化迅速作出反應。但相對硬法而言，軟法不具備強制約束力，因而在國際立法進程中進展緩慢。

在外空領域，軟法的運用散見于聯合國大會的決議中，例如1996年《關于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發展中國家的需要的宣言》中確認《外空條約》中“共同利益”含義為“開展這一國際合作應是為了促進所有國家的福利和利益，不論其經濟社會或科學技術的發展程度如何，都應成為全人類的事業，應特別考慮到發展中國家”。當空間大國間的利益難以有效協調時，在外空非軍事化領域適用軟法可以暫時避免硬法的制定，取得更大的靈活性。在硬法正式確立之前，軟法可為各國協商推動硬法的訂立提供合作的平臺，在某些緊迫的議題中發揮作用，能彌補對國際空間法律規則供給的不足。

建立透明和信任措施

在美國反對禁止太空武器化談判之際，俄羅斯于2005年向聯合國提交建立太空活動的透明與信任建設措施。此后，俄羅斯單獨或者聯合中國等國家向聯合國提交此類建議。2006年，中國、俄羅斯等國家向聯大提交議案《太空活動的透明與信任建設措施》，呼吁在太空建立透明與信任機制，防止太空武器化。建立透明和信任措施源于各國間的合作意向，并以協定的方式，作為推動外空非軍事化的努力將之推廣。

影響國家間信任建立的因素不勝枚舉，其中對于政治和心理上的信任建立尤為重要。在政治上，通過政策公開和軍事活動交換等一系列舉措將促進信任，減少彼此間的偏見和誤解。在心理上，通過一貫、連續和徹底地執行約定的措施，增加對上述舉措遵守的程度。在這一過程中逐漸提高安全度，最終消除在外空活動中的敵對。建立透明和信任措施不具有法律約束力，不能彌補現有法律文件存在的漏洞，不能取代法律規范的地位，但是它仍然是實現外空非軍事化的過渡措施和有益補充。在各國信任的逐漸增強中，同時擴大對其他國家的正面影響，為外空領域的公開透明作出良好的表率，有助于將來制定具體的限制軍備和裁軍協定。

3 結語

“和平利用外空原則”在其具體含義的爭議中走過了50多年。在以和平與發展為主題的時代下，卻不乏各國頻繁發展反衛星武器等違背該原則的行為，給世界帶來不安全因素。在強化國際軟法作用的前提下，發揮聯合國主要機構的職能，逐步建立起透明和信任措施，以維護國際形勢的穩定。盡管“和平利用外空原則”在國家實踐中遇到了前所未有的挑戰，但每一個愛好和平的國家應攜手共同維護國際法體系，以達外層空間的和平。