鄉村振興戰略：價值意蘊、當前困局及突破路徑

曲延春 王海鑌

摘要：鄉村振興戰略不僅是解決新時代我國社會主要矛盾的關鍵和解決“三農”問題的總抓手，也是黨的農村政策的歷史繼承和最新體現。鄉村振興戰略的實施面臨一定困難，主要表現在農產品供給質量較低、農民持續增收困難、農村公共產品供給不足以及鄉村治理能力不強。實施鄉村振興戰略應深入推進農業供給側結構性改革以使農業從增產導向轉為提質導向，進一步挖掘農民增收潛能，重點提高農民的財產性收入和工資性收入，增加農村公共產品供給，完善鄉村治理體系。

關鍵詞：鄉村振興；價值意蘊；農業供給側改革；農民增收；鄉村治理

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0033-006

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。為解決“三農”問題，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步指出，實施鄉村振興戰略，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。可以說，鄉村振興戰略是黨中央全面把握我國經濟社會發展階段性特征、立足于黨和國家事業發展全局而作出的具有重大意義的戰略部署。

一、鄉村振興戰略的價值意蘊

（一） 鄉村振興戰略是解決新時代我國社會主要矛盾的關鍵

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而發展最大的不平衡就是城鄉之間發展的不平衡，發展最大的不充分就是鄉村發展的不充分。“城鄉發展不平衡不協調，是我國經濟社會發展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化必須解決的重大問題。”[1]，新中國成立后，在工業化城市化優先發展戰略下，我國的農村成為城市發展的資源供給地，城鄉之間的發展無論是在基礎設施建設方面，還是在社會服務方面，都表現出較大差距。農業農村成為我國實現現代化的最大短板。進入新世紀以來，特別是隨著農業稅的取消和以城帶鄉、以工促農政策的實施，農村基礎設施建設面貌有了一定改觀，農村社會服務水平有了一定提高。但是總體而言，城鄉之間發展的不平衡還是非常明顯。以城鄉居民收入差距為例，雖然從1978年到1984年城鄉居民收入差距隨農民增收而快速縮小，但是1985年之后，城鄉居民收入差距又不斷擴大并在2010年前后達到差距的最高點。近幾年雖有縮小之勢，但城鄉居民收入差距仍接近3∶1，超過世界上發達國家的差距水平。如韓國經過新村運動，其“城鄉居民收入差距從1972年的3∶1左右，縮小到2004年的1∶0.84”[2]。

（二）鄉村振興戰略是新時代解決“三農”問題的總抓手

農業農村的發展在我國具有重要的戰略地位。正是農業的發展，使我國的糧食安全有了基本保障，也“正是農村基本生產生活秩序的保持，使農村成為中國現代化的穩定器與蓄水池”[3]。習近平總書記高度重視“三農”工作，在2013年中央農村工作會議上，他就指出“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富、農民必須富。”這三個“必須”體現了習近平總書記深厚的“三農”情懷。黨的十八大以來，習近平總書記深刻把握農業農村現代化規律，提出了一系列新理念新思想新戰略。黨的十九大站在戰略和全局高度，作出實施鄉村振興戰略重大部署，在農村發展進程中具有劃時代的里程碑意義。2018年中央一號文件則對鄉村戰略的實施提出了具體的目標任務：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。這不僅為鄉村振興戰略提出了關鍵時間節點的目標任務，而且為鄉村振興戰略的實現設計了具體的路線圖。鄉村振興戰略已成為新時代解決“三農”問題的總抓手。

（三）鄉村振興戰略是黨的農村政策的歷史繼承和最新體現

從1978年改革開放至今，黨中央發布了20個中央一號文件。其中1982年至1986年共5個，2004年至2018年共15個。透過這20個中央一號文件，可以清晰看出黨的農村政策的發展過程。1982年的中央一號文件充分肯定了農業生產責任制，“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。”基于農業生產發展取得的成績，1984年的一號文件提出“土地承包期一般應在15年以上”。2004年一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》直接以“促進農民增加收入”為標題，提出盡快扭轉城鄉居民收入不斷擴大的趨勢。2006年一號文件以建設社會主義新農村為主題，歷史性地提出在全國范圍取消農業稅，提出建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的方針。2009年一號文件以“農民持續增收”為標題，體現了對農民持續增收的關注，并且2009年一號文件提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。2013年至2016年，中央一號文件的主題連續四年鎖定現代農業、農業現代化問題。2017年中央一號文件提出了通過農業供給側結構性改革，實現農業增效和農民增收。2018年的中央一號文件則在歷次一號文件的基礎上，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總要求，這是對“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”二十字方針的超越和提升。并且，2018年一號文件對建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系進行了一系列制度設計。1978年以來，正如2018年中央一號文件所指出的，黨的農村政策始終把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點，把促進農民持續增收作為政策主線，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

二、鄉村振興戰略實施的困難

新中國成立后，在重工業優先發展戰略以及由此形成的財政投資城市偏向政策影響下，我國的農業不僅是弱質產業，而且成為弱勢產業。雖然我國糧食總產量從2004年至2015年實現了“十二連增”，農民收入增速連續幾年高于城鎮居民收入增速、農村公共服務水平不斷提升，但是，鄉村振興戰略的實施仍面臨一定困難。正如2018年中央一號文件所指出的，當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出，包括農業供給質量亟待提高、農村基礎設施和民生領域欠賬較多、鄉村治理體系和治理能力亟待強化，等等。

（一） 農業供給質量較低

當前，我國農業發展的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存，低端供給較多，中高端供給較少。以我國糧食生產為例，2016年，我國糧食總產量雖比2015年有所下降，使糧食產量止步“十二連增”，但仍達到可觀的61625萬噸，其中稻谷為20707.5萬噸，小麥12884.5萬噸，玉米21955.2萬噸。從糧食產量的構成來看，稻谷占總量的比重為33.6%，小麥為20.9%，玉米為35.6%，在這三種最主要的糧食作物中，小麥產量所占比重最低，玉米產量所占比重最高。而從這三種糧食作物的種植結構來看（見表1），小麥的所占比重也較低。

根據表1，小麥的種植從1995年到2016年下降了4.75%，而玉米的種植則上升了6.86%。這種狀況導致的直接結果就是大量的玉米庫存。2015年，中國玉米期末庫存量達到2.3億噸。[4]

而就我國糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在500 億斤的缺口，需要從國際市場進口加以彌補。但是，我國2016年進口糧食總量達到2276.4 億斤，比彌補國內的供求缺口多進口了近1800 億斤，其中最主要的進口品種就是大豆。我國大豆現在的年產量是230多億斤。2016年我國進口大豆1665億斤，是國內產量的7倍多。[5]導致這種狀況的重要原因之一就是長期以來對農業科技投入的不足，大豆畝產量一直處于較低水平。由此可見，農業如何提升供給質量，調整優化供給結構成為鄉村振興面臨的首要問題。

（二） 農民持續增收困難

促進農民持續增收是鄉村振興戰略的重要原則。改革開放以來，依靠農業產量的提高、家庭經營的多元化、農民外出務工等因素，農民人均純收入由1978年的133.6元提高到2015年的10772元，2015年的人均純收入為1978年的80多倍，增長可謂迅速。但是近幾年來，受多種因素的影響，農民持續增收壓力加大，增收動能乏力。從2011年到2015年的5年間，農民人均純收入較上一年增加幅度呈逐漸下降趨勢，由2011年的17.88%下降為2015年的8.90%（見表2）。

再以按新口徑（1）統計的農村居民人均可支配收入為例（見表3），從2013年到2016年，農民人均可支配工資性收入和轉移凈收入在農民人均可支配收入中的比重略有增加，而人均可支配經營凈收入比重略有下降，人均可支配財產凈收入基本持平。從農民人均可支配收入的四項收入構成比重來看，沒有哪一項收入的比重呈明顯上升趨勢，這也反映出農民持續增收的困難。

農民持續增收的困難還可以從外出農民工增速體現出來。根據國家統計局發布的《2016年農民工監測調查報告》，2011—2016年，外出農民工增速呈逐年回落趨勢，增速分別為3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%。外出農民工占農民工總量的比重也由2011年的62.8%逐漸下降到2016年的60.1%。2016年農民工月均收入3275元，比上年增加203元，雖增長6.6%，但增速比上年回落0.6個百分點。自2013年至2016年，農民人均可支配工資性收入一直占40%左右，且逐漸超過經營凈收入比重成為農民最大的收入來源。而外出農民增速的回落則勢必進一步增加農民持續增收的困難。

（三） 農村公共產品供給不足

一方面，農村基礎設施建設滯后。如全國將近 2/3 的耕地為中低產田，旱澇保收面積不足40%。在農業灌溉方面，農業用水量占全社會用水量的70%以上，但有效利用率只有40%。大型灌溉排水泵站老化破壞率近75%，小型農田水利設施建設落后。據水利部統計，全國農業灌溉用水缺口達到300多億立方米。[6]再如農村公路建設，農村公路是國家城鄉交通的短板，特別是在西部地區，截至2013年底，建制村通瀝青（水泥）路率僅為65.04%。[7]并且多數農村地區公路質量不高、技術等級總體偏低，農村公路技術等級四級和等外路占到農村公路里程的80%以上。[8]另一方面，農村社會事業與城市差距明顯。以義務教育為例，城鄉之間無論是在師資方面還是教學儀器設施方面，差距都十分明顯。根據國務院教育督導委員會辦公室發布的《2015年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》，2014年，全國小學高于規定學歷教師比例城市為96.5%，農村為87.3%。全國初中本科及以上學歷教師比例城市、農村分別為87.8%和73.3%。農村學校的教育教學、設施設備條件對比城市學校仍存在較大差距。全國農村小學生均教學儀器設備值為723元，僅相當于城市小學的54.2%，農村初中生均值為1298元，僅相當于城市初中的67.0%。全國農村小學接入互聯網的比例為74.8%，比城市低20個百分點。在醫療衛生方面，根據《2016年我國衛生和計劃生育事業發展統計公報》，2016年末，全國醫療衛生機構床位741.0萬張， 每千人口醫療衛生機構床位數為5.37張，衛生人員總數中，衛生技術人員845.4萬人。而在農村，衛生資源則相對有限，全國3.99萬個鄉鎮共設3.7萬個鄉鎮衛生院，床位122.4萬張，每千農村人口鄉鎮衛生院床位為1.26張，衛生人員132.1萬人（其中衛生技術人員111.6萬人）。

（四）鄉村治理能力不強

鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。當前，鄉村治理能力的弱化主要體現在以下幾個方面：第一，鄉鎮政府治理能力不強。鄉村社會治理核心是政府。[9]受壓力型體制的影響，鄉鎮政府以縣級政府對鄉鎮的考核指標為行動邏輯，鄉鎮政府的工作圍繞縣級政府的考核指標開展，鄉鎮政府成為“懸浮型”政府。同時，較大的財政壓力也制約了鄉鎮政府公共服務職能的發揮。根據國家審計署發布的報告顯示，全國有3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務分別達3070.12億元、116.02億元和461.15億元。[10]在較大的財政壓力下，很多鄉鎮政府將保工資、保運轉作為首要任務，公共服務能力大大降低。第二，村兩委運行不暢。根據李克強總理在十三屆全國人大一次會議所作的政府工作報告，我國的城鎮化率已經達到58.5%。中國城鎮化水平可謂快速發展。在城鎮化水平快速發展的同時，農村人口快速減少，很多地區的農村成為人口空心村、產業空心村。由于農村外流的主要是青壯勞動力，因而，農村人口外流也就意味著農村“精英”的流失。農村剩余人口主要是政治參與能力較弱的老人和兒童。這一方面使“農村黨員干部隊伍缺少優秀群體支撐，影響農村基層黨組織的戰斗力”[11]。另一方面使村民自治組織難以運轉，鄉村很多公共事務無法解決。第三，新型農村社區的發展對鄉村治理帶來了挑戰。在原有的鄉村治理模式下，村莊內部是熟人社會，治理成本相對較低，而新型社區一般是由幾個村莊甚至十幾個村莊合并而成，原有的村莊秩序包括權力格局都被打破，治理成本相對提高。在這種情況下，如何實現對農村新型社區的有效治理就成為了現實問題。

三、鄉村振興戰略實施的突破路徑

2018年中央一號文件提出，要“讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”，并且要“把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點，促進農民持續增收，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感”。那么如何才能實現農業提質、農民增收和農村美麗呢？針對當前鄉村振興戰略實施面臨的困局，應從以下幾個主要方面實現突破。

（一） 持續推進農業供給側結構性改革

2018年中央一號文件提出，以農業供給側結構性改革作為主線，加快實現由農業大國向農業強國轉變。農業供給側結構性改革就是從提高農業供給質量出發，通過供給側改革推進農業結構調整，擴大有效供給，減少低端和無效供給，更好地滿足廣大人民群眾對美好生活的需要。推進農業供給側結構性改革，應從農業的增產導向轉為提質導向。首先，推進以玉米為重點的種植業結構優化調整，減少非優勢區玉米種植面積，從而減少玉米生產總量。其次，真正發揮市場在農業資源配置中的決定性作用，實現優質優價。為切實提高我國糧食產業的整體效益和在國際市場的競爭力，應進一步改革小麥、稻谷定價機制和補貼政策，“中國政府可以學習歐盟的經驗，充分利用WTO規則，導入市場競爭，減少價格支持的支出，增加對生產扭曲較少的‘綠箱補貼政策，推動國內市場和國際市場逐步接軌，增加有關農村可持續發展的直接補貼，維持農民一定的收入水準。”[12]再次，增加農業科技投入。根據筆者對山東省546份以農民為對象的農村公共產品估計狀況問卷分析，在問卷中，對于目前農業生產經營中最短缺的是什么這一問題，調查對象選擇排在第一位的是技術。可見，農業科技服務是農民最急需的。[13]大力增加對農業科技的投入力度，是提高我國農業效益和競爭力的核心。

（二）進一步挖掘農民增收潛能

促進農民持續增收應深入挖掘農民增收潛能，當前的重點主要在兩個方面。一方面，提高農民財產性收入。“通過農村集體產權制度改革，發達地區農民收入中股金分紅占比達15%～20%，證明了改革對于農民收入增長的顯著促進作用。從全國來看，農民收入四大構成中財產性收入占比僅為3%～4%，欠發達地區尤其偏低，表明增加農民財產性收入潛力和空間甚大。”[14]實際上，根據前文數據，我國農民人均可支配財產凈收入占農民人均可支配收入的比重僅略高于2%，因而，應進一步推進農村集體產權制度改革，以提高農民財產性收入。另一方面，應重點提高農民工資性收入。努力提升農村一二三產業融合發展水平，構建農村一二三產業融合發展體系，促進農村新產業、新業態健康發展。特別是應通過“互聯網+農業”，推進農產品生產、加工和營銷的深度融合。在產業融合過程中，政府應制定好產業融合發展規劃，通過主導產業的打造和政策的扶持，充分發揮產業融合對勞動力的吸納作用，從而促進農民工資性收入的持續增長。同時，應加強農民職業技能培訓。根據《2016年農民工監測調查報告》，接受過農業和非農職業技能培訓的農民工占32.9%，比上年下降0.2個百分點。職業技能缺乏是制約農民工資性收入增長的重要因素，對此，應通過健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系，大規模開展農民工職業技能培訓，促進農民工多渠道轉移就業，提高就業質量。

（三）增加農村公共產品供給

首先，進一步彌補農村水電路等基礎設施建設的短板。農村基礎設施建設既是鄉村振興的前提，也是鄉村振興戰略實施中吸引人才和留住人才，讓人才愿意留在鄉村、留得安心的重要條件，同時還是農村產業發展和經濟增長的基礎，是農業供給側結構性改革“補短板”的重要內容，因而，加強農村基礎設施建設至關重要。“十三五”期間，農村基礎設施建設的任務十分繁重，據行業部門估算，僅農村公路建設資金需求超過1萬億元，養護工程資金需求超過3000億元。[15]可見，加大財政資金投入是加強農村基礎設施建設的根本。因此，應明確政府財政投入責任，同時充分發揮社會資本的作用。除加強傳統的農村水電路基礎設施建設外，還應加快農村供氣、環保、電網、物流、信息、廣播電視等基礎設施建設，特別是加快農村信息化基礎設施建設。其次，加快發展農村教育、醫療衛生等社會事業。2018年中央一號文件提出“優先發展農村教育事業”。“優先”一詞體現了發展農村教育的重要性。優先發展農村教育事業就應建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制。關鍵是教育政策的制定應以公平為政策目標，并在教育資源分配、師資隊伍配備等具體政策方面向農村傾斜，加大對農村教育的財政投入力度。同樣，在醫療資源方面，亦應加大對農村地區的財政投入力度。再次，加強農村公共文化服務，推動鄉村文化振興。應充分發揮政府在農村公共文化服務建設的主導作用，同時應注重發揮各種社會組織的作用，形成農村公共文化服務多元主體供給格局，提高鄉村文明程度，改變農民精神面貌，提升農民對精神文化生活的滿意度。

（四）完善鄉村治理體系

實現鄉村基層治理的現代化轉型，離不開對治理模式的持續性創新探索。[16]當前，應建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。第一，提升鄉鎮政府的治理能力。改變鄉鎮政府的壓力型體制，通過改革縣級政府對鄉鎮政府的考核指標設計，構建鄉鎮政府主動為農民提供公共服務的動力機制，使“壓力型體制”轉變為“動力型體制”。同時，完善公共財政體制，加大對鄉鎮政府的財政轉移支付力度，為鄉鎮政府治理能力的提升奠定財政基礎。第二，加強農村基層黨組織建設，深化村民自治實踐。一方面，應重視農村基層黨組織建設，建立農村黨員發展的長效機制，重視從具有市場意識、能夠帶領群眾致富的新型農民中發展黨員，為農村黨組織建設提供堅實基礎，以保證農村基層黨組織作用的發揮。另一方面，針對城鎮化快速發展的實際，在完善農村基層選舉民主的基礎上，深入開展農村基層協商民主實踐，實現協商民主的廣泛多層制度化。同時，堅持自治、法治、德治相結合，充分發揮新鄉賢在鄉村治理中的作用，村兩委應實現“對于鄉賢等社會力量的整合與吸納”[17]。第三，在繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作的同時，應加強農村社區治理。農村社區的發展使鄉村由原來的“熟人社會”變成了“半熟人社會”甚至“陌生人社會”，因此，加強農村社區治理的關鍵就是重建社區成員的相互信任，積極培育農村新型社區成員的共同體意識，“在互惠和互利的原則下，重構良性的社會整合機制，強化共同的利益、情感與社區組織體制機制建設。”[18]

注釋：

（1）從2013年起，國家統計局開展了城鄉一體化住戶收支與生活狀況調查，2013年及以后數據來源于此項調查。與2013年前的分城鎮和農村住戶調查的調查范圍、調查方法、指標口徑有所不同。

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（責任編輯 吳 楠）