財政分權對中國產業發展水平影響效應研究

李光龍 黃瓊

摘要：在理論分析財政分權對中國產業發展作用機制的基礎上，利用2006—2016年中國30個省、直轄市、自治區面板數據，實證分析財政支出分權、財政收入分權對中國產業發展水平的異質性影響。結果表明：財政支出分權對第二、三產業發展的影響均為正的顯著性；財政收入分權與第二產業發展水平為倒“U”型非線性關系，與第三產業發展水平為“U”型非線性關系。并且，財政收入分權與產業發展水平之間相關性轉變的臨界點會隨著中央政府與地方政府之間支出分權程度的增加而逐漸降低。

關鍵詞：財政收入分權；財政支出分權；產業發展；非線性關系

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0057-007

當前，中國經濟正處于由高速增長向高質量發展的過渡階段，由于地方政府具有資源配置上的信息優勢[1]，“財政分權化”有利于地方政府在經濟發展中發揮積極作用。[2]財政分權制度使得地方政府能夠更好地提供公共產品和公共服務，從而提高經濟效率，不僅對中國經濟增長起到顯著的促進作用[3]，也能顯著地促進中國整體及區域經濟增長質量。[4]經濟增長必然會帶動產業的發展，因而財政分權對區域產業發展的推動作用也是毋庸置疑的。財政分權將提高地方政府財政自主程度，增強地方政府財政能力，促使地方政府更積極地采取招商引資、稅收優惠、提供財政補貼等方式促進產業發展。[5]但是，地方政府財政支出總量不斷增長的同時，支出結構卻存在失衡現象，地方政府將更多的資金投入到生產性領域，而對保障性方面的資金投入相對較低。[6]因此，財政分權特別是財政支出分權對不同產業發展水平的影響有可能存在差異。那么，財政分權對產業發展水平的作用機制是什么？財政分權對不同產業發展水平影響是否存在差異性以及最優性？本文試圖回答以上問題。

一、文獻綜述

目前，國內外學者多分析財政分權對經濟增長的作用，涉及財政分權對二三產業發展水平影響的分析相對較少。傅勇和張晏（2007） 通過研究財政分權與第三產業發展過程中各項支出的關系，研究財政分權對第三產業發展的影響，結果發現，財政分權制度實施有利于基建支出的增加，但不利于教科文衛等公共服務支出的增加。[7]周光亮（2012）認為中國目前投資競爭的現實使得地方政府對第二產業的發展過于偏重，不利于中國產業結構的調整。[8]賀文慧等（2016）研究表明，財政分權對第二產業發展呈現倒“U”型關系，但卻促進第三產業發展，財政分權將促進第二、三產業間的協調發展。[9]

為了更加細致地研究財政分權與產業發展，學者們從細分行業方面探討了財政分權與產業發展水平之間的關系。宋小寧和楊治國（2008）發現，財政分權使預算內財政資源匯聚于中央政府，地方政府通過農地征用的方式籌集預算外財政收入，相應地促進了任期內對地方經濟發展有積極作用的制造業發展。[10]段國蕊和臧旭恒（2013）基于財政分權視角，研究了制造業部門資本深化提升的作用機理，發現提高財政分權程度可以推動制造業部門的資本深化。[11]劉明（2016）發現財政分權提升能夠加速對地方政府治理水平要求較高的制造業增長。[12]譚麗焱（2016）基于財政分權制度內生到高技術企業決策的理論模型，分析財政分權對高技術產業增長的作用機制，結果發現，財政收入分權顯著促進高技術產業的發展，但財政支出分權對高技術產業發展提升效果不顯著。[13]鄧菁和肖興志（2017）研究發現，財政自主權提高使得地方政府相應地提高教育、科學技術和醫療衛生等福利性支出水平，因而對高技術產業的發展能產生顯著的積極作用。[14]

在以上文獻分析的基礎上，本文嘗試在以下兩方面做出努力：一是理論分析財政分權對產業發展水平的影響機制，為財政分權與產業發展水平關系提供理論支撐。二是嘗試分析財政分權與產業發展水平之間是否為線性關系，若存在非線性關系，則進一步探索這種非線性關系的臨界值，并且找出不同財政收入分權水平下對產業發展的異質性影響，從而使研究更加準確和全面。

二、理論分析

在既定的財政收入下，財政分權調整中央與地方財政收支的分配，體現了各級政府對財政資源的可支配程度。財政分權包括財政收入分權和財政支出分權兩方面，本文將從財政收入分權和財政支出分權兩個角度探討財政分權對產業發展水平的作用效應。

（一）投資偏好效應

在財政分權制度下，地方政府對于三次產業的投資偏好有明顯的差別，本質在于財政收入分權所引起的財政競爭會導致基礎設施投資的邊際區域價值大于邊際社會價值。[15]由于生產性財政支出更能夠帶來經濟增長，并且這種增長效應集中在區域內部，更具有區域獨享性的特點，而教育、衛生等公共服務保障性支出對經濟增長效應短期不明顯，并且溢出效應使得周邊更廣泛的區域也能共享，更具有外部性的特點。[16]不同類型政府財政投資的外部性差異推動地方政府對第二產業發展的重視，這種差異導致了財政分權體制下政府財政支出決策的改變，并由此引發財政投資結構的偏移。隨著財政分權程度的提升，地方政府的短期投資目標使得財政支出更加偏向于短期內對地方經濟具有顯著效應和規模經濟的第二產業投資支出，而相對忽視對第三產業投資支出，使得第二產業快速發展，第三產業發展相對緩慢。此外，財政分權與政治集權性質并存是中國與西方國家財政分權明顯差異的特征[7]，在來自上級政府經濟績效考核和地方經濟增長兩個方面的壓力下，地方政府間為促進地方經濟增長而展開“標尺競爭”，由于信息不對稱，上級政府容易選擇顯性標尺進行考核，最明顯的就是經濟增長指標。[17]因此，這種“政治集權+財政分權”模式，產生地方政府之間的“標尺競爭”[18]，形成以經濟增長為核心的考核和晉升制度，激勵地方政府努力促進經濟增長。地方政府之間圍繞經濟增長展開競爭，更加偏好將有限要素投向生產性領域特別是制造業領域，從而更有力地推動第二產業發展，對于那些需要較長時間才能產出經濟效應的服務業特別是公共服務領域投入相對更少。這樣，隨著第二產業的快速發展，地方財政收入快速增加，中央政府對地方政府的稅收返還和補貼將提升，中央政府投放在地方的本級財政支出也將增加，地方政府的財政自由度相應提高。這一循環過程中，地方政府更有動力增加第二產業投資，促進第二產業發展。基于以上，提出假設：

假設1：隨著財政分權程度的提高，地方政府財政支出分權水平也隨之提高，激勵地方政府增加生產性支出比重，不斷推動地方第二產業的發展，而忽視第三產業發展。

（二）產業升級效應

在第二產業快速發展階段，勞動力更多地投向勞動密集型制造業，對人力資本的質量需求較低，地方政府財政支出中對人力資本投資比例也較低，地方政府經濟績效更多依賴第二產業的貢獻。當經濟發展水平提升到一定階段，第二產業的發展需要從粗放式、勞動密集型向集約型、技術密集型轉變，這就需要依靠技術創新和人力資本來促進發展。[19]隨著技術創新與人力資本提升，第二產業發展質量將提高，第三產業將得到快速發展。同時，隨著第二產業增速放緩，地方政府注意到第三產業對經濟增長的貢獻度越來越高，開始增加對第三產業投資。人力資本投資的增加將提高地方政府與中央政府在財政收入分配時的博弈地位，中央政府將提高地方政府的財政支出分配權。隨著投放在本級的中央財政支出的可支配程度提高，地方政府將逐漸增加對第三產業投資，人力資本水平也將得到提高。人力資本的高知識密集型特點，對于提高第二產業發展質量具有重要作用，這種雙重效應使得地方政府增加對人力資本的投資，提高第三產業發展水平，并且對本級稅收的貢獻也隨之增加，財政收入分權將對第三產業發展的水平起正向促進作用。從技術創新角度來看，在經濟增長逐漸由要素驅動和投資驅動轉向創新驅動的戰略背景下，地方政府的競爭標尺也逐漸體現在技術創新上[20]，地方政府提高公共服務能力以吸引高技術人才，進一步提高創新能力，增加技術創新的財政支出投入。地方政府在財政分權的基礎上，有著更多的財政收入分配自主權，增加對新技術研發的投入及改善社會福利保障性公共支出，從而促進第三產業發展。基于以上，提出假設：

假設2：隨著財政分權程度的提高，產業升級效應超過政府投資偏好效應，由此形成財政收入分權程度與第二產業發展水平之間的“倒U型”非線性特征，與第三產業發展水平之間的“U型”非線性特征。

（三）財政分權綜合效應

從前面分析可以看出，財政分權對產業發展水平的影響不是單一和線性的，是多個作用渠道共同作用的結果。從一般的層面看，財政分權并不會必然導致財政支出向生產性領域的傾斜，但是由于中央與地方政府財政資源的變化及財政收入分權與支出分權的程度不同，加上產業間的投資外部性效應和經濟績效考核，地方政府對產業的投入會有差異。在財政分權程度較低時，地方政府財政支出更傾向于對第二產業發展投資，這時中央政府更能有效利用地區財政支出結構進行調節，使得地方政府總體財政支出結構中對保障性等公共服務支出保持基本不變；而隨著地方財政分權程度的提高，中央政府將逐漸減少對該地區保障性等公共服務財政支出，而地方政府逐漸增加公共服務支出，對第二產業的投入比例將相對降低，使得對第二產業發展的影響效應減弱。同時，財政支出分權的提高也將影響財政收入分權對相關產業發展影響的相關性變化的臨界點，主要原因在于財政支出分權的提高將減少中央政府直接支配的財政資源。地方政府因中央政府對公共服務的財政支出減少而調整財政支出結構，增加第三產業發展的投資支出而降低第二產業發展的投資支出，使財政收入分權與產業發展的相關性方向變化提前，非線性的臨界值降低，從而，財政收入分權與第二產業發展水平之間倒“U”型的臨界水平降低，與第三產業發展水平之間“U”型的臨界水平降低。基于以上，提出假設：

假設3：財政支出分權程度的提升相對制約中央政府直接可支配的財政資源，將使得財政收入分權與相關產業之間相關性方向變化提前，降低財政收入分權與第二、三產業發展水平相關性變化的臨界值水平。

三、模型設定、變量與數據

（一）模型設定

在理論分析的基礎上，本文分別設立財政收入分權和支出分權與產業發展水平的計量模型，實證分析財政分權與產業發展水平的關系（1），分別為：

其中，Indit、Insit分別為i地區t年第二產業和第三產業的發展水平，IDit和EDit分別為i地區t年的財政收入分權和財政支出分權；Xmit為一組控制變量，εit、σit是誤差項。

根據前文理論分析可知，財政支出分權水平與第二、三產業發展可能存在非線性關系。因此，在模型式（1）和（2）的基礎上引入財政收入分權變量的二次項，計量模型變為：

在模型（3）中，若系數β3顯著，表明財政收入分權與第二產業發展水平為非線性關系，更進一步，若β3<0，則與理論分析一致，存在逆轉的臨界點Id*=-β1/2β3。同理，模型（4）中γ3反映財政收入分權與第三產業發展水平是否存在非線性關系，當γ3<0，與前文理論分析相同，存在逆轉的臨界點Is*=-γ1/2γ3。

為檢驗財政收入分權與相關產業之間相關性方向變化是否提前，是否降低財政收入分權與第二、三產業發展水平相關性變化的臨界值水平，本文進一步將財政支出分權與收入分權的連乘項分別加入模型（3）和模型（4），即

此時，財政收入分權與第二、三產業發展水平的臨界點分別是：

這里，回歸系數β3和γ3決定財政支出分權對第二、三產業發展水平的促進與抑制關系轉換的臨界點水平。若β3>0，γ3>0，則表明隨著財政支出分權的提升，財政收入分權與產業發展水平的相關性轉換臨界點提高；而若β3<0，γ3<0，則正好相反。

（二）變量選擇與說明

1.被解釋變量：產業發展水平。產業發展水平一般采用產業發展總量水平和產業占比相對數來衡量，這里借鑒林文生（2013）[21]的做法，分別用第二、三產業的產值占GDP比重來衡量第二產業（indit）和第三產業的發展水平（insit）。

2.核心解釋變量：財政分權。本文借鑒賀俊（2013）[3]、卞元超和白俊紅（2017）[20]等的做法，分別計算財政收入分權idit與財政支出分權edit。具體為：財政收入分權idit=地方本級預算內人均財政收入/（地方本級預算內人均財政收入+中央本級預算內人均財政收入），財政支出分權edit=地方本級預算內人均財政支出/（地方本級預算內人均財政支出+本級預算內人均中央財政支出）。

3. 控制變量

（1）人力資本（humit）。一般而言，人力資本水平越高，有能力進入第二、第三產業的人數越多，在相同的條件下能創造出更多的產值。借鑒李伶俐（2013）[22]的做法，以各省普通高校在校學生人數占各省總人口的比重來反映。

（2）外商直接投資（fdiit）。外商直接投資對于中國第二產業和第三產業發展有著重要的影響，不斷促進中國產業的發展。這里借鑒張軍等（2007） [16]的做法，選取各地當年實際利用外商直接投資額進行衡量，并用當年匯率中間水平換算成人民幣。

（3）市場化水平（markit）。市場化水平衡量政府干預經濟的程度，決定要素的流動和配置效率，進而影響產業的發展水平。本文市場化水平采用地區工業總產值與國有及國有控股工業企業總產值的差值除以地區工業總產值的比值進行衡量。

（4）城鎮化水平（urbit）。地區的產業發展容易受到城鎮化水平的影響。地區城鎮化水平越高，為地區產業發展提供勞動力和土地等要素越多，從而促進產業發展水平提高。因此，本文采用各省城鎮就業人數占全省全部就業人數的比重進行衡量。

（5）固定資產投資率（cait）。各產業固定資產投資為產業發展提供直接的物質基礎，本文固定資產投資率用各省固定資產投資占GDP的比重進行衡量。

（三）樣本說明及數據來源

本文的樣本為中國2006—2016年除西藏外的30個省、直轄市、自治區面板數據。數據主要來源于相關年份《中國統計年鑒》《中國財政統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》《中國工業統計年鑒》，部分缺失的數據采用差值法補齊。

四、實證結果與分析

（一）計量結果與分析

本文采用豪斯曼（Hausman）檢驗模型選擇固定效應還是隨機效應，再分別運用Wald 檢驗是否存在異方差、運用Wooldridge檢驗是否存在自相關。采用廣義最小二乘法（FGLS）進行估計，以修正異方差和多重共線性帶來的偏差。根據豪斯曼檢驗宜采用固定效應，進一步控制時間效應和地區效應，以實現模型的準確性。[23]具體結果如表1所示。

在表1中，（1）和（4）為不考慮非線性影響的財政分權與第二、三產業發展水平的回歸結果。財政收入分權對第二產業發展水平的影響系數為0.3364，且在1%水平顯著為正，說明財政收入分權與第二產業發展水平為顯著正相關。而財政收入分權對第三產業發展水平的影響則正好相反，作用系數為-0.2733，在1%水平顯著為負，說明財政收入分權與第三產業發展水平為負向相關，財政收入分權程度越高則越不利于第三產業發展。這表明在財政分權制度下，地方政府對區域產業發展的投入呈現投資偏向效應，更為偏向促進第二產業發展。從財政支出分權來看，財政支出分權對第二產業和第三產業發展水平的影響均具有正向的顯著作用，系數分別為0.5219和0.2052，這說明地方政府在財政支出分權提升的前提下，更愿意增加對第二產業發展投資，促進第二產業的發展。

根據模型（2）與模型（5）可以看出，加入財政收入分權平方項后，財政支出分權和財政收入分權系數符號和顯著性沒有發生顯著變化。模型（2）中財政收入分權平方項系數顯著為-1.1058，說明財政收入分權與第二產業發展水平應為非線性，呈倒“U”型。這表明隨著財政收入分權的提高，對第二產業發展水平呈現“先促進、后抑制”的現象，存在著作用的臨界值。模型（5）中財政收入分權平方項系數則顯著為0.7549，說明財政收入分權與第三產業發展水平為“U”型非線性關系，表明隨著財政收入分權的提高，對第三產業發展水平的影響為“先抑制、后促進”，這正好驗證前文提出的假設2。

根據模型（3）與模型（6）可以看出，財政收入分權與財政支出分權的交互項系數分別為-0.9089和-0.9037，均在1%置信水平下顯著，說明對第二、三產業發展水平具有顯著的負向抑制作用。財政支出分權程度的增加將使得財政收入分權與第二、三產業發展水平之間的作用逐漸減弱，作用的非線性轉換臨界值降低，即隨著財政支出分權程度提高，財政收入分權與第二產業發展水平的正向關系逐漸減弱，最終出現負相關；而與第三產業發展水平的負向關系也逐漸減弱，最終轉向正相關，假設3得以驗證。

從控制變量來看，各控制變量對第二、三產業發展水平的影響不同。固定資產投資率對第二產業發展水平為抑制作用，而對第三產業發展則起到促進作用。市場化水平提高有利于促進第二產業的發展，但是對第三產業發展促進作用不顯著。城鎮化水平的提高不利于第二產業發展，而對第三產業發展存在顯著的促進作用。人力資本對第二產業發展存在顯著促進作用，而抑制第三產業發展，這可能是與人力資本質量高低相關，服務業特別是生產性服務業對人力資本的要求相對較高。

（二）臨界值測算

從前文財政收入分權與財政支出分權交互項的結果可以看出，財政支出分權會影響財政收入分權與產業發展水平間的關系。因此，有必要進一步厘清各地區財政收入分權與產業發展水平的關系，為進一步制定財政分權和產業政策提供思路。首先具體分析2016年各地區財政收入分權與第二產業發展水平之間的關系。將財政收入分權、財政收入分權二次項、財政收入分權與財政支出分權的交互項系數代入式（7）可得：

根據上式，利用2016年各地區財政支出分權程度ed，可計算得到各地區財政收入分權與第二產業發展水平相關性轉換的臨界值水平，通過比較該臨界值與各地區的財政收入分權水平，可以確定各地區財政收入分權與第二產業發展水平的關系。（2）從全國整體水平來看，2016年中國財政收入分權程度為0.6149，低于既定財政支出水平下的臨界值水平0.6315，因此，財政收入分權與第二產業發展水平處于正相關階段，這也與模型（1）的計量結果相符合。從區域層面來看，共有 14個省、直轄市、自治區的財政收入分權水平低于相應的臨界值，而其余16個省直轄市、自治區的財政收入分權則已跨越臨界值，這部分省份主要在東部地區以及部分中部地區。

同理，分析2016年各地區財政收入分權與第三產業發展水平之間的關系。將財政收入分權、財政收入分權二次項、財政收入分權與財政支出分權的交互項系數代入式（8）可得：

同樣，根據2016年各地區財政支出分權程度ed，可以計算得到各地區財政收入分權與第三產業發展水平相關性轉換的臨界值，比較該臨界值與各地區的財政收入分權水平，得到各地區財政收入分權與第三產業發展水平的相關關系。（3） 從全國整體來看，2016年中國財政收入分權程度約為0.6149，高于既定財政支出水平下的臨界值0.5141，因此，可以判斷中國整體上，財政收入分權與第三產業發展水平處于正相關關系階段。從區域層面來看，共有19個省、直轄市、自治區的財政收入分權水平低于相應的臨界值，即財政收入分權水平提升將抑制這些地區第三產業發展，而這些地區大多位于中西部地區。對于其他11個省、直轄市、自治區財政收入分權與地區第三產業發展水平則處于正相關階段。因此，要扭轉財政支出對第二產業發展的投資偏好，助力在臨界點左側的省份跨越臨界點。

五、結論與政策啟示

根據財政分權與產業發展間的作用激勵理論，利用2006—2016年中國30個省、直轄市、自治區面板數據，實證分析財政支出分權、財政收入分權與中國產業發展水平之間關系，結果表明：（一）財政支出分權對第二產業和第三產業發展水平的影響均為正的顯著；財政收入分權與第二產業發展水平為倒“U”型非線性關系，而與第三產業發展水平為“U”型非線性關系；財政收入分權與財政支出分權的交互項對第二、三產業發展水平具有顯著的負向抑制作用，使得這種非線性轉換臨界值降低。（二）中國整體財政收入分權程度低于既定財政支出水平下的臨界值水平，財政收入分權與第二產業發展水平之間處于正相關階段。從區域層面來看，2016年，共有 14 個省、直轄市、自治區的財政收入分權水平低于相應的臨界值，而其余16個省（市、自治區）的財政收入分權則已跨越臨界值。（三）中國整體財政收入分權與第三產業發展水平處于正相關關系階段。從區域層面來看，共有19個省、直轄市、自治區的財政收入分權水平低于相應的臨界值，而其他11個省、直轄市、自治區財政收入分權與地區第三產業發展水平處于正相關關系階段。（四）從控制變量來看，固定資產投資率、城鎮化對第二產業發展水平為抑制作用，外商直接投資、市場化、人力資本則為促進作用。固定資產投資率、城鎮化對第三產業發展為促進作用，而外商直接投資、市場化作用不顯著，人力資本則抑制第三產業發展。

結合以上研究結論，得出以下政策建議：（一）適時優化產業發展政策，動態處理財政分權與產業發展的關系。從實證結果可以看出，中央與地方政府財政收入分權與第二產業發展呈現倒“U”型關系，而中央與地方政府財政收入分權與第三產業發展呈現“U”型關系。由于各省財政分權的差異，對區域第二、三產業發展的影響也存在差異，這就要求中央政府對不同省份設定差異化的地方財政收入比重，以幫助地方政府調整對第二產業發展與第三產業發展的財政投資偏好，降低區域內主要依靠粗放式發展的資金投入第二產業，提高第三產業中科技、教育等公共服務投資比重，實現區域內第二產業與第三產業的協調發展。（二）依據區域經濟發展的差異性制定異質性財政分權政策。對于財政分權程度較低的地區，應繼續加強對財政分權的改革力度，中央政府應賦予地方政府更多的財政資源使用力度，地方政府利用更多的財政自主權，把握良好的信息資源優勢，提高資源配置效率，從而促進產業結構轉型升級。對財政分權程度較高的地區應減弱賦予財政自主權，防止因分權過度所導致的過度投資、資源浪費等財政分權負外部性的產生，降低產業發展效率，阻礙產業結構升級。（三）各地在注重財政分權對產業發展的作用時，也要著力提升人力資本質量水平，調整固定資產投資結構以提高投資回報率，完善產業發展的市場環境，以增強經濟增長的穩定性與持續性。

注釋：

（1）由于第一產業在中國經濟整體和各地區中占比均較低，本文主要分析財政分權對第二產業和第三產業發展水平的影響。

（2）（3）各地區具體結果限于篇幅沒有列出，需要請聯系作者。

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（責任編輯 張亨明）