海上安全風險規制的范式安排

陳敬根 劉志鴻

摘要：海上安全風險單邊管控更多基于本國權益保障的面向，其負外部性較為明顯，不但對公海航行自由原則和專屬經濟區制度構成一種侵蝕，而且對他國主權、主權權利或管轄權構成一種侵犯。基于利益共同體、責任共同體和命運共同體的理念與共識，海上安全風險規制的范式安排已經從單邊管控向區域協同發展。進一步推進海上安全風險規制區域協同，需要借助“國際法之治”模式，通過協調區域性海事制度安排、補強區域協同法律效力和引入目標導向型標準的立法理念等路徑加以實現。

關鍵詞：海上安全；單邊管控；區域協同；目標導向型公約

中圖分類號：DF961.9 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0105-007

海上安全可歸于“總體國家安全觀”的構成內容，但相對于政治安全、國土安全、核安全等體現的高敏感性特征而言，海上安全的敏感性較低，國際社會易于就海上安全保障問題達致主觀共識和一致行動。習近平新時代中國特色社會主義思想所包含的利益共同體、命運共同體和責任共同體理念，無疑為“國際法之治”提供了中國立場、中國表達和中國智慧。[1]隨著區域協同日益成為構建共同體的一種較優路徑選擇，國際社會開始審視和漸次推進海上安全風險規制的范式安排，在立法和實踐兩個層面實現從單邊管控向區域協同的轉變。

一、海上安全風險單邊管控的負外部性

海上安全風險單邊管控范式的執行主體是國家，即船旗國、沿海國和港口國，其法理證成來源于國家主權的固有管轄、《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）等相關國際公約關于締約國的義務規定[2]，國家懲治措施包括對船舶予以警告、滯留、驅除或阻止船舶掛靠其港口，提起訴訟或者處罰等。[3]但是，國家主權的權力屬性“由于國際社會的權力分散性，其在對外的向度上也發揮著一定限度內的作用，進而使各個國家對外也擁有了一定程度的權力或控制力”[4]，這反映在海上安全領域，則表現為一些國家采取更為嚴格的海上安全風險單邊管控，如“實施海事識別制度”“集裝箱安全倡議”和“防擴散安全倡議”等，其已然超出法理證成或國際文件規定的邊界，其負外部性愈發明顯。

（一）前置管控海域侵蝕公海航行自由原則和專屬經濟區制度

海事識別制度（MIS）是21世紀初澳大利亞推出的海上安全風險單邊管控措施，其最為突出的特點是，要求駛入澳大利亞港口的非澳大利亞籍船舶向澳大利亞政府提供與船舶及航行所有的相關信息，且提供信息責任的節點為遠距澳大利亞港口1000海里。[5]UNCLOS確立了公海航行自由原則和專屬經濟區制度，前者規定任何懸掛國旗的船舶均有權不受非法干涉地在公海上航行且僅受船旗國的專屬管轄；后者規定沿海國在專屬經濟區的權利僅限于自然資源的開發利用、人工島嶼與設施的建造和管理、海洋科研與環保的管轄權，而不具有與此目的相背離的其他權利。雖然有學者基于《國際船舶和港口設施保安規則》（ISPS）（1）所賦予的沿海國維護海上安保的權力[6]，裝運禁止運輸危險品的船舶構成一種對“公海航行自由原則”的褫奪[7]，或專屬經濟區“模糊”的剩余權利當然內含此種權利來試圖證成MIS的合法性[8]，但維護海上安保權力并不能超越UNCLOS規定而創設新的海域權利，專屬經濟區“模糊”的剩余權利也不能衍生出與基于自然資源面向的剩余權利相違背的新的權利內容，故此，澳大利亞創設MIS因其前置管控海域無從獲得UNCLOS相關權利的邏輯證成而構成一種對UNCLOS既有規定的公海航行自由和專屬經濟區制度的侵蝕。

（二）域外甄別檢查和海上攔截對他國主權、主權權利或管轄權構成一種侵犯

集裝箱安全倡議（CSI）是21世紀初美國推出的海上安全風險單邊管控措施，其最大特點在于，要求對船載集裝箱在運往美國之前進行預先甄別、檢查，船舶所有人或經營人若不遵從，則美國有權采取強制檢查，而對于強制檢查所導致的船舶滯留、運輸成本增加等責任由船貨利益方承擔。（2）防擴散安全倡議（PSI）是美國緊隨CSI之后推出的又一單邊管控措施，其最大特點在于，可在必要時對朝鮮、伊朗等較敏感國家非法販運大規模殺傷性武器及相關原料的行為予以海上攔截。[9]“九一一”事件后，美國制定和實施了諸如CSI和PSI等“入境貨物安全計劃”（inbound cargo security programs），并將其描述為“向外推進邊界”（pushing the border outward）來改善國家安全的努力。美國海關和邊境保護局（CBP）的前任委員羅伯特·C·邦納（Robert C. Bonner）認為，該計劃的目的是將美國的安全范圍擴展至國家邊界以外，甚至是貨物在國外的某一啟運地。“在美國，對船舶安全與檢查問題的有利解決方案是將美國邊界向外擴張。”[10]“向外推進邊界”多次出現在CBP的聲明和美國海岸警衛隊的國會證詞以及國會關于國家安全法的研究報告之中：“為了國土安全，需要將美國的海上邊界向外推進，在遠離港口和航道的海域上實施海上安全檢查。”（3）布什政府在2002年9月發布的第一個國家安全戰略也提及這一措辭，指出在危險威脅到達美國邊界之前進行甄別和摧毀，在許多方面都是一致的。[11]海關檢查和邊境執法是國家主權的一個重要構成，其具體主要內容是對從境外進口的物資是否存在走私或偷渡等問題進行查驗，其傳統職能并不包括在境外對某一出口國的出口物資實施檢查和執法。美國推行的“入境貨物安全計劃”實質上是憑借美國在貨物貿易與運輸領域的絕對優勢捆綁其貿易伙伴國，通過介入和干涉貿易伙伴國的海關檢查和邊境執法職能，實現保衛美國的國土安全的目的，已經對他國的包括海關獨立檢查權和邊境執法權在內的主權、主權權利和管轄權構成一種實質性的侵犯。

二、海上安全風險管控的區域協同：歷史進程與推進方向

針對單邊管控的負外部性，國際社會認識到區域協同在海上安全風險規制領域中的重要作用，開始嘗試建立海上安全風險規制的區域協同管控范式。

（一）海上安全風險管控區域協同的歷史進程

海上安全風險管控區域協同肇始于國際海事安全條約確立的相關制度，后經北極理事會出臺的相關具有法律約束力的協定和部分沿海國創設的區域性海事安排而獲得實質性發展。

自20世紀中后期始，國際社會針對海上安全風險突發出臺了若干國際條約，初步確立了海上安全風險管控區域協同的雛形。《1969年國際干預公海油污事故公約》第3條規定，沿海國在采取任何措施之前，應與受到海上事故影響的其他國家進行協商，特別是與船旗國進行協商。《經1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73/78）創設一種獨特的海洋環境保護制度，即特殊區域（SA）。在該海域中，由于其海洋學的和生態學的情況以及其運輸的特殊性質等方面公認的技術原因，需要采取防止海洋油污、有毒液體、船舶垃圾、船舶氣體等的特殊強制辦法，以防止污染海洋。[12]21世紀初，國際海事組織（IMO）創設了“特別敏感海區”（PSSA）制度，即因其生態、社會經濟或科學方面的特質易于受到國際航運業活動影響的考慮而需要IMO采取行動進行特別保護的區域。[13]截至2017年年底，全球共有15個海域被指定為PSSA。為開展國際合作搜尋營救海上遇險人員，《1979年國際海上搜尋救助公約》（SAR 1979）規定了國家間的合作與協調制度。隨后，IMO第25屆海上安全委員會把世界海洋劃分為13個搜救協調區，規定每一搜救區域由有關當事國通過協議方式建立，若當事國對搜救區域的具體范圍缺乏共識時，則須至少就提供搜救服務達成一種“等效”安排的協議，此種“等效”須達到全面協調的程度。《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC）規定，在發生重大油污事故時應加強區域協同性合作，此區域協同性合作隨后被《2000年有害有毒物質污染事故防備、反應和合作議定書》所沿用，并將適用范圍擴大到有害有毒物質污染事故，要求締約國建立有效的國家或區域性防備與反應系統以及開展污染反應方面的國際合作。

北極理事會（AC）出臺的相關具有法律約束力的協定和部分沿海國創設的區域性海事安排，表明全面確立海上安全風險管控區域協同制度或機制獲得實質性發展。AC先后達成三個具有法律約束力的協定。2011年，AC通過了首個具有法律約束力的協議《北極海空搜救合作協定》，對各成員國應承擔的北極地區搜救區域和責任進行了區域協同性的制度安排，其創新之舉在于其第8條確立一種共享性的管轄權機制，即一成員國“因搜救目的請求進入另一成員國領土”時，該另一成員國有義務予以同意。2013年，AC通過了第二份具有法律約束力的協議《北極海洋油污預防與反應合作協定》，確立了石油污染防治行動區域協同制度，涉及北極海域自然生態安全相互協作、協同應對北極溢油程序等內容。2017年，AC通過了第三份具有法律約束力的協議《加強北極國際科學合作協定》，提出了諸多需要協同改進的具體措施，如改善現有的基礎設施中以前無法使用的部分，鼓勵擁有傳統經驗和本土知識的人參與跨領域的科學活動等。[14]

與具有法律約束性的海上安全風險管制區域協同范式不同，借助諒解備忘錄（MoU）形式確立的區域性海事安排，其本身并不具有法律約束性，屬于“軟法”治理范疇。[15]但由于區域性海事安排在MoU設定的海域內構建了“兩同一性”機制，即區域內海事安全管控在技術內容、具體要求兩個方面實現了同一性[16]，從而在相當程度上減少或避免了低標準船舶“逃避性”選擇該海域內海上安全風險管控力較弱的港口進行掛靠現象的發生，實現了該海域海上安全風險管控效果的同一性。正是區域性海事安排的獨特協同效果，自1982年歐洲簽署了第一個區域性海事安排“巴黎備忘錄組織”（Paris MoU）后，其備受IMO關注和肯定，被視為“回應現實中船旗國監督、沿海國監督、港口國監督之于風險管控存在力有未逮或不盡人意等不足所采取的應對之舉”[17]。在Paris MoU的影響下，全球又建立了亞太地區港口國監督備忘錄組織（Tokyo MoU）等8個區域性海事安排。事實證明，區域性海事安排滿足了國際社會的心理預期，降低了低標準船舶在相關海域航行活動的頻次，彰顯了海上安全風險管控效果。[18]

（二）海上安全風險管控區域協同的推進方向

海上安全風險管控區域協同創設諸如“不優惠待遇原則”“港口國監督備忘錄組織”等制度或安排，其中或存在法理證成困境，或存在分區而治弊端等問題，從而構成未來海上安全風險管控區域協同努力推進的方向。

一是相關國際海事安全條約規定的“不優惠待遇原則”需要進行法理證成。“不優惠待遇原則”是指成員國對成員國船舶和非成員國船舶在適用相關國際海事法律文件和進行海上安全風險管控檢查時采取無差別性的統一對待，確保對非成員國及其船舶不給予任何優惠待遇，從而保證相關國際海事法律文件的一體遵從。MARPOL 73/78第5條第4項規定，“對于非本公約締約國的船舶，各締約國應在必要時運用本公約的要求，以保證不給予這些船舶較為優惠的待遇”。《2001年國際控制船舶有害防污底系統公約》《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》等海事安全公約也做出了類似的規定。

“不優惠待遇原則”是否構成“條約相對效力原則”的違反，目前尚未取得較為一致的觀點。“條約相對效力原則”是國際法的一項公認原則。所謂“條約相對效力原則”，是指條約的拘束力僅限于締約各方，對非締約的第三方，除非經其同意，否則不具有約束力。[19]《維也納條約法公約》第34條確認了“條約相對效力原則”：“條約非經第三國同意，不為該國創設義務或權利。”當然，若存在下列情形，則應允許例外：一是聯合國在維持國際和平及安全之必要范圍內，可以為第三國創設義務（《聯合國憲章》第2條第6款）。二是非締約第三國通過書面形式明示接受某一條約（《維也納條約法公約》第35條）。[20]三是為制裁侵略國而在多邊公約中對其課以義務。這屬于追究國家責任的性質，因此根本不需要侵略國的同意（《維也納條約法公約》第75條）。四是條約所載相關規則屬于國際習慣。國際習慣對所有國家均具有約束力，不受“條約相對效力原則”的限制（《維也納條約法公約》第38條）。五是條約所載相關規則屬于國際強行法規則（《維也納條約法公約》第53條）。“國際強行法是國際社會作為整體不得以任何行為背離，并以維護全人類的利益和社會公德為目的，具有普遍約束力的最高行為規范”[21]，是“國際社會全體接受并公認為不許損抑且僅有以后具有同等性質之一般國際法規律始得更改之規律”[22]。如果條約所載某規則屬于國際強行法規則，當成“條約相對效力原則”的一種例外。MARPOL 73/78第5條第4項等關于“不優惠待遇原則”的規定，顯屬為第三國創設義務，是“條約相對效力原則”的一種例外，但嚴格比對“條約相對效力原則”例外的上述情形構成要素，“不優惠待遇原則”的合法性還需要進一步的法理證成。

二是區域性海事安排所形成的“分區而治”的狀態亟須彌合。區域性海事安排的“雙同一性”建立在具體劃定的海域之上，由此所產生的海上安全風險管控效果的同一性也體現在所具體劃定的海域之內。區域性海事安排屬于一種區域協同，是區域內各國通過協商就組織機構、信息互享、技術遵循、責任承擔、事件評估、改進方向等內容達成一種體制、機制和制度層面的安排，并力求經過各國的共識提升、理念體認、技術交流，實現區域內海上安全風險管控的“雙同一性”和效果的同一性。這一安排與追求的目標必然涉及制度創新、技術革新等方面，其本身是一種強特色和補短板的供給側改革。若各區域性安排舉措有別、制度存異，或所劃定的海域并不能全部覆蓋整個海洋，諸多區域性海事安排形成“分區而治”的局面在所難免，區域性安排所體現的區域協同理念、措施和效果并不能直接帶來外溢效應。[23]事實上，現存的區域性海事安排無法實現海洋的全覆蓋，且其船舶檢查率的計算方法、具體選定船舶的標準、船舶風險級別的評估賦值等內容也各有特色，在客觀上無法達致全球統一的海上安全風險管控效果，甚至出現較為明顯的沖突和負外部性。[24]故此，通過何種途徑或機制，彌合各區域性海事安排所形成的“分區而治”的狀態亟須破解。

三是區域協同的法律約束性有待進一步強化。MoU是一種引領方向、互認舉措、求同化異的協同性安排，本身并無如同條約所具有的法律約束力。[25]Tokyo MoU在序言中即明確其是一種非具有法律約束性的協議，無意為各締結方創設某些法律義務。換言之，MoU的執行端賴各締結方的內心自覺、權益衡量、道德譴責。如前所述，作為一種區域協同范式，區域性海事安排內含著一種成體系性的體制、機制和制度層面的創新，甚至涉及船舶檢查、風險管控等方面的新技術的應用，體現了海上安全風險規制的一種發展方向和趨勢引領。跨國航空協議（transnational aviation agreements）、“石油換糧食項目”（the Oil For Food Program）等國際層面的MoU和《基韋斯特協議》（the Key West Agreement）等國內層面的MoU所取得的顯著效果，即為典型明例。因此，若通過某種途徑或舉措的安排，賦予或強化此種區域協同范式的法律約束力，將更有益于海上安全風險管控效果的提升。

三、海上安全風險管控區域協同的推進路徑

進一步推進海上安全風險管控的區域協同，需要通過協調各區域協同的相關安排、補強部分區域協同安排的法律效力和引入目標導向型標準的立法理念等路徑加以實現。

（一）協調各區域協同的相關安排

無論是SA、PSSA制度，還是SAR 1979、OPRC確立的合作與協調制度，抑或AC達成的具有法律約束力的協定、借助MoU形式確立的區域性海事安排，均體現了一種理念創新、制度創新、管理創新或者技術創新層面的安排。這種安排在本區域協同所涉海域固然較易形成一種效果顯著的海上安全風險管控型態，但過于強調特色創新、短板補足、卓越追求，會導致各區域協同安排在制度、措施等方面的內容各異，對實現海運規范的統一性、契合船舶運輸的流動性、提升國際貿易的便利性、兼顧安全與效益的平衡性等方面，都構成一種消解，從而在一定程度上導致部分國家是否參加區域協同安排產生畏難情緒和過分擔憂，也使得諸如俄羅斯等毗鄰多海域國家因Paris MoU、Tokyo MoU等區域協同安排在選船機制、檢查頻次、禁令內容等方面的制度或措施各異而無所適從，更誘發部分低標準船舶“逃避性”選擇部分區域協同海域內海上安全風險管控力較弱的港口進行掛靠的道德風險。解決上述困境，或許只能通過協調各區域協同的相關安排的方式來實現，如區域協同程度較高、經驗成熟的區域性海事安排基礎上，協調船舶檢查的遴選標準、頻次賦值標準、間隔期限評估要素、海事強制措施種類、禁令實施與解除條件等。

（二）補強部分區域協同安排的法律效力

鑒于區域協同的適用海域劃定性、法律效力獲得全球性條約承認的程序復雜性與苛刻性，針對區域性海事安排等區域協同范式所存在的弱法律強制性困境，需要積極借鑒區域海事安排協調實踐的經驗[26]，通過區域機制創新、積極證成國際習慣、創設區域海事條約等形式，補強其法律約束力。

一是借助區域協同的內部機制創新。“區域性海事安排是相關締結方之間通過協商而議定的一種自我協調機制或一套獨具特色的船舶檢查程序，且皆以不具有法律強制約束性的MoU形式加以體現，其最終能否獲得體認、是否遵從實施、可否達致預期效果等，也皆取決于相關締結方的內在自覺、道德自律、自我加壓。”[27]因此，補強區域協同的法律效力，首先來自區域協同內部機制的創新。Paris MoU的實踐經驗或許能提供一些借鑒與參考。Paris MoU作為一種區域協同安排，雖獲得IMO和國際社會的普遍贊同和積極推廣，但其在實施初期，也因MoU的非強制約束性而導致部分締結方并未實質性地加以遵從，在一定時期內出現了低標準船舶非減而增的現象。隨后，歐盟借助“指令”僅對達到的預期目的和追求效果具有法律強制約束力的特點[28]，賦予Paris MoU所設定的目標和結果層面的法律效力，而將實現這一目標和結果所采取的何種形式、措施或方式的權力下沉至各締結方。實踐證明，這種通過“指令”確立的目標導向、過程不問的區域協同內部機制創新方式，實現了歐盟在海上安全風險管控領域的預期效果。當然，歐盟自身的超主權國家的組織特征以及歐盟特有的“指令”“條例”“決定”并列的相關歐盟條約下位法性質的法律淵源，歐盟借助“指令”補強Paris MoU法律效力的做法并不能為其他區域協同安排所直接適用，但其確立的目標導向、過程不問的方式仍具有一定的啟示意義。[29]

二是轉化為一種區域習慣。基于習慣本身的法律強制性及其適用的普遍約束性，如果區域協同安排能被證成為一種習慣，顯然是補強區域協同法律效力最為直接的一種途徑。判斷某項規則是否為一種習慣，須具備兩個經典的衡量標準，即國家實踐和法律確信。由于區域習慣相比國際習慣在獲得國家實踐和法律確信的判斷標準上存在不同，區域習慣不要求數量上的最大化，但要求數量上的絕對性，即區域協同安排所在海域內的各國均須采取相同的客觀實踐，也均須具備相同的主觀確信，則該區域協同安排始獲得區域習慣上的證成。[30]區域協同安排適用海域的劃定性、適用國家的固定性、特色制度的明確性以及適用訴求的迫切性，決定了區域協同安排雖在短時間內難以獲得國際習慣的一種證成，但較易形成一種區域習慣。[31]因此，促成區域協同安排轉化為一種區域習慣，需要積極推進特定海域所有國家的主觀認同、內心確信、具體實踐，以符合區域習慣所要求的國家實踐和法律確信兩個標準。

當然，除了通過證成區域習慣而賦予區域協同安排的法律約束力外，亦可以通過證成國際習慣來實踐，目前部分區域協同安排關于“不優惠待遇原則”的規定為此提供了契機。例如，Paris MoU第2.4段規定，各締結方在根據相關國際文件實施船舶檢查時，應確保不給予非締結方船舶更優惠的待遇。Tokyo MoU第2.5段也作了類似規定。Paris MoU和Tokyo MoU關于“不優惠待遇原則”的規定與實施，使其適用對象擴展至非締結方，而根據國際習慣證成所要求的國家實踐和法律確信的數量判斷標準，即僅為數量上的最大化，而非數量上的絕對性，若該區域協同安排獲得非締結方的廣泛實踐和普遍確信，則自然達到國際習慣的證成標準，也必然對區域協同安排所有的締結方均具備了法律約束力。

（三）引入目標導向型標準的立法理念

目標導向型標準（Goal Based Standard，GBS）是指只設定履約考核目標，對于締結方采取何種能達至履約考核目標的方法不做強制規定，各締結方既可以遵循國際海事規范文件推薦的做法，亦可采取經主管機關認可的替代方式或等效措施。[32]

GBS肇始于船舶建造領域，經相關國家推進并獲得IMO的支持而部分地體現在相關國際海事安全條約中。2002年，巴哈馬和希臘在IMO第89次理事會會議上提出了船舶結構GBS建議，即船舶結構標準由IMO制定，但如何設計出符合該船舶結構標準的船型的酌定權則賦予各國及其船舶建造者。[33]隨后，國際社會基于GBS理論提出了著名的“五層立法框架”（five-tier system），分別為“安全目標”“基于目標的功能標準”“符合性驗證”“技術性程序及指南、船級社規范和工業標準”和“實用規則、安全和質量體系及準則”。[34]GBS理念開始在某些相關國際海事安全條約中得到體現，如2017年1月開始實施的《極地水域船舶作業國際規則》（Polar Code）制定了總體目標，并以此目標指導各章的編寫，各章均包含強制性的目標和功能要求，對于采取何種操作程序、確立何種設計等來保證極地水域船舶航行安全，各章只規定了相關的評估指標。[35]

執行GBS理念所創制的公約即為目標導向型公約。目標導向型公約與描述型公約相對應，后者注重描述具體的操作標準和要求，即通過描述性的文字，對船舶設計、建造、操縱與管理過程中的安全要求進行具體的量化；前者更注重目標的實現，更追求宏觀控制，“在目標導向型公約框架下，各締約國可以制定具體的達到公約目標的國家規范和行業標準”。[36]目標導向型公約的優點非常顯著：一是可徹底解決發達國家長期技術壟斷的問題。自20世紀90年代以來，國際組織出臺和實施了一系列旨在確保和提升船舶航行安全和環保性能的海事安全公約，但由于發展中國家在造船技術能力方面與發達國家相比存在嚴重懸殊，始終不能擺脫對發達國家的長期依賴，并為此付出較大的經濟代價。目標導向型公約只規定總體目標和功能要求，具體技術操作則由各國依據本國國情和實踐自由決定，故而可徹底解決發達國家長期技術壟斷的問題，有力地保障了發展中國家的權益。二是可充分發揮各國的主觀能動性的創造性。由于各國經濟和技術發展水平不一致，故要求各國均執行統一的技術標準和操作，在客觀上實難達到。目標導向型公約只規定一個總體目標和功能要求，各國可以充分利用各自優勢、采取各自措施來滿足和適應公約要求，從而可充分發揮各國的主觀能動性和創造性，進而在全球形成良性的國際海事技術競爭機制。三是可助促海事安全公約的實施。海事安全公約的目標雖然一致，但大都從具體的量化層面規定締約國應遵循的行為要求，并為應對頻繁的海難事故而不斷通過諸多的修正案強化和嚴格相關的要求，不但使公約處于較高頻率的修正狀態，且往往因科技含量過高而使公約缺乏相當程度的實操性，部分海事安全公約因此廣受發展中國家的質疑，實施效果不盡如人意。目標導向型公約只設定目標和要求而不設定方式，采取何種方式和對策則交由各締約國自行選擇，這無疑提升了海事安全公約的變通性和可實施性。將GBS理念和方法更多地引進海上安全風險管控領域，將成為未來一個階段造船、航運、檢驗、監督管理的必然趨勢。

四、小 結

全球治理與國際法之間的互為涵攝、互為載體的關系，決定了全球治理的基本模式，是以國際法為主實現法治的“國際法之治”[37]。借助法治的明確性、規范性、指引性等優勢，實現法治的“國際法之治”的模式，需要進一步加快海上安全風險規制的區域協同法治建設，通過協調制度安排、補強法律效力和引入目標導向型標準的立法理念等措施，實現海上安全風險規制從單邊管控向區域協同的發展，并最終構建海上人命安全和海上航行安全保障共同體。

注釋：

（1）ISPS旨在加強全球范圍內的國際海事安全，在政府執法機構、船公司、碼頭公司和港口當局之間建立國際海運安全全面合作框架。參見劉笑晨、王淑敏：《全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機制問題初探》，載《中國海商法研究》，2016年第4期。

（2）Container Security.A Flexible Staffing Model and Minimum Equipment Requirements Would Improve Overseas Targeting and Inspection Efforts，United States Government Accountability Office，GAO-05-557，2005，pp.20。

（3）“Homeland Security necessitates pushing America`s maritime borders outward，away from ports and waterways so layered，maritime security operations can be implemented.”See Fiscal Year 2004 Budget Requests：Hearing Before the Subcomm. on Oceans，Fisheries，and Coast Guard of the S. Comm. on Commerce，Science，and Transportation，108th Cong. 8（2003）。

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（責任編輯 吳 楠）