論司法解釋制定中的公眾參與

王群

摘要：司法解釋制定過程中的公眾參與既有理論支撐，又有現實動因，最高人民法院和最高人民檢察院相關規定對此亦認可。然而，當我們追問公眾是否真正參與司法解釋制定的時候，公眾部分參與、配合參與和形式參與問題逐一浮現，抑制公眾參與司法解釋制定的功效。鑒于此，司法解釋相關信息必須依法公開，司法解釋制定公眾參與渠道必須實效化，司法解釋制定公眾參與責任機制必須補正，藉此建構司法解釋制定公眾參與的制度事實和民主事實。

關鍵詞：司法解釋；公眾參與；參與困境；制度完善

中圖分類號：DF61 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0112-005

2007年《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》規定任何公民和組織均可動議司法解釋立項，以及就涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問題的司法解釋向社會公開征求意見。此規定已逾10年。回顧這些年，我們在這方面確實取得不少成績，但成績背后的仍存在一定的不足。司法解釋制定是否需要公眾參與，司法解釋制定過程公眾是否真的參與了其中，如何保障公眾參與司法解釋制定？這些問題，都需要我們對于司法解釋制定公眾參與現狀進行系統反思，回應質疑，催生共識，優化方案，力促司法解釋制定公眾參與實至名歸。

一、司法解釋制定公眾參與的價值敘事

（一）理論基礎

唯心史觀主張：“我們所見到的世界上存在的一切成就，是來到世上的偉人的內在思想轉化為外部物質的結果。”[1]恩格斯對這種英雄史觀進行了嚴厲的批判：“與其說是個別杰出的人物的動機，不如說是使廣大人民群眾引起的重大歷史變遷的行動”[2]，決定歷史發展的是“行動著的群眾”而不是“個別的英雄”。司法解釋制定公眾參與是唯物史觀內在要求，基于此，應通過有效的公眾參與推動司法解釋制定從杰出人物的理性思辨邁向公眾的重疊共識。解釋學現代轉向亦為公眾參與司法解釋制定提供了佐證。長期以來，在科學主義范式下，解釋呈現主客二元對立的邏輯慣習，即邏輯推演主體能夠認清知覺對象全部真實含義，遺憾的是，這一結論并無多少經驗性證據支撐，尤其伴隨人本主義哲學思潮的興起，人們開始認識到，解釋不再僅是主體對知覺對象的客觀認知，相反，通過主體間的溝通對話挖掘認知對象可能含義的幾率更大，換言之，主體間就知覺對象的交往、對話直至達成共識的過程才是解釋的真諦。這給司法解釋帶來最直接的影響就是，司法解釋制定過程應當是開放而不是封閉的，司法解釋制定主體應當是多元而不是單一的，司法解釋制定內容應當是主體互動溝通的共識而不是個別意志壟斷的結果。即司法解釋制定必須引入公眾參與，通過主體間互動溝通，開放自己視域同時進入他人視域，實現不同視域的融合，在商談、討論和辯論中了解彼此觀點并識別其中利弊，動之以情，曉之以理。共識既是司法解釋制定的基礎，也是司法解釋制定的邊界。

（二）現實考量

長期以來，我國司法解釋制定過于依賴法官或專家的理性技藝，認為司法解釋涉及管轄、證據、程序、時效和送達等一系列專業法律術語的理解，司法解釋宜由專業的人去完成。舉例說明之，最高人民法院2001年5月15日《關于審理非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條第6項對《刑法》第125條定罪起點進行了解釋：非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存炸藥、發射藥、黑火藥一千克以上或霧煙火藥三千克以上、雷管三十枚以上或者導火索、導爆索30米以上的，即可按此罪定罪處罰。這一解釋的結果是，無論出于何種原因，即便是因生產、生活需要，只要非法制造、買賣爆炸物的，均以該罪定罪處罰。該司法解釋引起了地方法院和群眾的強烈反映。鑒于此類案件社會影響較大，2001年9月17日最高人民法院《對執行〈關于審理非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋〉有關問題的通知》予以補充：對于《解釋》施行前，行為人因生產、生活所需非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物沒有造成嚴重社會危害，經教育確有悔改表現的，可以依照《刑法》第13條的規定，不作為犯罪處理。而對于《解釋》施行后發生的非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物等行為，構成犯罪的，依照刑法和《解釋》的有關規定定罪處罰。行為人確因生產、生活所需而非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物，沒有造成嚴重社會危害，經教育確有悔改表現的，可依法免除或者從輕處罰。從這兩個司法解釋實施過程來看，如果最高司法機關在早先制定解釋時就能廣泛調查研究，讓公眾參與討論甚至辯論，這類補充通知完全可以避免。

互聯網技術進步為司法解釋制定公眾參與提供了支撐。互聯網時代的信息交換不僅免受時空限制，還能實現人與信息、人與人之間實時互動。以互聯網為核心的信息革命正在加速著權力的分散。[3]每個社會公眾均是司法解釋內容是否合理的感知主體、評判主體和實踐主體，通過互聯網技術有效撮合，建構公眾互聯網商談場域，使公眾意見得以在互聯網上匯聚、博弈、選擇、確認，并在此過程中完成充分的信息交換，減少因信息不對稱引發決策失靈，提高司法解釋內容制定的科學性。

從程序正義的角度講，公民參與有助于提升司法解釋的可接受性。[4]或許，專家壟斷司法解釋制定固然能提高解釋出臺的效率，但源于高效率司法解釋制定的溢出效應卻給司法解釋公眾認同帶來嚴峻的挑戰。如果說人民陪審制是消解裁判任性的個案民主，那么，司法解釋制定公眾參與就是減少司法恣意的集體民主。

二、司法解釋制定公眾參與的現實困境

（一）部分參與，公眾范圍實際受限

實踐中，最高司法機關雖然也會經常像立法機關那樣，就擬制定司法解釋征詢相關公眾的意見，但大多數時候，這里的“公眾”是專家學者，例如，最高司法機關經常就司法解釋制定召開專家咨詢會或論證會（1），或者是成立由最高司法機關工作人員和專家學者聯合組成的司法解釋起草小組（2），以及專門委托專家學者提出司法解釋建議稿，專家儼然是公眾御用代言人。據統計，2015—2016年最高人民法院總共制定了47條司法解釋，其中，在最高人民法院官網或者媒體上公開征求公眾意見的司法解釋制定僅7條（3），占比14.9%，其余40條司法解釋制定都沒有向公眾公開征求意見。即便是前述公開征求公眾意見的7個司法解釋，由于絕大部分涉及知識產權、海商和保險這些普通公眾理解起來相當吃力的專業領域，公眾難以真正參與。

（二）配合參與，公眾主觀能動性受限

其一，最高司法機關決定哪些法律需要制定司法解釋。根據規定，司法解釋的立項來源，公眾有“提出制定司法解釋的建議”的權利，但沒有決定哪些法律能制定司法解釋的權力。實際上，哪些法律在具體適用過程中需要制定司法解釋的決定主體只有最高司法機關，最高司法機關的檢委會或者審委會要求制定司法解釋的，由研究室直接立項。其二，最高司法機關決定司法解釋制定有無必要征求公眾意見。司法解釋制定征求公眾意見不僅要有“涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問題”的實質標準，而且還要有“分管領導審批后報常務副院長或者院長（檢察長）決定”的程序標準，即便如此，最高司法機關也是“可以”而非“應當”征求公眾意見，而對諸如全國人大相關專門委員會或工作機構、相關專家學者這類特殊主體，最高司法機關的司法解釋意見稿則是“應當”而非“可以”征求他們意見。（4）其三，最高司法機關決定哪些司法解釋制定需要征求公眾意見。最高司法機關對司法解釋立項后，只有那些它認為符合“要求”的司法解釋制定才會征求公眾意見。其對哪些司法解釋需要征求意見擁有實質判斷的權力，最高司法機關認為沒有必要征詢意見就可以不征詢。其四，最高司法機關決定司法解釋制定征求哪些人意見。一般情況下，司法解釋制定應當向全社會公開征求意見，但也不盡然，有向相關行業委員會征求意見，有青睞司法系統內部征求意見，有偏愛征求專家學者的意見。2016年4月12日，《最高人民法院就公司法司法解釋（四）向社會公開征求意見》時就指出：“歡迎社會各界人士踴躍提出寶貴意見，特別歡迎各高校法律院系及各法學科研院所組織討論并集體提出意見。”[5]“特別歡迎”向公眾傳遞了最高司法機關在司法解釋制定時對征求意見對象的“偏愛”。其五，最高司法機關決定公眾哪些意見能被采納。無論是公眾向最高司法機關提出制定司法解釋的建議還是就司法解釋征求意見稿提出的意見，最高司法機關都有權決定是否接受以及多大程度上接受，甚至在不接受公眾意見時也不必說明拒絕的理由。

（三）形式參與，公眾參與效果式微

首先，我國司法解釋制定行政化色彩濃厚，公眾難以有效參與。根據規定，司法解釋制定要經過研究室立項、業務庭起草、研究室審核、業務庭經分管領導審批后提交審委會討論、討論通過后院長或常務副院長（檢察長）簽發等程序，其中，審委會（檢委會）的角色耐人尋味，它可以自己立項司法解釋，自己通過司法解釋，甚至還能對已立項司法解釋暫緩討論和撤項。相較而言，司法解釋制定中公眾角色就顯得無關緊要，要么是提出制定司法解釋的建議，要么是對司法解釋征求意見稿獻計獻策，公眾建議性意見采納與否完全取決最高司法機關的態度，而公眾沒有任何諸如對最高司法機關決定申訴、復議這類救濟權利。其次，我國司法解釋制定過程中信息公開不夠，公眾難以有效參與。根據規定，最高司法機關應當在每年年初制定本年度司法解釋工作計劃或者是由業務部門在每年年底提出下一年度司法解釋立項建議，但遺憾的是這些司法解釋工作計劃或者是立項計劃及其相關背景資料幾乎不對外公開。我國司法解釋制定征求公眾意見時間本身就短，據統計，近7年來，我國司法解釋征求意見持續時間一般1個月左右，有的甚至只有半個月時間（5），很難想象公眾能在如此短的時間內就擬制定司法解釋征求意見稿充分討論并提出高質量的意見或建議。最后，公眾參與司法解釋制定渠道的功能單一。公眾參與司法解釋制定理應是最高司法機關和公眾彼此意見良性互動的過程，而現有公眾參與渠道僅是信息渠道，例如，最高司法機關通過媒體和網絡等方式發布司法解釋的征求意見稿，公眾通過互聯網和紙質方式就司法解釋征求意見稿提建議，網絡媒體雖然會報道司法解釋征求意見稿，但對最高司法機關就公眾意見的整理反饋內容卻鮮有報道，換言之，現有司法解釋制定公眾參與渠道只負責傳遞信息而不關心信息間如何交換并完成共同的場域建構，尚無法完成通過信息主體間對話進而達成解釋意見共識的任務。

三、司法解釋制定公眾參與的制度改進

司法解釋制定公眾部分參與、配合參與和形式參與的問題削弱了司法解釋公眾參與的制度初衷，然而，一味抱怨問題對實踐于事無補，我們提出問題，更應該針對問題提出建議，更好地去解決問題。

（一）司法解釋相關信息依法公開

首先，信息公開內容應當包括最高司法機關制定的司法解釋年度立項計劃、司法解釋制定過程中的調研情況報告、專家咨詢意見以及相關法律、法規、司法解釋和其他相關背景材料，特別是對司法解釋征求意見過程中的公眾異議情況也要依法公開。司法解釋制定過程中如果有召開司法解釋座談會、聽證會和論證會的，應當將會議召開的時間、地點和擬討論的事項內容事先通過特定途徑，譬如通過最高司法機關門戶網站予以信息公開。其次，信息公開方式分為依申請公開和依職權公開，如果公眾認為最高司法機關依職權公開的司法解釋相關信息不能滿足自身參與司法解釋制定的信息需要，可依法向最高司法機關申請進一步的信息公開，后者應設有專門機構處理公眾的申請及對公眾意見的受理、反饋和落實。最后，要充分發揮新聞媒體在司法解釋信息公開中的紐帶作用，充分發揮以“兩微一端”為代表的新媒體在司法解釋信息公開中的信息裂變和聚合的作用，例如，通過手機信息來推送司法解釋征求意見稿，使公眾及時了解并關注司法解釋制定過程中的信息。

（二）司法解釋制定公眾參與渠道的實效化

1.開辟司法解釋制定更多的公眾參與渠道

首先，發揮全國人大代表在公眾參與司法解釋制定中的橋梁作用，人大代表本身來自人民群眾，公眾可先將對司法解釋制定的意見就近反映給全國人大代表。一方面，分散的公眾意見建議能夠在全國人大代表手中實現初步集中，另一方面，由于全國人大代表之公意代表身份，由其轉交的意見建議更能獲得司法解釋制定機關的重視，例如，最高人民法院就專門在互聯網上開通了全國人大代表溝通聯絡平臺，對代表們的提案建議專門編號，專人跟進，專人反饋。其次，挖掘互聯網技術在公眾參與司法解釋制定中的聯通作用。對司法解釋制定過程中召開的聽證會可考慮視頻直播，公眾在觀看直播的公眾留言區發表即時評論。對司法解釋制定過程中的重大爭議問題可考慮通過電視辯論的方式呈現，在相互辯論中闡明觀點，助益更合理的司法解釋生成。

2.完善司法解釋制定現有公眾參與渠道

首先，現有通過網絡公開征求意見渠道的問題在于它只發布一次網絡征求意見稿，公眾對司法解釋制定提出了哪些合理化的建議、最高司法機關是否采納這些合理化建議，公眾不得而知，更重要的是公眾提出的意見建議難以形成有效競爭，最高司法機關和公眾意見也難以互動，即渠道只有信息傳遞的告訴功能，沒有信息交換的場域功能。鑒于此，司法解釋制定通過網絡渠道征求公眾意見，宜至少有兩次征求意見，在第一次通過網絡征求意見后，將各種意見總結分類，之后將意見以及由此形成司法解釋修改意見稿再次通過網絡公布出來，使各種不同意見再一次發生碰撞、借鑒、修正、承認乃至達成重疊共識。這樣，司法解釋制定過程就能凝聚更多人的智慧。其次，司法解釋制定的聽證會上，最高司法機關應就制定司法解釋的必要性、現存問題以及這些問題對社會的影響、擬制定司法解釋的主要內容以及要解決的問題、通過網絡與書面所征求的公眾的意見內容進行說明和介紹，在此基礎上，聽證會成員對擬制定的司法解釋內容展開討論，司法解釋聽證會人員以100人左右為宜，尤其要注意吸收普通公眾參與，聽證會應當就司法解釋內容是否通過或者需要作哪些修改后再通過提出建議，聽證會決議實行少數服從多數的表決規則，公眾聽證會的建議對最高司法機關審委會（檢委會）制定司法解釋要有相應約束力，如果后面審委會（檢委會）審議擬拒絕采納司法解釋公眾聽證會建議的，應當說明理由。

（三）補全司法解釋制定公眾參與的責任機制

世界上從來沒有哪項制度實施可以不依靠責任機制而取得成功，畢竟只有責任才能讓參與者明白什么該做，什么不該做，具體說來，司法解釋制定公眾參與的責任機制包括由誰追責、追責情形和追什么責等內容。首先，追責主體宜是司法解釋制定機關的工作人員和其他公眾聯合組成的獨立懲戒委員會，成員組成要保持一定外部性，不能由某個組織成員全部包攬，否則不僅影響追責的公信力，還可能出現新的權力尋租。其次，追責情形一般是指相關主體在司法解釋公眾參與中實施不當行為并應予追究的事實，例如，最高司法機關及其工作人員依法應當接受公眾司法解釋制定立項建議而不接受，依法應當征求公眾意見而不征求公眾意見，依法應當向所有公眾征求意見而只向部分公眾征求意見，依法應當公開司法解釋制定過程中相關信息的而不公開，依法應當暢通司法解釋公眾參與渠道而不暢通，等等。最后，追什么責的問題，對單位主體通過發出不當行為糾正建議書、通報批評等方式追責，對單位工作人員參照《公務員法》的懲戒規定，包括警告、嚴重警告、通報批評、記過、記大過、降級、撤職和開除等處分，如果行為涉嫌玩忽職守或者濫用職權，情節嚴重構成犯罪的還應追究其刑事責任，當然，對相關主體追責的同時也要保障它們合法的申訴救濟權利。[6]

代結語：兼對幾點質疑的回應

有學者指出：“不管我們用什么概念來指稱民意，‘社會趨勢也好，‘公眾輿論也罷，民意或多或少地隱含著散亂的、一時的特性。”[7]這種觀點值得商榷。司法解釋制定公眾參與不是司法機關主導也不是民意決定司法解釋，而是通過創設科學的機制讓專家技藝和公眾智識在互動博弈中取得平衡，在主體間性基礎上形成意見競爭，從而提高司法解釋制定的質量。司法解釋制定并不是質疑者所理解那樣對民意“拿來主義”，它是在特定程序約束下的民意進入，民意也不是雜亂無章的民意而是經過辯論達成共識的意見導入。因此，它不會對解釋的科學性造成很大沖擊，恰好相反，民意所帶來的信息或知識開放還在一定程度上提升了司法解釋的實質合理性。再者，民意雖然在短期之內可能呈現雜亂的特征，但就長期來看，只要不受外在力量的壓迫，民意本身也具備一定自我凈化功能，人類歷史上或許某些“輿論”在某一時段被誤導，但從來沒有哪種民意長期處于“非理性”的狀態，古今中外，概莫能外。

沈巋教授以最高司法機關賦予公眾司法解釋制定的動議權為例，提出當人們普遍認為某項司法解釋建議合乎立法規定及其精神，但最高司法機關基于時宜決斷等因素考量而拒絕了該項建議，即便這種拒絕在當時是符合實際情況的，但公眾只會看到最高司法機關“無故”拒絕其建議而不會主動去思考這種拒絕到底有沒有道理，進而指責最高司法機關所謂司法解釋制定“民主化”是荒唐作秀之舉，這就使最高司法機關陷入了尷尬，它本來推動公眾參與司法解釋制定是想民主化，最后卻落個不民主化的罵名。（6）[7]細究之，最高司法機關在時宜決斷時的利弊權衡，而公眾在信息不對稱情形下就誤以為最高司法機關不是真誠歡迎公眾參與司法解釋制定。可見，如果在信息相對對稱的情形下，雙方就所謂的“苦衷”反復商談和博弈，相信公眾能夠理解最高司法機關時宜之決斷，甚至還可能提出更好的解決問題的建議。

“法律首先產生于習俗和人民的信仰，其次乃假手于法學——職是之故，法律完全是由沉潛于內、默無言聲的偉力，而非法律制定者的專斷意志所孕就。”[8]作為準立法類型的司法解釋，同樣亦是如此，司法解釋制定應當強調公眾參與，只有在公眾智慧和專家理性的互動中方能達成科學的見解。

注釋：

（1）例如，2013年12月，最高法院召開“民事訴訟法司法解釋”專家座談會，會議對第三人撤銷之訴、擔保物權實現之訴和公益訴訟等問題進行了論證；2016年8月，最高法院民一庭在長春召開“民事訴訟證據司法解釋”專家座談會，會議圍繞民事審判中證據裁判規則、民事案件舉證責任分配等12個議題進行了論證。

（2）例如，2015年2月開始施行的《民訴法司法解釋》起草小組就是由最高法院的法官，部分高級法院法官和來自中國人民大學和中國政法大學等著名學者組成。

（3）它們分別是最高人民法院《關于審理商標授權確權行政案件若干問題規定》《關于辦理財產保全案件若干問題規定》《關于審理侵犯專利權糾紛案件應用法律若干問題的解釋（二）》《關于海事訴訟管轄問題的規定》《關于海事法院受理案件范圍的規定》《關于適用<中華人民共和國保險法>若干問題的解釋（三）》《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》。

（4）參見《最高人民檢察院司法解釋工作規定》第15條，《最高人民法院關于司法解釋工作規定》第17、18條內容。

（5）例如《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（四）》（征求意見稿）自2016年4月12日開始向公眾征詢意見，5月13日截止；《最高人民法院關于修改〈最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定〉》（征求意見稿）從2014年8月6日開始向公眾征詢意見，8月25日截止，征求意見時間僅20天。

（6）沈文以公民熊偉向最高法院遞交的《建議最高人民法院就村委會成員被非法撤換、停職、誡勉等能否提起行政訴訟做出司法解釋》為例，分析了“村官”任職被非法干預的復雜成因，展示了最高法院若干年前和現在接受該項司法解釋制定建議可能面臨的不同后果，得出“凡有說服力的動議未必要被最高法院采納”的結論。

參考文獻：

[1][英]托馬斯·卡萊爾.論英雄、英雄崇拜和歷史上的英雄業績[M].周祖達，譯.北京：商務印書館，2005：1.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，2012：255～256.

[3]楊冬梅.“互聯網+”時代公眾參與城市風險治理探析[J].行政論壇，2016，（6）.

[4]豐旭澤.論通過司法程序制定公共政策——兼論最高人民法院司法解釋模式的轉型[J].政治與法律，2015，（1）.

[5]劉子洋.最高法就公司法司法解釋（四）公開征求意見[N].法制日報，2016-4-13：01.

[6]王磊.公共行政中的“效率-民主”張力及其社會基礎[J].江淮論壇，2017，（4）.

[7]沈巋.司法解釋的‘民主化和最高法院的政治功能[J].中國社會科學，2008，（1）.

[8][德]薩維尼.論立法與法學的當代使命[M].許章潤，譯.北京：中國法制出版社，2001：11.

（責任編輯 吳 楠）