基層治理視域下城市社區服務發展的歷史、矛盾及其消解

張海

摘要：回顧我國社區服務30年發展，社區服務在特定的基層治理框架下，圍繞基層治理的現實需求發揮補充保障、增能社區、創新治理等功能。目前，社區服務的發展現狀同基層治理現代化的具體要求之間仍然存在差距，主要表現在：社區服務的快速轉型需求同傳統概念理解之間的矛盾、社區服務的公共化趨勢同分散型組織體系之間的矛盾、社區服務的品質化發展同服務傳輸阻滯之間的矛盾。為此，新時期的社區服務需堅持以居民為中心完成服務再造。

關鍵詞：基層治理；社區服務；社區

中圖分類號：C912.83 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0134-006

黨的十九大報告提出：加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在過去30年里，我國以社區服務內涵的擴展、服務體系的完善以及服務能力的提升確保從“單位制”中轉移出來的單位人既可以享受到基本的社會福利，也能夠逐漸獲得個性化的社會服務，以實現基層社會在某種形式上的再組織。[1]如何發揮社區服務在完善基層治理體系、提高基層治理能力中的積極作用，成為值得討論的議題。本文以上海市的社區服務發展為例，在其發展的歷史軌跡中探明未來的發展方向。

一、基層治理視域下社區服務治理功能的歷史評析

（一）社區服務發展初期與補缺保障功能的發揮

社區服務的概念是在我國社會結構轉型的歷史背景下提出的，在“有事找單位”向“有事找社區”轉變的觸動下，大量的社會服務需求得以產生。鑒于市場發育不充分，政府服務能力有限的現實，我國急需通過一種新型的服務形式予以滿足。社區服務因此呼之欲出。所謂的社區服務是指在政府的領導下，發動和組織社區內的成員開展互助活動，解決本社區的問題，它的目的就在于調解人際關系，緩解社會矛盾，創造一個和諧、良好的社會環境。[2]

從當時上海的社區服務實踐來看，社區服務彌補了社會快速轉型所帶來的社會保障體系的漏洞：第一，明確社區服務的供給主體。上海市依托街居制的基本架構，將社區服務作為居委會和街道辦事處的主要職責。 [3]此外，將社區服務中心建設納入政府實事項目，在短短幾年時間里形成了以社區服務中心為骨干，以便民服務網點為基礎，縱分層次、橫結網絡、梯次配置、輻射全市、方便居民的設施服務群。[4]第二，緩解居民日常生活不便與困難。在當時，全市共有12個區級社區服務中心，113個街道（鎮）建立社區服務中心，2838個居委會中建立了社區服務分中心。[5]硬件建設經費由市、區政府專項投入；社區服務資金以街道自籌為主、社會捐助、社區服務盈余為補充。社區服務內容不僅涵蓋社會救濟、社會幫困、民政福利服務以及修理、飲食、醫療保健等便民利民服務，也涉及職業介紹、就業培訓、信息咨詢、心理衛生等新興中介服務領域。居民日常生活困難得到了緩解性滿足。第三，緩解社會就業壓力。社區服務的發展與繁榮，也先后緩解了返城知識青年和其他落實政策返城人員的就業問題，以及國企改革帶來的下崗職工就業安置壓力。第四，拓寬街道經費渠道。社區服務需求的大量存在，以及區、街財稅包干制度的推行，讓街道經濟逐步繁榮。從事社區服務的街道企業，占全市街道企業總數的70%左右。[6]

（二）社區服務升級發展與增能社區功能的發揮

隨著體制改革的不斷深入，我們已經充分認識到現代社區是在松散的人群里，基于共同的需求滿足和利益實現而形成的構成性社群。[7]因此，以服務來滿足居民生活需求，以服務來建立居民社區關系的聯結成為社區建設的必由之路。上海市在這一時期相繼出臺《關于完善社區服務促進社區建設的實施意見》《關于加強新形勢下社區建設的若干意見》等文件，推動社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心、社區生活服務中心建設，提升基層社區政務服務、衛生服務、文化服務、生活服務水平。

所謂社區建設，實際是強化社區要素，增進社區機能的過程，是以社區為對象的增能過程。[8]從上海的實踐來看，社區服務成為增能社區的有力抓手。第一，促進基層社區的成熟。上海市以社區事務受理服務中心、社區文化活動中心、社區衛生服務中心，以及社區生活服務中心等服務實體的建設，將政務服務、文化服務、衛生服務、生活服務等全部納入到社區服務之中。第二，嘗試突破政府部門的職能壁壘。將“條”的服務資源向“塊”集中，勢必涉及政府各部門之間突破職能壁壘形成工作合力。上海市社區事務受理服務中心建設之初包括100余個服務事項，涉及民政、人力資源與社會保障等10余個職能部門。“一門式”的建設要求，為10余個政府部門的工作協作搭建了平臺。第三，推動社會力量參與社區服務。2010年，上海市社區服務中心建設的“社區服務超市”共有1000多個各類加盟服務單位，全年提供各類上門服務1.5萬余次。服務量是2003年的7倍。[9]2009—2010年度，上海市民政局創新福彩公益金使用辦法，資助社會組織開展社區公益服務項目。當年度成功招標127個項目，274家社會組織參與了投標，實際使用市區兩級資金3983萬多元。

（三）社區服務深化發展與創新治理功能的發揮

黨的十八大以來，以服務促進社區治理創新，寓治理于服務之中成為推進國家與社會治理現代化、保障和改善民生的必然要求。[10]2014年底上海市委、市政府出臺《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》及六個配套文件（簡稱“1+6”文件），啟動新一輪街鎮體制改革。公共服務成為街道辦事處三大核心職能之一，社區服務辦公室成為街道辦事處組織開展社區服務的核心職能部門。其他職能辦公室也將社區服務作為開展工作、履行職能的重要抓手。此外，除全市覆蓋的社區服務實體外，一些區縣、街道還嘗試在社區建立鄰里中心、睦鄰中心、市民驛站等“一站式”公共服務設施，強化老年活動室等公共服務設施的服務功能，為區域居民提供方便快捷的社區服務。

這一時期，社區服務對于治理體系完善和治理能力提升的作用主要表現在以下方面：第一，加大政府購買服務力度，激活社會力量。以上海市社區公益服務項目招投標平臺工作為例，2017年，中標項目186個，中標金額5731.78萬元。從2009年至2017年，承接服務的社會組織累計有500余家。第二，通過探索“互聯網+社區服務”，推動資源系統整合。上海市社區服務中心開發的“e居社區”APP，探索線上、線下資源整合，民政內部資源整合、民政與其他職能部門資源組合、政府與其他社會主體的跨界融合，著力打造社區服務全程閉環運營的信息化平臺。第三，通過完善和優化社區服務設施布局，提高服務治理效能。2016年，上海市規劃和國土資源管理局出臺《上海市15分鐘社區生活圈規劃》，社區服務設施按照距離細分為15分鐘、10分鐘、5分鐘三種可達類型，按照層次分為基礎保障類設施和品質提升類設施，服務內容涵蓋文教、衛生、助老、體育、便民利民等類型。社區服務的便捷性和品質化大大提高。

二、基層治理視域下社區服務發展的主要矛盾

（一）社區服務的快速轉型同傳統概念理解之間的矛盾

首先，社區服務屬性已經發生蠕變。它不再是政府公共服務和市場商業服務的剩余或補缺，而是涵括社區公共服務、福利服務、準商業服務、互助服務、志愿服務、商業服務。 [13]社區服務類型的豐富，隱含的是社區服務主體的多樣化，它不再只是社區居民和社區組織松散的志愿性的、互助性的、福利性的行為，而是政府、社會組織、企業、社區居民在社區福利生產中的多元合作。它兼有“福利性”與“經營性”，廣泛利用社區內部與外部的資源，全面回應社區居民的日常生活需求，諸如解決物業管理不善、環境污染、鄰里糾紛等問題。[11]

其次，政府在社區服務供給責任中的困惑。筆者在上海市的調研中發現，基層政府的最大困惑是政府在社區服務中的責任邊界問題。產生這一困惑的原因主要是早期政府力量對社區服務的推動，主要是解決社會機制、市場機制發育不充分而造成的社區服務需求延遲回應。因此，政府力量的推動應該是臨時性和補缺性的，在社區商業不斷繁榮，社區公益力量不斷壯大之后，政府應該從社區服務的直接供給中隱退。但近幾年，公共服務資源不斷下沉，基層公共服務職能不斷強化，社區公共服務成為社區服務的核心組成部分，政府在社區服務中的承擔也就越來越多。

再次，社區服務體系構建面臨實踐困難。近幾年，上海市基層街鎮嘗試采用服務清單的形式，對社區內各類服務資源、服務項目進行標準化處理，進而實現供給目標的清晰化，社區服務內容的系統化，方便社區居民根據服務清單及其流程接受服務。[12]但社區服務清單的制定面臨一些實踐困難：從需求方面，家庭福利功能的弱化，使得居民對社區服務的依賴程度不斷提高。此外，物質生活水平的提高，也促使居民對社區服務內容和品質有更高的要求。從供給方面，政府的福利責任是在不斷提升的，社區商業和社區公益力量仍處在發展與壯大的階段，因此其介入社區服務的范疇仍處在動態調整中，社區服務的供給格局尚不穩定。

（二）社區服務的公共化趨勢同分散型組織體系之間的矛盾

第一，社區服務公共化趨勢及政府內部分散組織體系的形成。目前，社區服務成為上海各政府職能部門在基層開展工作的重要形式，社區服務的公共屬性、福利屬性日漸增強，社區服務工作從原來的民政負責轉向各職能部門的共同參與，社區服務的組織體系日趨分散。目前，上海市各街鎮實現全覆蓋或覆蓋率較高的服務中心包括：社區事務受理服務中心、社區文化活動中心、社區衛生服務中心、社區黨員服務中心、社區志愿服務中心、社區生活服務中心、綜合為老服務中心、社會組織服務中心。這些服務中心分別由民政、文化、衛生、組織部、文明辦等多個政府職能部門負責業務指導。此外，工會、婦聯、共青團、殘聯也通過加強在基層的服務陣地建設，加強服務功能。

第二，政府內部分散組織體系與基層社區服務工作統籌能力弱化。分散的組織體系，易使得“小部門制”的職能分散和權力重疊問題凸顯。[13]這要求基層社區服務工作除了完成具體服務的實施之外，還要加強對社區服務工作的統籌與協調。上海市在完成新一輪街道體制改革之后，將社區服務辦公室作為街道辦事處的內設部門，似乎在制度設計上加強基層的社區服務工作的系統整合，但其職責仍只是負責若干職能條線的社區服務工作。與此同時，隨著各個職能條線加速公共服務的下沉，社區公共服務供給混亂、服務碎片化、重疊化、內卷化，資源浪費等問題客觀存在。

第三，社區服務多元參與模式仍欠成熟。現代社區服務分散型組織體系的真正含義是由國家全面提供福利的模式轉變為多部門綜合提供福利的模式。[14]在基層治理的語境下，它表現為基層的公共權威相互合作，共同管理基層社會政治生活，增進基層民眾福祉和公共利益的過程。[15]但從目前的實踐來看，社區服務仍對政府的資源投入存在過度依賴。目前社區服務的主要模式是政府購買服務、政府直接提供、政府補貼服務等。這說明，各類社會力量還不是完整意義上的社區服務供給主體。

（三）社區服務品質化發展同服務傳輸阻滯的矛盾

首先，社區服務需求的代理性表達。從供需匹配角度來看，社區服務就是通過特定的供需匹配設計，形成有效的供需連接，為社區居民提供最適當最富效率的服務。[16]顯然這種供需匹配設計的首要核心任務就是服務需求的準確掌握。但據筆者的調查，目前街鎮在了解和掌握社區服務需求方面主要依靠的是居委會干部和社工的反映，以及上級規定和政策文件要求。“上級規定、政策文件要求”代表著自上而下的需求傳遞。這些服務需求反映的是全市總體情況，它是否符合具體社區的實際情況，以及相關公共服務能否因地制宜地在社區落地，成為社區服務供需匹配的主要問題。“居委會干部和社工的需求反映”代表著社區自下而上的需求傳遞。這類服務往往較為碎片和零散，很難形成對社區居民服務需求的完整性把握。而居民服務需求調查等居民直接表達需求的方式，之所以沒有成為街鎮掌握需求的主要方法，則主要是因為專業性較強、成本過高、耗時耗力。

其次，社區服務專業化發展的條件尚不充分。基層治理現代化的一個重要任務就是推進基層服務的精細化，即將政府的“精明行政”與其他社會主體能動式參與相結合，實現服務品質更優、細節關注度更高、服務體驗滿意度更大和人本關懷更充分的治理效果。[17]服務精細化的基礎在于專業化，但從上海市的發展實際來看，參與社區服務的社會力量仍處在培育發展階段，社區公益組織扎根社區的深度仍然有限，整合社會資源提供專業社區服務的能力仍然不足。此外，從事社區服務的專業人才極度匱乏，志愿者的素質與服務能力仍有待進一步提升。這使得諸如三社聯動，“社工+義工”的兩工聯動機制，尚不能充分發揮作用。

再次，社區服務的治理效能尚未充分體現。從基層治理實踐來看，社區服務在社會網絡的最基層，將居民家庭、社區、社會組織、社區單位、基層政府串聯到一起，形成合力，共同為解決社會問題、滿足社會需求做出貢獻。[18]社區服務可以發揮社會經濟保障、社會凝聚、社會包容、社會賦權等多項功能。[19]但目前，從社區服務工作的推進實踐來看，民生保障成為社區服務的基本定位，這使得社區服務同居民自治、社區共治、基層黨建、基層政權建設、社區管理優化，以及社區營造的關系，沒有得到系統的實踐闡釋。社區服務陷于就服務做服務的傳統思路，未能實現以服務推動社區發展的實踐超越。

三、基層治理視域下社區服務主要矛盾的消解

（一）社區服務是以“居民為中心”的綜合性生活服務

第一，社區服務是對居民生活需求的全面回應。（1）要從以個人或群體為本的社區服務向家庭為本、社區為本的社區服務轉型。只有這樣才能避免對社區服務需求的碎片化理解，也有利于完整地整合居民日常生活系統的資源，促進居民在社區的全面發展。（2）實現居民在社區服務中的主客體統一。居民不應只是服務的享受者、消費者。要在服務中注重對居民的賦權增能，使社區居民自我組織起來，回應自我的、社群的需求，應對自我的、社區的問題，改善自我的、集體的福利。[20]（3）要通過技術創新豐富和優化居民的社區服務體驗。這些技術創新包括互聯網科技帶來的社區服務的工具性創新，專業工作者給社區服務帶來的服務創新，以及多元主體共建共治共享給社區服務帶來的模式創新。

第二，社區服務是建立在共建共治共享的供給機制上的。社區服務要凸顯“社會性”，要激活、延續社會體系的服務，并將其與政治體系和市場體系的服務鏈接起來，建立起相互的關聯，[21]實現社區服務供給模式的多樣化組合。除了目前以政府為主導的供給模式之外，還要積極探索和培育以社會力量為主導的供給模式。主要包括（1）社會共建模式，即政府、社區組織同各類社會力量以成本共擔、資源互補、利益共享的形式合作開展服務。（2）社區自治模式，即由居民自治團體利用社區資源開展自助、互助服務。（3）社區商業模式，即通過政府搭臺，引入優質誠信、符合本社區需要的企業，因地制宜地提供商業型的社區服務。

（二）社區服務治理功能的發揮具有雙向維度

社區中的人既是居住在此，具有各種日常生活需求的社區居民，也是在社區這個公共空間中擁有豐富社會關系，具有公共活動能力的社區公民。[22]因此，在治理視角下，社區服務對社區居民的服務回應具有需求-資源、關系-空間的雙向維度。

在需求-資源的治理維度下，社區服務在基層治理中的功能主要包括：（1）民生保障功能。社區服務是居民生活福利需求實現的重要渠道，是各級政府民生工作的重要落腳點。（2）資源整合功能。社區服務成為整合社會力量與資源，促進居民福祉，推動社區建設與發展的重要載體。（3）激發活力的功能。實踐證明基于社區服務的社區發展方式能夠顯著提升社區參與。[23]社區服務對居民需求的有效回應，是居民關注社區、參與社區、服務社區的核心動力。社區服務對需求與資源精準對接的強調，引導各類社會力量扎根社區、發展社區。

在關系-空間的治理維度下，社區服務在基層治理中的功能主要包括：（1）關系凝聚的功能。居民在社區服務中發展著鄰里關系、社區關系，社區服務在生產過程中發展著各類組織間的互惠合作關系。（2）社區公共空間營造功能。社區建設不僅是物理空間和經濟空間的打造，更是社會空間和精神空間的打造。[24]社區服務是社區情感、社區文化、社區公共性的重要生產機制，它促進社區空間人文化、情感化、公共化的過程，進而實現對社區公共空間的整體營造。（3）自治與共治的培育功能。基層治理不只是國家權力向基層社會滲透的過程，也蘊含著基層社會民主和自治的發育。[25]社區服務是重要的社區議題。要把社區服務辦好，需要社區的有序、有效參與。這需要在社區服務的組織實施中探索和錘煉一套成熟的自治與共治機制。

（三）強化指導、協調工作體系和機制，促進社區服務的系統性整合

首先，各級政府職能部門服務資源的垂直整合。基于社區體制中的條塊結構，分布在各級政府職能部門的服務資源下沉社區的過程，也應該是去條線化的過程，這才能在“塊”中完成資源的充分整合。目前，社區服務整合的阻力一部分來自“條”與“條”之間的部門壁壘，另一部分也來自于“塊”自身的整合能力。因此，要完善和強化市—區—街道社區服務指導、協調工作體系，明確社區服務指導、協調工作職責，形成垂直整合。

其次，政府與社會力量的水平整合。各級政府需要重新調整各個主體間的權力格局，制定各類有效規則，形成各主體之間合作“共治”的良好局面。[26]在社會力量發展不足的當下，要加大對社會力量的有效培育與引導，出臺社會力量參與社區基本服務的扶持性政策，扶持一批優質的社區公益服務組織，社區商業服務企業。搭建社區服務需求的發布平臺，社區服務項目的對接平臺，創造更多的合作機會，發展更加多元的合作模式。在社區服務的實施中，與各類社會力量一起進行服務項目培育與優化，盡最大可能發揮社會力量的服務優勢。

（四）社區服務綜合體建設與社區服務網絡的完善

社區服務設施建設，要從社區的實際出發，注重精準定位、系統設計、資源整合、綜合服務。（1）要立足家庭綜合式服務，關注、完善和強化目標人群及其家庭的福利實現能力。（2）應具有“自助、互助、共助”的立體層次。在個體及家庭自助服務層次上，社區服務綜合體的功能在于資源的支持、平臺的搭建以及自助能力的提升。在團體和群體互助服務層次上，社區服務綜合體的功能在于活動的組織、協調與安排，以及必要的能力建設和經費保障。在社區組織及單位的共助服務層次上，社區服務綜合體的功能在于資源的拓展與統籌，合作關系的對接，以及服務的管理與評估。（3）應堅持立足社區、建設社區、發展社區的基本方向。社區服務要著眼于社區建設與發展的大局，緊跟社區建設與發展的變化進行創新和深化，充分發揮在社區共同體建設中的積極作用。

此外，社區服務綜合體要著力推動社區服務網絡的完善。（1）要探索建立各類社區服務實體的聯動機制，從而在資源互補、經驗互鑒、服務共享中，實現社區服務的整體升級。（2）要探索街居在社區服務中的聯動式合作。利用自身平臺優勢，加強社會組織、企事業單位、政府職能部門同居委會的服務項目對接，從而實現街道與居委會之間的聯動式合作。（3）要進一步完善社會公眾的參與式合作。要推動由居民代表、社會組織代表、駐區單位代表、街道職能科室代表、志愿者代表、居民代表等組成的協商議事平臺的成立，提高社會公眾參與的廣泛性、深入性、長效性。

（五）利用智能化推動社區服務的集體表達、集體選擇、集體安排

社區服務總是居于純粹的完全福利性服務與完全私人性服務的中間，它的提供與生產方式常常可能在政府與市場之間作一定的替代選擇，而且越來越傾向于一種混合供給方式。[27]因此，社區服務的供給要根據社區居民對服務需求的集體性表達，通過社區協商完成對社區服務的集體性選擇，進而在社區服務生產中實現多種組合的集體性安排。也就是說，社區服務應是將協商民主治理技術嵌于服務提供之中的“協商型服務”。[28]社區服務的精準化程度取決于需求集體性表達，決策集體性選擇，生產集體性安排，效果集體性評議的充分性。

然而，利用傳統的社區工作手法，集體表達、集體選擇和集體安排的充分性很難實現：第一，有效性與成本較難平衡；第二，整體性把握與專題性聚焦結合較難；第三，信息壁壘阻礙客觀性和共享性。因此要通過互聯網技術的應用，促進自下而上的社區服務需求的集體性表達，實現對社區服務需求信息的及時、準確把握。要通過互聯網技術，消除社區居民參與社區協商的空間障礙、時間障礙和機會障礙，利用民主協商程序與規則，形成對社區服務的集體決策。要通過互聯網技術，引導和鼓勵社區居民、社區單位參與到社區服務的實施中來，充分發揮社區居民和社區單位的主動性和能動性，實現社區服務的最優生產。

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（責任編輯 焦德武）