深入貫徹十九大精神扎實推進民兵改革

趙冀魯

黨的十九大舉旗幟、指方向、明方略，擘畫了未來5年乃至21世紀中葉的宏偉藍圖，提出了新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，為黨和國家事業進一步發展指明前進方向、提供根本遵循，統一了全黨思想，凝聚了全軍官兵意志。十九大報告明確指出，要完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設。民兵作為我國“三結合”武裝力量的重要組成部分，是保衛國家安全、維護社會穩定、促進經濟發展的重要力量。然而，隨著時代的發展變化，民兵的職能任務和地位作用也發生了顯著變化，必須全面貫徹新時代黨的強軍思想，著眼國家安全與發展需要，扎實推進民兵的改革與重塑。

一、新時代民兵職能任務的發展變化

民兵在中國革命和社會主義建設時期有過光輝歷程，發揮過偉大作用。在社會主義改革開放時期，由于經濟的高速發展，部分人的國防意識有所淡化，再加上軍隊現代化建設不斷增強，要不要民兵的問題在此期間一直存有爭議。民兵作為我國武裝力量的重要組成部分，不僅是歷史的選擇，而且是現實的需要。新時代民兵在維護國家安全和改革發展穩定大局中仍然具有不可替代的作用。但其職能任務發生了變化，主要表現在“六個轉變”上。

一是傳統意義上的民兵獨立作戰向信息化條件下的支援保障轉變。當前，戰爭形態加速向信息化戰爭演變，聯合作戰成為主要作戰樣式，民兵獨立開展游擊戰、陣地戰等已成為歷史。此外，局部戰爭的目的有限，敵深入我境內與我進行大規模地面作戰的可能性在短期內發生的概率極低。但是，在信息化局部戰爭中，軍隊作戰對信息、后勤和裝備保障力量的依賴性增大，加之我軍編制的保障力量相對薄弱，因此，民兵擔負的各類支援保障任務明顯增多。

二是戰時民兵成建制補充現役部隊向軍兵種對口支援補充轉變。信息化局部戰爭投入的兵力有限，戰時大規模組(擴)編現役部隊的可能性降低。因此，平時在民兵中大量“復制”與現役部隊相同的部（分）隊，戰時成建制補充現役部隊的任務已經消失。信息化局部戰爭，將是陸軍、海軍、空軍、火箭軍和戰略支援部隊的聯合作戰，信息戰、電子戰將是首要作戰樣式，制信息權、電磁權離不開地方相關部門的大力支援。因此，民兵的軍兵種對口支援補充任務明顯增多。

三是民兵獨立完成反恐維穩任務向配合公安維護公共安全任務轉變。一方面，軍隊規模結構和力量編成改革后，部隊精干化、一體化、小型化、模塊化、多功能化特征越來越突出，預警能力和遠程快速部署能力的迅速提高，加上各地公安、武警力量的不斷增強，民兵就地就近成建制獨立完成反恐、維穩任務的作用明顯減弱。另一方面，在社會發展中自然災害、事故災害、社會安全事件等突發公共事件日趨頻繁。因此，各地民兵廣泛參與應急救援、救災等維護公共安全的任務明顯增多。

四是民兵成建制參戰支前向以民防為主的應急救援任務轉變。由于信息化局部戰爭具有發起迅速且持續時間短的特點，現役力量足以完成局部聯合作戰任務，因此成建制動員使用民兵力量參與作戰的需求明顯減弱。但是，信息化局部戰爭中的政治、經濟、軍事等重要目標，將成為敵實施遠程精確打擊之重點。消除戰爭后果、維持社會秩序，將是民兵隊伍的主要任務。因此，民兵以民防為主的應急救援任務明顯增多。

五是民兵大規模建設的威懾作用向利用高新技術擔負特種作戰任務轉變。全面防御時期“大辦民兵師”能對敵形成強大的震懾作用，但是，信息化局部戰爭是以信息對抗為主的技術密集型對抗，人力密集的民兵對敵形成的威懾作用明顯減弱。聯合作戰是體系與體系的對抗，其焦點已更多地集中到信息、科技、網絡和社會、心理的對抗上來。因此，民兵利用地方高新技術優勢擔負特種作戰任務明顯增多。

六是民兵參加防衛作戰任務向參與應對邊境低強度危機的任務轉變。在過去相當一段時期，區域防衛作戰是省軍區系統的主要作戰任務，民兵是防衛作戰的主力軍。隨著現役力量預警能力的增強，民兵獨立參與防衛作戰的作用明顯減弱。國防和軍隊改革將邊海防部隊的守邊任務交給了陸軍部隊管理，由于邊海防部隊的調整轉隸和邊境口岸開放程度的不斷提高，邊境地區發生各類低強度危機的可能性會有所增加。因此，民兵參與應對邊境低強度危機的任務明顯增多。

二、當前民兵建設存在的主要問題

民兵建設，隨著不同時期軍事戰略方針的調整而不斷變化，各級主管部門也采取多項改進措施，不斷調整民兵的規模、結構，并在一些方面取得了比較明顯的成效。但是，受傳統思想束縛，民兵建設距離新時代發展要求還存在較大差距，如不及時解決當前暴露出的問題，我國“三結合”武裝力量的發展將受到嚴重制約。

一是對民兵地位作用的認識存有較大偏差。由于長期處于和平環境，人們對民兵建設重要性的認識逐步淡化，有的甚至已經到了淡忘的地步，不少同志存在著“抓經濟是本行、抓民兵是幫忙”的認識偏差，致使民兵工作在一些機關及企（事）業單位存在著擺不上位、掛不上號的問題。一些民兵國防法制意識不強，對參加民兵組織活動表現較為冷淡，應付差事、出工不出力的現象較為普遍，適齡青年參加民兵組織的意識也逐漸淡薄。這些影響民兵隊伍建設因素的存在，導致了部分地區出現民兵有數量、無質量的局面。

二是“編非所需”的矛盾較為突出。由于對信息化條件下聯合作戰研究不深、不透、不細，沒有明確民兵在未來聯合作戰中將發揮什么樣的作用，造成不少單位單純為了民兵整組而建設民兵，沒有認真考慮應急應戰的總體要求。有的按照傳統的編組方式，將超齡的企業領導編為民兵連隊干部，將一些專業性很強的隊伍編在毫不對口的行政事業單位，甚至在這些單位編了一些不懂專業的人員，還有的將原來的步兵分隊換個名稱，改為勤務保障隊伍，造成專業對口率普遍較低。許多潛藏在“民營、三資、股份制”新興企業和銀行、電力、郵政等一些獨立的經濟實體中的優質兵員，未能編入民兵隊伍，從而造成了當前的民兵作戰力量過多、支援保障力量較少的局面。

三是民兵法規建設滯后于形勢的發展。軍無法不立，法無嚴不威。軍隊建設要依法規范，民兵建設也當如此。長期以來，民兵工作中靠習慣和經驗推進，遇有棘手、難點問題，不善于依靠法規制度，而習慣于靠行政命令或聯絡感情來解決。實踐證明，靠行政命令和“感情”“關系”來開展工作，今后已很難持續推動民兵建設的順利進行。軍改后，民兵建設的內外環境已發生重大變化，2011年修訂的《民兵工作條例》，有些內容已不適應現行的體制機制。現行的《中華人民共和國兵役法》是1984年頒布施行的，雖然在1998年修訂過，但很多條款過于籠統、原則，彈性較大。這些法規對于指導新時代民兵建設已顯得“力不從心”。

四是民兵管理缺乏科學有效實在管用的方法。民兵作為群眾性武裝組織，具有人數多、地域廣、流動快的特點，要把這支力量管住管好，切實需要深入研究新時代民兵工作的特點規律。當前，部分民兵受“拜金主義”的影響，經濟利益勝過政治要求，參加民兵成了不得已而為之的事。究其原因有法規制度不健全的原因，也有待遇得不到及時保障的問題。民兵作為“三結合”的武裝力量，在執行軍事任務的過程中理應與現役軍人同等待遇，但我們調查發現，在實際落實中差距很大，長期如此會對民兵造成心理傷害。另外，對部分民兵無故不參加活動缺乏有效的約束懲處制度，民兵整組年年老面孔、年年老樣子，使民兵隊伍失去了以往的生機和活力。

三、推進民兵改革應著重把握的問題

當前，民兵建設中存在問題的原因是多方面的。從思想層面講，是不能正確處理傳統和發展的關系，以致改革步伐緩慢；從工作層面上講，是缺乏系統論證，總體的改革方案遲遲不能出臺。因此，在民兵改革上要把握好以下幾點。

一是提高思想認識，糾正民兵可有可無的錯誤觀念。民兵改革發展，既是國防和軍隊改革的重要內容，也是軍民融合發展的重要內容。民兵改革既是軍隊的事，更是地方黨委、政府的事。民兵改革應在黨和國家機構改革的框架內，按照國防動員現代化建設的要求盡快展開實施。要統一思想，提高認識。無論戰爭形態如何變化，民兵始終是國家“三結合”武裝力量的組成部分之一，是人民解放軍的得力助手，可以直接擔負戰備執勤、保衛陸海邊防，維護社會治安，配合部隊作戰等任務，是一種隨時可以使用的軍事力量。作為戰爭潛力，民兵是預備役的組織形式，是兵員動員的主要對象，是人民解放軍的強大后備力量。把民兵建設搞好了，平時可以大大增強國防力量的整體威懾能力，戰時可以起到現代化武器起不到的重大作用。

二是調整優化結構，解決當前民兵規模結構畸重畸輕的問題。軍隊體制編制改革已落地，形成了“軍委、戰區、軍種”指揮與管理體制相分離的運行模式，形成了陸軍、海軍、空軍、火箭軍、戰略支援部隊五大軍兵種。這次改革指揮體制，調整改善軍兵種比例，優化軍兵種力量結構對民兵建設提出了新的要求。民兵當前的規模結構畸重畸輕：保障陸軍的多，保障其他軍兵種的少；內地編兵多，邊海防地區編兵少；地域編組多，行業編組少；考慮平時建設多，統籌打仗需要少。這些問題如不能及時解決，將難以完成新時代黨賦予民兵的新任務。因此，民兵要按照戰時有需求、地方有優勢、建設有條件的要求，進一步壓減直接參與作戰的力量，增加支援保障力量，重點建設海上、邊防、防空和對口保障軍兵種等專業隊伍，特別是加大海洋、網絡、太空等領域民兵隊伍的建設力度，建立一支與現役部隊形成優勢互補支援聯合作戰的新型力量體系。

三是創新編組模式，解決當前民兵編組單一、戰斗力弱的問題。編組出戰斗力，這是多年來我國民兵建設總結的有效經驗。隨著國家安全需求的不斷變化，受市場經濟以及國家戶籍制度改革的影響，傳統的以行政區劃為框架，以國有企（事）業單位為重點的應急隊伍、支援隊伍和儲備隊伍的編組模式，難以滿足新軍事戰略方針的需求。新時代，民兵隊伍應建立支援作戰、反恐維穩、搶險救災等遂行多樣化任務的新型編組模式。打破固有的按單位和行政區域單一編組模式，建立根據作戰和完成非戰爭軍事行動任務的多級編組模式，采取集中使用、分散管理。第一，支援作戰和反恐維穩的民兵力量采取統一使用、屬地化管理的模式進行編組。第二，各戰區、軍兵種需要的專業民兵力量按照對口使用、屬地化管理模式進行編組。第三，搶險救災和維護穩定的民兵力量按照市、縣、鄉鎮的需求編組，特別是對搶險救災專業性強的力量，可由市統一編組，其他力量按照地方政府需求，由縣鄉兩級編組。通過科學合理的編組，使民兵與現役部隊在編制結構上相互補缺、專業類型上銜接匹配，使民兵真正成為現役部隊的強大后備力量。

四是加強科學管理，解決民兵隊伍散亂和吸引力不強的問題。當前，民兵建設還存在著法規制度滯后、軍事訓練落后、用兵隨意不規范等問題。剖析其原因，主要是對民兵的地位作用認識不到位，在管理上存在著隨意性較大的問題。必須全面貫徹新時代黨的強軍思想，加強民兵建設科學管理。落實省軍區主體責任，建立指導、協調和監督機制，建立退伍服預備役官兵擔任民兵骨干制度，規范民兵出、入隊程序。實行統一編制制度，分級分類統一民兵編制表，實現同類分隊編組人數統一、崗位設置統一、素質要求統一、裝備配備統一。實行審批制度，嚴格按法規制度要求和上級明確的任務組建隊伍，堅持集中使用、分散管理。著眼實戰要求練兵備戰，堅持真難嚴實，充分利用縣級以上民兵訓練基地規范民兵定期訓練制度，建立軍事訓練考評體系。健全聯訓機制，創新訓練模式，設立參加戰區聯合訓練準入資格。將民兵后裝保障統一納入全軍后裝保障體系，實行統一領導、統一規劃、統一建設。適當提高民兵待遇，在軍事訓練或執行勤務期間按照同軍兵種同級別現役軍人規定待遇執行。授予民兵隊伍旗幟，進一步增強民兵的使命感、榮譽感。通過綜合施策，長期錘煉，建立一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的新型民兵隊伍。

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].北京：學習出版社，人民出版社，2016.

[2]李宗昆，曹正榮等.聯合作戰基本理論[M].北京：國防大學出版社，2017.

[3]孫建國等.人民武裝動員史[M].北京：解放軍出版社，2014.