人民軍隊監察體制建設述略

李新偉 金立昕

習近平在出席十三屆全國人大一次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調，“要適應黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革要求，結合軍隊實際做好相關工作”①《習近平出席解放軍和武警部隊代表團全體會議》，新華網，2018-03-12。。軍隊監察體制事關軍隊監察工作全局。廣義軍隊監察不僅包含紀檢監察，而且包含行政監察、審計、訓練監察、司法監督、改革督查等，貫穿整個軍事系統日常運行、戰時工作全過程，涉及軍隊各級組織、各類人員、各個領域。本文主要限定于紀檢監察、司法監督等相關領域，從中外軍隊監察體制建設的歷史淵源入手，全面梳理人民軍隊監察體制的理論與實踐，系統總結其歷史經驗與啟示。

一、人民軍隊監察體制建設的歷史淵源

“監”，《說文解字》釋義為“臨下也”，清段玉裁注曰“監視也”②（漢）許慎撰、（清）段玉裁注：《〈說文解字〉注》，388頁，上海，上海古籍出版社，1981。。“察”，釋義為“覆也”，段玉裁注曰“取覆而審之，從祭為聲，亦取祭必詳察之意”③（漢）許慎撰、（清）段玉裁注：《〈說文解字〉注》，339頁，上海，上海古籍出版社，1981。?！氨O察”二字合為一詞，最早見于東漢王逸的《〈楚辭〉章句》。在其《離騷》序文中稱贊該書作者屈原“入則與王圖議政事，決定嫌疑；出則監察群下，應對諸侯”。④（漢）王逸：《〈楚辭〉章句》卷一《離騷》，1頁，長沙，岳麓書社，1989。軍隊監察制度伴隨階級、國家和軍隊的出現、發展而產生、發展，理論和實踐豐富而厚重，這是我軍監察體制建設的重要來源。

（一）中外軍隊監察體制的濫觴

中國軍隊監察制度萌芽于春秋戰國時期。當時，各諸侯國紛紛在軍中設置監軍一職，負責對軍隊進行監督制約。如春秋末年，名將司馬穰苴出征，齊景公專門“使莊賈往”①（漢）司馬遷：《史記》卷六十四，2157頁，北京，中華書局，1959。，負責監軍。之后，歷經2000余年不斷發展，逐漸形成了相對獨立、比較系統的封建軍隊監察體制，監察機構多實行垂直領導、擁有強大的職權，監察官具有顯赫的地位。這種體制下，監察權依附于皇權，服務于專制統治，對各級將領實行嚴密監督。晚清時期，隨著國家機構變革，軍隊監察制度盡管沒有本質變化，但也出現了一些新貌，開始邁出了近代化步伐。袁世凱的新建陸軍“平常駐扎時，全軍護軍隊應由統帥按月輪派”，“各營護軍應由各營總按日酌派”，巡探稽查應辦各事。②（清）袁世凱：《新建陸軍兵略存錄·護軍稽查巡探各隊條規》，見《北洋軍閥（一）》，76頁，上海，上海人民出版社，1988。民國時期，國民黨軍建立了比較系統的監察制度，尤其是1946年國民黨政府軍事委員會改組后，國防部設有監察局，各總司令部設監察處，各團司令部設監察室，各軍事機關、學校、陸軍師以上（師管區）、特種兵部隊按編制設監察官。監察工作也取得一定成效，監察機關依法處理了龍云新部貪污案、王耀武部擅自挪用武器裝備及盜賣被服糧秣案等案件。

近代西方國家軍隊監察制度發展十分迅速。早在1723年，普魯士國王威廉一世即令總財務局與陸軍經理總官處合并，成立財政軍務御料地總管理局，下設五部。其中，“第五部掌管司法事務”③（民國）軍學編輯局編刊、陸海軍大元帥鑒定：《德國軍政要義》卷一，24頁，軍事科學院圖書館藏本。。普法戰爭后，德國統一初期，陸軍部下設有法務司，法務司下設有法務科，主要職掌“陸軍法務”“關于特赦及犯人引渡事項”④（民國）軍學編輯局編刊、陸海軍大元帥鑒定：《德國軍政要義》卷二，78頁，軍事科學院圖書館藏本。等；海軍部則直接下轄有司法科等機關。美國在獨立戰爭期間即設置了軍法官，南北戰爭期間又專門制定《第100號軍令》“嚴懲觸犯戰爭法的犯罪行為，尤其是軍官的犯罪行為”⑤[美]約翰·法比安·維特著，胡曉進、李丹譯：《林肯守則：美國戰爭法史》，380頁，北京，中國政法大學出版社，2015。，1864年還建立了固定的軍法機關——軍法局。

（二）無產階級革命軍隊監察體制的創建

馬克思、恩格斯雖沒有對監察體制進行過系統闡述，但他們都明確對巴黎公社一切社會公職“總是處于切實的監督之下”⑥《法蘭西內戰（二稿）》（1871年5月），見《馬克思恩格斯選集》第三卷，167頁，北京，人民出版社，2012。的形式表示贊許，并明確指出“一個政黨寧愿容忍任何一個蠢貨在黨內肆意地作威作福，而不敢公開拒絕承認他，這樣的黨是沒有前途的”⑦《恩格斯致馬克思》（1879年8月20日），見《馬克思恩格斯全集》第三十四卷，90頁，北京，人民出版社，1972。，黨員在黨內的地位一律平等，都要自覺接受監督，要堅決抵制黨內諸種不良作風和腐敗行為，查找問題根源并及時予以制止和懲處。只是這一時期，無產階級尚未建立軍隊，沒有軍隊監察工作實踐，因而無產階級革命軍隊監察體制建設也就無法提上日程。

列寧曾經說過，“無產階級實現無條件的集中和極嚴格的紀律，是戰勝資產階級的基本條件之一”⑧列寧：《共產主義運動中的“左派”幼稚病》（1920年4～5月），見《列寧選集》第四卷，135頁，北京，人民出版社，2012。，并多次強調要建立并完善黨內監察制度，提升黨的監督機構的地位和獨立性。十月革命勝利后不久，他就明確指出軍隊“必須有軍事方面的監督”⑨列寧：《在省蘇維埃主席會議上的講話》（1918年7月30日），見《列寧全集》第三十五卷，19頁，北京，人民出版社，1985。。對此，斯大林也曾提出在國防委員會下設立直屬機構“監察——檢查委員會”，“來調查各人民委員會部和前后方各地有關部門的‘機構上的缺點’”。①斯大林：《黨中央委員會和國防委員會聯合調查委員會給列寧同志的報告》（1919年1月31日），見《斯大林全集》第四卷，193頁，北京，人民出版社，1956。隨后，蘇維埃政府在創建工農紅軍時，同步創建了工農紅軍監察體制，設立最高軍事監察部。1919年起，該部改組為革命軍事委員會軍事監察部。1924年成立工農紅軍監察委員會，衛國戰爭前夕改為工農紅軍監察部。

中外一切剝削階級軍隊的監察制度，均服務于它們的專制統治，有很強的局限性，但是這并不妨礙它們在歷史上所發揮的客觀作用，也不影響它們與蘇聯紅軍監察制度一道成為我軍監察體制建設的理論和實踐來源。

二、人民軍隊監察體制建設的初步探索

我軍作為中國共產黨締造和領導的新型人民軍隊，自建立之日起就自覺把接受人民監督作為一貫的政治立場和政治態度，歷來十分重視監察工作和監察體制建設。但是，由于作戰頻仍、環境惡劣，人民軍隊客觀上尚不具備建立完備監察體制的條件，因而沒有設置專門的監察機構，監察工作主要由政治機關相關部門來負責。

（一）土地革命時期

我軍建軍之初，就面臨著建設一支什么樣的人民軍隊，以及怎樣建設這支人民軍隊的問題。為了祛除舊式軍隊尤其是軍閥部隊的弊病，黨在領導人民開展武裝斗爭的初期，毛澤東等人就認識到監察工作的極端重要性，確立了軍隊必須接受人民監督的觀念，強調“必須吸引廣大民眾對于自己工作的監督與批評”②毛澤東：《中華蘇維埃共和國中央執行委員會與人民委員會對第二次全國蘇維埃代表大會的報告》（1934年1月24日），見《中央革命根據地史料選編（下）》，309頁，南昌，江西人民出版社，1982。。1927年9月，秋收起義部隊到達江西永新三灣村，實行了著名的“三灣改編”。“三灣改編”中，采取了“支部建在連上”、實行新的黨代表制度和民主制度等重大措施。同時，在連以上設立士兵委員會。士兵委員會不僅參加軍隊管理、做群眾運動和做士兵政治教育，還負責監督軍隊經濟、維持紅軍紀律等。“士兵委員會有很大的權力，軍官要受士兵委員會的監督。做錯了事，要受士兵委員會的批評，甚至制裁?！雹哿_榮桓：《秋收起義與我軍初創時期》，見《井岡山革命根據地》下冊，119頁，北京，中共黨史資料出版社，1987。1928年4月井岡山會師后，這些制度在紅四軍全軍推行。

1929年12月，古田會議確立了我軍建軍的基本原則，確立了黨對軍隊的絕對領導，規范了政治機關和軍事機關的關系，以及政治機關的基本職責和政治工作的基本任務，奠定了我軍由政治機關履行監察職能、開展監察工作的理論基礎和政治基礎。1930年6月，紅四軍政治部頒發《紅軍第四軍各級政治工作綱領》，規定各級政治機關及其工作人員，負有“督促各部隊政治機關，協同軍事機關，執行三條紀律及一般軍風紀”“執行紅軍各種治軍政策”④《紅軍第四軍各級政治工作綱領》（1930年6月5日），見《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編——土地革命戰爭時期（一）》，513頁，北京，解放軍出版社，2002。“督促維持軍風紀”⑤《紅軍第四軍各級政治工作綱領》（1930年6月5日），見《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編——土地革命戰爭時期（一）》，516頁，北京，解放軍出版社，2002。等多項帶監督檢查性質的職責。1930年10月下旬，中央軍委頒布實施我軍歷史上第一部政治工作條例——《中國工農紅軍政治工作暫行條例（草案）》，對政治機關及工作人員領導監察工作、履行監察職能問題等多有涉及。1930年12月，黨開始在師以上各級政治部內設立負責處理黨的日常事務的機關——黨務委員會，主要職責是：保障黨員的權利，監督黨員履行義務；審批接收黨員；處理黨員破壞黨章、違反黨紀的問題等，負有紀檢監察的任務和職責。1937年6月底，黨中央決定將黨務委員會的設置進一步拓展至團以上部隊（旅直屬隊設總支部委員會），還擴大其權限，在“起監察之作用”的同時“進行黨內的組織與教育的工作”①《中央關于紅軍中黨及政治機關在新階段的組織的決定》（1937年），見《中國共產黨組織史資料第八卷文獻選編上（1921.7～1949.9）》，492頁，北京，中共黨史出版社，2000。；“各級黨務委員會除受上級黨務委員會之指導外同時應受同級之政治部主任領導”②《中央關于紅軍中黨及政治機關在新階段的組織的決定》（1937年），見《中國共產黨組織史資料第八卷文獻選編上（1921.7～1949.9）》，493頁，北京，中共黨史出版社，2000。。這一舉措被認為是我軍紀檢監察機關“雙重領導”體制的最早實踐。

需要指出的是，中華蘇維埃政權建立初始，我軍即重視司法監察制度建設。1932年2月，中華蘇維埃共和國中央執行委員會在中革軍委之下設立高級軍事檢查所，軍、師、軍區設立初級軍事檢查所，代表中華蘇維埃共和國臨時中央政府，“檢查軍隊中與軍事有關系的一切犯法案件”③《中華蘇維埃共和國軍事裁判所暫行組織條例》（1932年2月1日），見《中華蘇維埃共和國法律文件選編》，385頁，南昌，江西人民出版社，1984。。

在實踐工作中，軍事檢查所先后檢舉查處了“福建軍區特務營副政委黃裕湖貪污公款案”“糧秣廠主任羅鳳章貪污案”等，懲處了一批紅軍隊伍的貪污腐化、官僚主義分子；處理了“粵贛三分區司令員呂赤永及政治委員鄧富連違抗命令案”“特務團王榮茂、張吉清、徐春發逃跑案”，有效維護了軍令暢通，保障了戰爭勝利。

（二）抗日戰爭時期

“七七”事變后，國共兩黨二次合作，中國工農紅軍改編為八路軍、新四軍。毛澤東在總結張國燾破壞我黨我軍紀律的教訓時深刻指出，“紀律是執行路線的保證”④毛澤東：《論新階段》（1938年10月12日至14日），103頁，哈爾濱，東北書店，1947。，“必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監督黨的領袖人物也一起遵守紀律”⑤毛澤東：《中國共產黨在民族戰爭中的地位》（1938年10月14日），見《毛澤東選集》第二卷，528頁，北京，人民出版社，1991。。1938年12月，中央軍委頒發《國民革命軍第十八集團軍政治工作暫行條例（草案）》，仍規定政治委員對政治機關工作有指揮、督促與檢查之責任，對軍隊中一切違犯道德、法紀及一切政治上不良傾向負檢查糾正之責等。1940年12月，黨中央頒布《中央關于地方黨及軍隊中黨務委員會工作的決定》，規定“黨務委員會除解決黨內糾紛，給個別之黨員以處分之權限外，應負有保障黨員應有之權利，監督黨員實行應有的義務之權限”⑥《中央關于地方黨及軍隊中黨務委員會工作的決定》（1940年12月26日），見《中國共產黨組織史資料第八卷文獻選編上（1921.7～1949.9）》，558頁，北京，中共黨史出版社，2000。。1942年10月，重新修訂發布的政治工作條例規定，總政治部、軍區、軍分區、軍、師、旅政治部內均設立黨務委員會，“討論并決定關于破壞黨章及黨的道德以及接受黨員與處分黨員的一切事項”⑦《中國國民革命軍第十八集團軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》，見《紅色檔案·延安時期文獻檔案匯編八路軍雜志第二卷》，670頁，西安，陜西人民出版社，2013。。

這一階段，我軍原有軍事審判機關——軍事裁判所改稱軍法處。根據1939年八路軍總政治部頒發的《第八路軍軍法處工作條例（草案）》規定，在各師旅（或相當于師旅的獨立支隊）、軍分區及后方留守處政治部內設軍法處，“對軍隊中一切軍政刑事犯有檢查權”①中國第二歷史檔案館：《國民政府監察院公報》第十九冊，1539頁，北京，檔案出版社，1992。，軍事檢查機構不單獨設立，軍事檢查職能一般由軍法處的軍事檢查員履行。實際上，由于斗爭殘酷，領導機關一再精簡，黨政軍高度一元化，有些部隊名義上雖設有軍法處卻很少設專職干部，有的則與鋤奸部是一套人馬、兩塊牌子。但整體上講，各級軍法處通常還是設有軍事檢查員的，盡管存在專職、兼職區分，編制不一之別。

（三）解放戰爭時期

1947年后，鑒于各級黨委會開始普遍恢復、建立并日益健全起來，軍隊各級黨務委員會正式取消。這一階段，相當長的時間內，基本沿用抗戰時期的體制。戰爭后期，軍事審判制度得到了新發展，師以上部隊均設有軍法處，共分野戰軍、兵團、軍、師四級設立。其中，部分部隊組織設置比較齊全的軍法處內設有專門的軍事檢查員，如西北野戰軍軍法處審訊室就設有檢查員。

綜觀整個革命戰爭年代，雖然戰火紛飛、條件極其艱苦，但人民軍隊在黨的領導下，密切配合對敵斗爭的需要，堅持長期不懈的思考與探索，監察體制建設的思想與實踐內容不斷得以豐富，有力懲治了腐敗，保證了嚴明的軍風軍紀，提高了戰斗力，促進了戰爭的最終勝利，同時也為新中國成立后人民解放軍監察體制的建立提供了基礎和基本框架。

三、人民解放軍監察體制的逐步建立

隨著全國革命的勝利，我軍由戰爭環境轉入相對和平環境，紀律和作風建設問題日益突出。毛澤東告誡全黨：某些黨員干部“他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號，但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊”②《在中國共產黨第七屆中央委員會第二次全體會議上的報告》（1949年3月5日），見《毛澤東選集》第四卷，1438頁，北京，人民出版社，1991。。朱德指出：“只有繼續在黨內堅持鐵的紀律，進一步加強黨的紀律性，才能保證全黨的統一與集中，保證黨的路線、政策能夠順利執行。”③《朱德年譜》新編本（下），1376頁，北京，中央文獻出版社，2006。鄧小平提出：“黨的紀律檢查委員會和政府的監察委員會要建立和加強起來，這是反對官僚主義、命令主義，監督黨員遵紀守法的重要武器。”④鄧小平：《克服目前西南黨內的不良傾向》（1950年6月6日），見《鄧小平文選》第一卷，160頁，北京，人民出版社，1994。上述論述充分表明，隨著和平時期的到來，軍隊監察工作所面臨的任務更加艱巨和更加復雜，地位和作用愈發重要。

（一）紀檢監察體制

為適應新形勢、新任務的需要，軍隊紀檢監察逐步從政治機關有關部門職能中剝離出來，專門的監察機構得以成立。1949年11月，中央政治局通過《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，決定成立中央及各級黨的紀律檢查委員會，朱德任書記。同年12月，黨中央發出《關于部隊中黨的紀律檢查委員會組織問題的指示》。根據黨中央指示，全軍團以上黨委于1950年相繼成立了兼負監察職能的紀律檢查委員會（但沒有設立中央軍委紀律檢查委員會）；紀律檢查委員會在同級黨委領導及上級黨的紀律檢查委員會的指導下開展工作，不專設辦事機構，其日常工作由同級政治機關的組織部門辦理；全軍黨的紀律檢查工作由總政治部主管。

為進一步完善軍隊的領導體制，加強軍隊正規化建設，經中央政治局批準，1955年6月，中國人民解放軍武裝力量監察部正式成立，這是我軍歷史上第一個行政監察工作的領導機關，葉劍英任部長。該部作為中央軍事委員會的監察工作機關，下設陸軍監察部、空軍監察部、海軍監察部、后勤財務監察部和辦公室、計劃處、行政經濟管理處等，主要負責對陸、海、空三軍和軍隊后勤財務的行政監察。

“對于共產黨員來說，黨的監督是最直接的?！雹汆囆∑剑骸豆伯a黨要接受監督》（1957年4月8日），見《鄧小平文選》第一卷，270頁，北京，人民出版社，1994。為了改變黨的各級紀律檢查委員會組織狹小、職權限制等矛盾，更好地同黨員各種違法亂紀現象作斗爭，特別是防止陰謀分裂黨這一類嚴重危害黨的利益的事件重復發生，1955年8月中國共產黨全國代表大會決定，將黨的紀律檢查委員會改為黨的監察委員會，并選舉產生了中央監察委員會。同年9月，總政治部根據黨中央《關于成立黨的中央和地方各級監察委員會的決議》，發出《關于軍隊成立黨的監察委員會的通知》，決定在軍隊團和相當于團以上單位成立黨的監察委員會，由各級黨代表大會選舉產生，在上級黨的監委指導和同級黨委領導下工作，中國共產黨解放軍監察委員會，在中央軍委、中央監委和總政治部共同領導下負責全軍黨的紀律檢查工作?！锻ㄖ废逻_后，全軍團以上單位先后建立了黨的監察委員會，替代原紀律檢查委員會。同月，中國共產黨中國人民解放軍監察委員會成立，羅榮桓任書記。

1957年9月，中國共產黨中國人民解放軍監察委員會根據黨的八大黨章的規定和軍隊黨組織的具體情況，制定了《關于軍隊各級黨的監察委員會工作概則（草案）》，對軍隊各級黨的監察委員會的領導關系、任務、職權以及工作制度和工作方法等作了具體規定；明確中國人民解放軍各級黨的監察委員會，比原有的紀律檢查委員會擁有更加廣泛的權力，其主要任務是：經常檢查黨員遵守黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件；決定、批準和取消對于黨員的處分；對犯錯誤的黨員進行考察教育；受理黨員控訴、申訴和非黨群眾對黨員或黨組織的控訴；指導和檢查下級黨的監察委員會的工作等。

1958年11月，隨著全軍第四次精簡整編工作的展開，人民解放軍八總部體制改為三總部體制，武裝力量監察部撤銷。其工作分別并入中國人民解放軍總參謀部、總政治部和總后勤部，即軍事監察工作由總參謀部管理，政治監察工作由總政治部管理，后勤監察工作由總后勤部（1960年4月前稱總后方勤務部）管理。

1962年12月，中央軍委為貫徹中共八屆十中全會《關于加強黨的監察機關的決定》，發出《關于加強軍隊黨的監察工作的指示》，要求充實健全各級監察委員會組織，適當擴大委員名額；建立必要的工作制度，加強上級監察委員會對下級監察委員會的指導；加強對同級干部黨員，特別是團以上干部黨員的監督；各級黨委應加強對同級監察委員會的領導。此后，各級監察委員會適當地擴大了名額，軍以上監察委員會設立常務委員會，負責處理日常工作。軍隊黨的監察工作進一步得到加強。

“文化大革命”中，黨的監察機關和監察工作遭到全面破壞，軍隊黨的監察工作也被破壞和取消。1967年7月，林彪以“莫須有”的罪名，提出“砸爛總政閻王殿”，總政治部機關被“軍管”，中國共產黨中國人民解放軍監察委員會同時被取消。軍隊各級監察委員會隨即被取消，軍隊監察工作陷入停滯狀態，軍隊黨的作風紀律建設受到了極大的損害。

（二）司法監督體制

新中國成立后，軍隊司法監督體制在國家司法監督體制下逐步建立起來。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議制定并通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》，規定設置專門人民檢察院。隨后，黨中央發出指示，要按照憲法和法律的規定在軍隊系統內迅速建立各級軍事檢察院。至1956年上半年，各級軍事檢察院基本上建立起來。當時軍事檢察機關的設置共分為四級，最高一級軍事檢察院為最高人民檢察院軍事檢察院，下設大軍區（軍兵種）軍事檢察院、軍（省軍區）軍事檢察院、步兵師（軍分區）軍事檢察院；此外，在特種兵師設1名檢察員。最高人民檢察院軍事檢察院受總政治部領導，業務上受最高人民檢察院領導、監督；各級軍事檢察院受同級黨委和政治工作機關領導，業務上受上級檢察院指導。這個階段，軍事檢察機關的職權包含有對各級軍事機關的指示、命令、措施（作戰除外）是否合法實行監督，對軍事法院的審判活動是否合法實行監督等。

1957年后，隨著反右派、大躍進等運動和浪潮的沖擊，軍隊司法監督體制建設受到一定影響。1961年至1962年，軍隊系統的保衛、檢察、審判三機關實行合署辦公，由各級保衛部的1名副部（處、科）長主管檢察工作，實際上取消了軍事檢察機關的獨立地位。1962年1月中央召開擴大工作會議（即“七千人大會”）后，上述偏差得以解決，軍事檢察機關重新成為獨立的法律監督機關。1963年，撤銷了陸軍野戰軍和海軍、空軍軍級單位的軍事檢察院，1964年予以恢復。1965年6月，經最高人民檢察院提議，中央軍委批準，最高人民檢察院軍事檢察院改稱“中國人民解放軍軍事檢察院”。這一階段，各級軍事檢察院將預防犯罪、預防事故的工作等，作為一項重要任務。

“文化大革命”開始后，各級軍事檢察院名存實亡。1968年11月，解放軍軍事檢察院被“軍管”。1969年底“軍管”結束后，各級軍事檢察機關從組織上被取消，相關職權由軍以上單位保衛部門行使。

整體上看，新中國成立至改革開放前，軍隊監察體制的建設盡管出現過一些偏差，甚至還一度遭到嚴重破壞，但成績是主要的，是完全值得肯定的。它很好地適應了新的形勢和任務的需求，從頂層到基層逐步建立了比較系統的體系，較為有效地杜絕了腐敗違紀行為的發生，整肅了黨風軍紀，得到了廣大官兵的強力擁護，并為改革開放后軍隊監察體制的恢復和發展提供了重要理論和經驗支撐。

四、人民解放軍監察體制建設的恢復發展

黨的十一屆三中全會以后，黨和國家領導人十分關注監察體制建設。鄧小平認為，監督是全面的，應該來自各個方面，但其中“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”①鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》（1980年8月18日），見《鄧小平文選》第二卷，332頁，北京，人民出版社，1994。，要制定有關監督檢查的法律制度，強化監督檢查職能。江澤民多次強調，法制是保證，監督是關鍵，“要強化法律監督機關和行政監察機關的職能，重視傳播媒介的輿論監督，逐步完善監督機制”①江澤民：《加快改革開放和現代化建設步伐 奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》（1992年10月12日），見《軍隊高中級干部理論學習讀本》，849頁，北京，解放軍出版社，1997。。胡錦濤多次強調，要不斷“完善權力制約和監督機制，綜合運用各種監督形式，增強監督合力和實效，真正做到有權必有責、用權受監督、違法要追究”②胡錦濤：《切實抓好全面落實依法治國基本方略各項工作為推動科學發展促進社會和諧提供有力法制保障》，載《人民日報》，2007-11-29。。這些重要論述，直接指導了國家監察體制的建設，同時也為軍隊監察體制的建設指明了方向和路徑。在黨的強有力的領導下，軍隊監察機構迅速得到恢復，不斷加以完善，監察工作逐步走上了健康發展道路。

（一）紀檢監察體制

1977年8月，黨的十一大通過的黨章，恢復了縣以上設立紀律檢查委員會的規定。1978年9月，根據黨中央的指示，中央軍委發出《關于團以上各級黨委成立紀律檢查委員會的通知》，全軍團以上單位相繼恢復成立黨的紀律檢查委員會，負有監察之責，在同級黨委領導和上級紀委指導下開展工作?！锻ㄖ废逻_后，全軍團以上黨委普遍成立了紀律檢查委員會。1980年1月，經黨中央批準，成立中國共產黨解放軍紀律檢查委員會；同年10月，改稱為中央軍委紀律檢查委員會，在中央軍委和中央紀委領導下負責全軍黨的紀律檢查工作。根據工作需要，中央軍委決定在部隊軍以上單位紀委相應設置專門辦事機構，師以上單位紀檢工作由該級政治機關組織部門負責。1982年2月，全軍各級紀委辦事機構和人員正式列入編制序列，軍隊黨的紀律檢查機關有了一支較為健全的隊伍。

軍隊黨的紀律檢查機關建立后，主要經過四次調整：第一次，1985年，配合全軍精簡整編各級紀律檢查委員會辦事機構編制員額作了相應削減。第二次，1990年6月，中央軍委決定將軍委紀委辦事機構并入總政治部編制序列，成立了總政治部紀律檢查部。調整了軍委紀委領導成員，由三總部和有關職能部門領導同志擔任；隨后，全軍各級紀委領導成員及辦事機構編制也作了相應調整。第三次，1992年初，中央軍委決定撤銷大軍區級單位政治部紀律檢查部和部分軍級單位政治部紀律檢查處，原機構人員精減后分別并入該政治部組織部（處）。第四次，1993年5月，中央軍委決定將軍以上單位政治部紀律檢查機構或人員從組織部門劃出，分別單設紀律檢查部、處。

1980年以后，根據黨中央的決定，軍隊各級紀委的領導體制由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導。此后頒布的政治工作條例明確規定：團以上單位黨的紀律檢查委員會，在同級黨委和上級紀委的雙重領導下進行工作；中央軍委紀委在中央軍委和中央紀委的領導下，與總政治部共同負責全軍黨的紀律檢查工作，進一步理順了紀檢機關及其辦事機構的領導體制。

黨的十四大以后，黨中央決定，中央紀委和國家監察部門合署辦公。1993年5月，中央軍委在《關于軍以上單位紀律檢查委員會機構設置問題的通知》中明確提出：鑒于國家監察部已與中央紀律檢查委員會合署辦公，為加強和完善軍隊行政監察機制，軍隊行政監察工作的職能也由各級紀律檢查部門（或政治部組織部門）擔負。明確指出了軍隊監察工作的歸口管理單位，客觀上促進了軍隊監察工作的發展。

2003年全軍體制編制調整改革，中央軍委更加明確地把監察工作賦予各級紀檢部門，從組織體制上保證了軍隊監察工作的開展。2003年12月，經黨中央、中央軍委批準頒布的《中國人民解放軍政治工作條例》明確將“紀律檢查和行政監察工作”兩項內容并列在一起①《中國人民解放軍政治工作條例》，8頁，北京，中國人民解放軍總政治部印，2003年12月。，并指出各級政治機關“領導部隊的行政監察工作，承辦職權范圍內的行政處分工作”②《中國人民解放軍政治工作條例》，61頁，北京，中國人民解放軍總政治部印，2003年12月。。

經中央軍委批準，總政治部2005年7月頒發我軍歷史上第一部規范軍隊監察工作的軍事法規——《中國人民解放軍監察工作規定》。這部法規系統規定了開展監察工作的目的、任務、程序、領導體制，明確了監察的主體和對象；賦予了紀律檢查具體的監察職能，以及調查、查詢、提出監察建議等權限；規定了被監察單位、人員和紀律檢查監察干部承擔的紀律和法律責任等，推動了軍隊監察工作制度化、法制化、規范化發展。其中，明確規定“總政治部是全軍監察工作的領導機關。團級以上單位政治機關是本級監察工作的領導機關?？傉尾考o律檢查部是全軍監察工作的主管部門。團級以上單位政治機關紀律檢查（組織）部門是本級監察工作的主管部門”③《中國人民解放軍監察工作規定》（總政〔2005〕政字第11號），見《紀檢監察辦案指南》，315頁，北京，軍事誼文出版社，2008。。各級紀律檢查（組織）部門“在本級政治機關的領導和上級紀律檢查（組織）部門的指導下”④《中國人民解放軍監察工作規定》（總政〔2005〕政字第11號），見《紀檢監察辦案指南》，316頁，北京，軍事誼文出版社，2008。，履行監察職責；“一個機構、兩塊牌子、兩種職能”，在履行監察職能時，總政治部紀律檢查部，可以使用中國人民解放軍監察部名稱，總參謀部、總后勤部、總裝備部和各軍區、軍兵種政治部紀律檢查部以及總政治部直屬工作部組織紀檢局可以使用本級監察部（局）名稱。

2006年，四總部建立行政監察協調機制，由總政治部牽頭，四總部機關16個相關部門參加，組成總部監察工作協調小組，對軍隊紀檢監察部門全面履行職責，各業務部門充分發揮職能作用，形成合力監督，拓寬監督渠道，進一步加大工作力度，發揮了積極作用。

（二）司法監督體制

1978年12月，根據新憲法和中央有關文件精神，總參謀部、總政治部發出《關于重新設置軍事檢察院的通知》，恢復重建中國人民解放軍軍事檢察院和各軍區、軍兵種等22個單位的軍事檢察院。1979年11月，總參謀部、總政治部根據中央軍委的決定，發出《關于全軍各級軍檢、軍法、保衛技術機構編制的通知》，恢復兵團和軍級單位軍事檢察院，已成立的軍事檢察院，除撤銷炮兵、裝甲兵檢察院以外，全軍軍事檢察機構的設置比較完備，軍事檢察干部在編人數得到了充實。

1980年、1982年、1985年，隨著精簡整編持續推進，全軍軍事檢察院和軍事檢察干部有所減少。進入20世紀90年代，軍事檢察院建設又有所加強，機構設置逐步完善，先后組建部分集團軍軍事檢察院、武警部隊兩級軍事檢察院、駐港部隊軍事檢察院、解放軍總直屬隊第二軍事檢察院，“中國人民解放軍軍事檢察院——軍區、海軍、空軍、總直屬隊軍事檢察院（含武警部隊軍事檢察院）——基層軍事檢察院（包括海軍艦隊、軍區空軍和省軍區等軍事檢察院）”三級檢察體制基本確立。各級軍事檢察院同樣既接受最高人民檢察院和上一級軍事檢察院的領導，又接受同級黨委和政治工作機關的領導，編設相應負責法紀經濟檢察、刑事檢察、民事檢察等機構和人員，通過實施偵查監督、審判監督和執行監督，來保證軍隊內部的各類案件嚴格依照法律程序進行。

改革開放后，隨著國際國內形勢的變化和社會主義市場經濟的發展，軍隊監察工作面臨的形勢更加嚴峻、任務更加繁重，軍隊監察體制建設已經成為依法治軍工作的一個重要環節。在黨中央和中央軍委的重視下，軍隊監察體制建設緊跟時代需求，在繼承的基礎上不斷突破，取得了長足進步，不僅監察機關得到迅速恢復，而且機構設置逐步完善，力量有所加強，職能任務進一步明晰，法規建設也有顯著突破，體制機制整體更加順暢。但同軍隊革命化、現代化、正規化建設的要求相比，同依法治軍從嚴治軍的需求相比，它還有一些差距，專門機構體制還不夠順暢，力量還比較薄弱，職能任務還不完備，致使監察力度和監察效能受到了一定影響。

五、人民解放軍監察體制建設的不斷成熟

黨的十八大以來，習主席站在軍隊生死存亡、黨和國家事業興衰成敗、社會主義紅色江山會不會改變顏色的高度看待軍隊黨風廉政建設和反腐敗斗爭，把軍隊黨風廉政建設和反腐敗斗爭同黨和軍隊工作大局聯系在一起思考和部署，為軍隊監察工作踏上新征程、開啟新篇章提供了根本遵循。我軍已經基本形成適應履行使命任務和全面深化改革新要求，與中國特色社會主義法制監督體系相銜接，反映現代軍事監察規律、體現我軍監察特色、覆蓋國防和軍隊建設各領域各環節的一套比較完備的監察體系。

（一）紀檢監察體制

2014年10月全軍政治工作會議上，習主席尖銳指出，“各級紀委的獨立性和權威性不夠，不能有力有效查處違紀違法案件”①習近平：《在全軍政治工作會議上的講話》（2014年10月31日），見《習近平論強軍興軍》，279頁，北京，解放軍出版社，2017年5月。，“要推進紀檢工作雙重領導具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委為主”②習近平：《在全軍政治工作會議上的講話》（2014年10月31日），見《習近平論強軍興軍》，293頁，北京，解放軍出版社，2017年5月。。2016年3月，軍委副主席許其亮在出席中央軍委紀委擴大會議時強調，要大力推進軍隊監督體系建設，完善工作運行機制，以新理念、新標準、新風貌更好履行職責。

2015年11月，中央軍委改革工作會議在京召開。為解決軍隊紀檢監督獨立性和權威性不夠的問題，決定組建新的軍委紀律檢查委員會，由軍委直接領導，同時向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組，以“發揮紀檢、巡視監督作用，推動紀委雙重領導體制落實到實處。”③習近平：《在中央軍委改革工作會議上的講話》（2015年11月24日），見《習近平論強軍興軍》，368頁，北京，解放軍出版社，2017年5月。

軍委紀委下設巡視工作領導小組辦公室、紀檢監察局、案件管理局等部門；軍兵種和武警部隊紀律檢查委員會下設巡視工作領導小組辦公室、紀律檢查局等部門，其中紀律檢查局下設紀檢監察處和案件管理處；軍旅級單位一般設有紀檢處（科）；院校和科研機構設有紀檢監察處。

軍委各機關的監察工作，主要由軍委紀委派出的紀檢組擔負；各戰區的監察工作，受派駐紀檢組指導，戰區紀委主導，具體事務由戰區組織局兼管代辦；各軍兵種和武警部隊的監察工作，主要由實體化的紀律檢查委員會擔負；軍旅級單位的監察工作，主要由本單位的紀檢處（科）負責；院校和科研機構的監察工作，主要由本單位的紀檢監察處負責。

2016年1月，新的軍委紀律檢查委員會組建成立，成為軍改后軍委15個職能部門之一。5月，軍委紀委10個派駐紀檢組，進駐軍委辦公廳、軍委聯合參謀部、軍委后勤保障部、軍委訓練管理部、軍委國防動員部和5個戰區；不久，新的軍兵種、武警部隊紀律檢查委員會成立，并完成實體化編設。

與此同時，全軍紀檢戰線圍繞提升效能狠抓力量體系優化聚合，積極推進“三個轉變”，組織新體制新職能新使命大討論，全面清理退出與主責無關的議事協調機構，健全與司法、審計等部門協作機制，進一步嚴格規范紀律檢查、軍政監察、巡視等業務流程。

（二）巡視制度

黨的十八大以來，習主席多次從厚植黨執政的政治基礎高度，對巡視工作作出系列重要論述。2014年10月全軍政治工作會議上，習主席強調：“要完善巡視制度，加強巡視力量建設，加大巡視工作力度，實現巡視全覆蓋?！雹倭暯剑骸对谌娬喂ぷ鲿h上的講話》（2014年10月31日），見《習近平論強軍興軍》，293頁，北京，解放軍出版社，2017年5月。2015年11月，中央軍委改革工作會議上，習主席再次強調要“重點解決紀檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題，以編密扎緊制度的籠子，補上體制機制方面的漏洞，努力鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”②習近平：《在中央軍委改革工作會議上的講話》（2015年11月24日），見《習近平論強軍興軍》，368頁，北京，解放軍出版社，2017年5月。。

軍隊巡視工作是新生事物，是我軍的重大創新。早在2010年中央軍委就開始在軍委和北京軍區、海軍、武警部隊兩個層面同時開展巡視工作試點。2013年2月在召開軍隊巡視試點工作總結會議后，總政治部和軍委紀委同總參謀部進行了深入研究論證，最終形成總體方案。9月，該方案經中央軍委常務會議審議通過并報習主席批準。10月，中央軍委印發《中央軍委關于開展巡視工作的決定》，對軍隊建立巡視制度、設置巡視機構、開展巡視工作作出總體部署；并印發《中央軍委巡視工作規定（試行）》，對開展巡視工作作出規范。

根據相關法規規定，巡視工作的根本職能是監督，是發現問題、反映問題、推動問題的解決，但不直接查辦案件，將發現的案件線索移交紀檢部門處理。巡視機構由巡視工作領導小組、巡視工作領導小組辦公室和巡視組三部分構成：中央軍委巡視工作領導小組，代表軍委實施對軍隊巡視工作的領導和指導，向軍委負責并報告工作；中央軍委巡視工作領導小組下設辦公室，為領導小組的日常辦事機構，同時也參加軍委巡視組巡視；設立中央軍委巡視組，承擔巡視任務，向中央軍委巡視工作領導小組負責并報告工作。巡視組成員主要由退役將領組成。巡視組工作方式包括聽取官兵意見、列席有關會議、開展走訪調研等。巡視組自上而下派出，垂直領導；巡視監督對象主要是高層黨委班子及其成員，特別是主要領導。

2013年11月，中央軍委巡視工作領導小組、領導小組辦公室（作為內設機構，設置在中央軍委紀律檢查委員會）、中央軍委巡視組等宣布成立。2016年，習主席批準在陸軍、海軍、空軍、火箭軍和戰略支援部隊黨委設立巡視工作機構（即巡視領導小組辦公室，作為內設機構設置在其紀律檢查委員會）；2017年，又明確有關副戰區級和軍級單位開展巡察工作。軍隊橫向到邊、縱向到底的巡視監督體系正式建立起來。

（三）司法監督體制

隨著國防和軍隊改革的深化，習主席和中央軍委著眼中國特色軍事法治體系，深入推進依法治軍從嚴治軍作出重大決策，對軍事檢察體制編制進行體系重塑和力量資源優化整合，推進司法監督體制改革，大大有利于軍事檢察機關依法獨立公正行使職權。

2015年11月，中央軍委改革工作會議決定組建新的軍委政法委員會，加強軍委對軍隊政法工作的領導，中國人民解放軍軍事檢察院由軍委政法委員會領導管理，同時調整軍事司法體制，以“保證它們依法獨立公正行使職權”①習近平：《在中央軍委改革工作會議上的講話》（2015年11月24日），見《習近平論強軍興軍》，368頁，北京，解放軍出版社，2017年5月。。

2016年5月，軍委政法委在京組織召開全軍軍事法院、軍事檢察院調整組建大會。大會宣布了中央軍委關于組建戰區、總直屬軍事檢察院和基層軍事檢察院的命令。此次軍事檢察機關體制改革，打破過去主要按行政隸屬關系設置軍事檢察院的固有模式，實行按區域設置，戰區設置戰區軍事檢察院，北京設置總直屬軍事檢察院；按省級行政區劃設置基層檢察院，總直屬檢察院下設直屬軍事檢察院，保留駐港部隊軍事檢察院；各級軍事檢察院編設相應負責反貪污賄賂、刑事訴訟監督、民事檢察機構和人員，負責相關法律監督工作。

根據中央軍委相關文件規定，全軍檢察院所屬人員的調整使用由軍委政法委負責辦理；戰區和基層軍事檢察院黨的建設、思想政治工作、行政管理由戰區負責，供應保障及相關勤務工作由駐在單位負責；總直屬和直屬軍事檢察院由中國人民解放軍軍事檢察院直接領導管理；下級軍事檢察院在業務上受上級軍事檢察院的領導、指導和監督，各類案件和業務工作重要事項按程序分別向上級軍事檢察院和軍委政法委請示報告。

這一時期，軍隊監察體制建設以黨在新形勢下的強軍目標為引領，全面貫徹新形勢下軍事戰略方針，推出系列重大舉措，不斷創新發展，較好地解決了結構性矛盾、體制性障礙、政策性問題，使得監察機構獨立性和權威性進一步提高、監察力量進一步充實、監察渠道進一步拓寬、監察功能進一步完善，各相關部門之間密切協同、合力監察，嚴密的監察網絡逐漸形成，監察力度進一步加大，監察效能明顯增強，軍隊監察工作取得了重大階段性成果。從高級機關到基層連隊，從領導干部到普通黨員，從在職人員到退休干部，從人財物裝到工程、醫療、科研……全領域全方位全時段被監察。一大批黨員干部被談話提醒、函詢或誡勉談話；常規巡視和回訪巡視，發現一批重要問題線索和傾向性問題；“四風”問題嚴查嚴糾，不正之風得到有力糾治；郭伯雄、徐才厚先后落馬，一批軍中“老虎”被立案審查，一大群官兵反映強烈的“蒼蠅”被從嚴查處；等等。部隊官兵普遍反映，部隊作風風氣、政治生態大幅好轉；一些老將軍也一掃憂慮，堅定地指出“黨和軍隊更有希望了”②轉引自《“習主席帶領我們強軍”系列網評之五：絕不讓腐敗分子在軍隊有藏身之地》，中國軍網，2017年10月2日。。

六、人民解放軍監察體制建設的歷史經驗

長期以來，人民解放軍在中國共產黨的絕對領導下，不斷總結成功經驗，探索發展規律，建立了比較完備的監察體制，走出了一條符合我軍軍情的監察建設之路，對于新時代“全面從嚴治軍，推動治軍方式根本性轉變，提高國防和軍隊建設法治化水平”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》（2017年10月18日），54頁，北京，人民出版社，2017。，具有極其重要而現實的意義。

（一）堅持黨的絕對領導

堅持黨對軍隊的絕對領導是人民軍隊建軍的基本原則。軍隊監察體制建設必須毫不動搖地堅持這一原則，這是全部工作的核心和靈魂。自古田會議確立這一基本原則后，軍隊監察工作主要就由黨組織、政治工作機關、紀律檢查部門等來代行職權，軍隊監察體制主要內化于軍隊政治工作制度、紀檢制度、司法制度之中。多年來，軍隊監察體制正是在黨對軍隊的絕對領導下一步步發展、完善的，不堅持這一原則就無從談起軍隊監察體制建設，無法保障軍隊監察工作順利推進，也不可能有效促進軍隊紀律建設、法制建設和正規化建設。隨著國防和軍隊改革不斷深入推進，深化軍隊監察體制改革勢在必行，改革必須堅決維護黨中央權威、堅決維護核心、堅決維護和貫徹落實軍委主席負責制，推動軍隊全面依法治軍從嚴治軍，確保我軍早日邁入世界一流軍隊行列。

（二）與黨和國家監察體制建設相適應

軍隊是高度集中統一的武裝集團，各項建設必須結合自身實際，具有一定的特殊性，監察體制建設亦不例外。但作為黨領導下的人民軍隊和國家武裝力量，軍隊監察體制建設從整體上講屬于國家監察體制建設不可分割的一部分，應當也必須要與其保持一致、相適應。1955年8月黨的紀律檢查委員會改為監察委員會，7月國防部部長彭德懷就曾建議成立軍隊的監察委員會，并給黨中央專門寫了請示報告，毛澤東對此批示“請提中央會議通過”②毛澤東：《關于軍隊成立黨的監察委員會的批語》（1955年7月13日、8月23日），見《建國以來毛澤東文稿》第五冊，200頁，北京，中央文獻出版社，1991。；8月中央軍委為送審總政治部關于在軍隊中成立各級黨的監察委員會的通知稿給黨中央上報告，毛澤東對此批示“退軍委照辦”③毛澤東：《關于軍隊成立黨的監察委員會的批語》（1955年7月13日、8月23日），見《建國以來毛澤東文稿》第五冊，200頁，北京，中央文獻出版社，1991。；9月，總政治部根據黨中央《關于成立黨的中央和地方各級監察委員會的決議》，發出《關于軍隊成立黨的監察委員會的通知》，決定在軍隊團和相當于團以上單位成立黨的監察委員會；此后出臺的《關于軍隊各級黨的監察委員會工作概則（草案）》也是根據黨的八大黨章的規定和軍隊黨組織的具體情況而制定的。1980年后，軍隊各級紀委實行雙重領導體制是根據黨中央的決定和國家紀檢監察體制的變化而確定的。2005年第一部規范軍隊監察工作的軍事法規，更是充分吸收了《中華人民共和國行政監察法》《中國共產黨紀律條令》等法律法規內容。黨的十八大以來，在中央第二輪巡視啟動同時全軍開始啟動巡視工作。以上均是典型事例。當前，隨著國家監察體制改革工作的全面推開，軍隊應積極研究、緊前部署，盡快建立與新的國家監察體制相對應的集中統一、權威高效的反腐敗監察體系，進一步提高反腐威力與成效。

（三）實行雙重領導

軍隊各級監察機構在同級黨委（政治工作機關）和上級業務部門的雙重領導下開展工作。這種領導體制，既有利于增強各級監察機構的獨立性，也有利于密切系統內部的聯系和指導，從而更好地開展監察工作。1937年設置的黨務委員會，在接受同級政治部主任的領導的同時接受上級黨務委員會的指導；1950年相繼成立的紀律檢查委員會、1955年成立的監察委員會、1978年相繼恢復成立的紀律檢查委員會，均在同級黨委領導下工作，同時接受上級紀律檢查委員會工作和業務上的指導。20世紀80年代以后，各級紀律檢查委員會一直接受同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領導，以同級黨委領導為主。近年來，各級監察機構在實行雙重領導的同時，更加注重強化上級業務部門的領導。今后，軍隊的監察工作在進一步強化上級業務部門領導的同時，整體上還必須要堅定不移地堅持雙重領導，以便各級監察機構能夠更好地發揮職能，推動監察工作的全面發展。

（四）注重法規建設

多年來，人民軍隊一直重視監察法規建設。早在革命戰爭年代，就頒布了第一部政治工作條例，對監察工作的領導機關、監察工作的職能等問題進行了規定。新中國成立初期和改革開放時期，先后出臺《關于軍隊各級黨的監察委員會工作概則（草案）》《中國人民解放軍監察工作規定》等，從而為監察體制建設、監察工作開展奠定了比較充分的法理基礎。2013年軍隊巡視工作展開之前，習主席就親自批準相關法規文件，中央軍委制定下發有關制度規范，之后，逐步構建起以《中央軍委巡視工作條例》為主體、相關配套法規為支撐、各類具體措施為補充的法規制度體系，使得軍隊巡視工作從一開始就有規可循、有法可依。當下，軍隊監察體制深化改革在即，我們應提前謀劃，搞好頂層設計，強化立法建設，盡快出臺一批與新的體制相適應的監察法規制度，以備改革于法有據，有法可依，更好地推進各項工作。