基層司法行政隊伍建設路徑實證分析

吳一瀾，宋志潔

(安徽警官職業學院警察系，安徽 合肥 230031)

一 調查問卷與考量因素分析

基層司法行政工作者作為“社會穩定第一道防線”負責人，在法律實踐中的生存狀態更是面臨著諸多問題。調查問卷是與H市局共同設計完成的，通過市局的微信公眾號向全市的基層司法行政工作人員投放。問卷的第一部分為受訪人員為基本情況。問卷第二部分重點了解目前基層司法行政工作人員的工作狀況，設計了工作量、花費時間最多的三項工作、最需要的專業知識、專業和學歷與實務工作的匹配度等問題。針對目前職業化對基層政法隊伍提出的新要求，問卷的第三部分設計接受教育培訓的次數、目前教育培訓存在的問題、希望提升的三項專業知識等問題。問卷的第四部分考量了工作與實際報酬的滿意程度、司法行政人員地位與公安干警差距等職業認同感的問題。問卷的第四部分是針對在于市局進行走訪調研時發現的問題，進一步以基層政法干警的視角來進行考量。

二 基層司法行政人員基本情況描述性分析

在回收的271份問卷中，H市的9個區(縣)的基層司法行政工作人員基本情況如下：

(一)年齡、男女比例、工作年限、職級、編制狀況實證分析

1.男女比例較為合理，年齡結構有一定程度的老化

根據回收的問卷分析，基層行政工作人員的男性工作者人數為女性工作人員的1.56倍。在年齡的結構上，40-50歲中老年和20-30歲的年輕人較多，其次為30-40歲的青壯年。為了更清晰地看清年齡分布情況，將年齡段賦值20-30為1，30-40為2，40-50賦值為3，50以上賦值為4，得出總體樣本的均值2.34，超過中位數2，年齡總體偏大。整體上看年齡結構有一定程度的老化，也反映出基層司法行政隊伍建設沒有形成良好年齡分層。

表1 年齡組方差分析

2.大部分基層干警工作年限較長，職級分布較為合理；職級與工作年限卡方檢驗有相關性

從事司法工作的年限來看，15年以上的基層工作人員占大多數，占比為41%，其次為2-5年，再次為兩年以下。基層司法行政人員的工作年限分布不是很合理，三分之一多的工作人員都算老同志，有十五年以上的工作年限。從職級上來，有職級劃分的有三種，副科級別的受訪者占本次調查樣本的大多數，占近三分之一，科員占比為29.9%，正科級占比為2.2%。這種情況可能是由于基層司法行政隊伍編制的缺乏而導致的。

此外，為了深入分析職級和工作年限的關系，將工作年限與職級進行卡方檢驗(卡方檢驗就是統計樣本的實際觀測值與理論推斷值之間的偏離程度)。其卡方自由度為12上，卡方值有意義，職級跟工作年限的相關性較強。這也從一個側面體現出，基層司法行政隊伍流動性不強、年齡整體偏大，招錄機制不暢等問題。

表2 描述性分析

表3 職級與工作年限卡方檢測

3.學歷專業與行業需求有差異

基層司法行政人員的學歷分布較好，在受訪的271名基層干警中，96.7%都具有大專以上學歷，都具備相應的素質。本科以上學歷的占61.65%,值得注意的是，此處的本科學歷有一半以上是通過非全日制以上的形式完成的。從專業的分布來看，法學專業的占比最多，為一半以上。而作為基層司法行政干警需要的教育學和心理學專業人才稀缺，僅為1人和9人。專業與基層司法行政工作不太對口的問題也存在，具體體現在其他專業人數占比較多。職業資格證書方面，基層司法行政人員擁有的最多的資格證為基層法律服務執業證書，占比為21%，法律職業資格證占比11.4%，但是也應該意識到近三分之二的人員沒有任何與基層司法行政工作相適用的證書。在依法行政大背景下，持證上崗的執法要求下，此種情況不利于基層司法行政工作的開展。

(二)編制與工資關系歸屬地情況復雜；編制與職級卡方檢驗有意義

基層司法行政人員編制的混亂由來已久，有政法專項編制的人員占42.4%，意味著近一半調查對象是有政法專項公務員編制的；有34.3%的基層司法干警為事業編制；有10.7%為編外聘用人員；屬于政府購買服務(含公益崗位)的有8.5%。工資歸屬也是基層司法行政系統的遺留問題。基層司法行政人員工資關系不統一，沒有形成完全的二級管理模式。在調研中，我們發現基層司法行政人員的工資歸屬分為三種情況，即縣局全額、鄉鎮全額、縣局和鄉鎮共同承擔三種模式。縣局全額的占近三分之二，鄉鎮全額的占近三分之一，共同承擔的占比較少，占總樣本的4.1%。

將工資關系歸屬地與編制情況進行交叉分析(表1)，可以發現除了編制情況選擇“其他”類別的，所有的編制情況下，工資關系歸屬地都不統一，且三種情況都有。從比例來看，政法專項編制中，此種工資關系歸屬地不統一的情況較好，在總的115個專項編制樣本中，縣局全額、鄉鎮全額、共同承擔的比例分別為83%、14%、3%；而在事業編制總體93個樣本中，縣局全額(48%)和鄉鎮全額(46%)的比例幾乎一樣；編外聘用人員與政府購買服務總體29個樣本中，縣局全額(45%)與鄉鎮全額(52%)相差不多。在所有的編制情況中，僅有編外聘用與政府購買服務鄉鎮全額的比例超過縣局。共同承擔這一不多見的工資關系形態，在事業編制中所占比例要略高于其他兩種情況兩個百分點。

表4 工資關系所屬地*編制情況交叉表

職級與編制相關性明顯。為了進一步找到編制混亂的原因，將編制與職級情況進行了交叉分析，在發現其分布有所偏向的情況下，對兩個變量進行了卡方檢驗，卡方檢驗的結果顯示，自由度為12下，兩者顯著相關。政法專項編制與事業編制在職級上的差別也較大，這樣是不利于整體司法行政隊伍發展的，統一司法行政隊伍的編制和工作歸屬情況勢在必行。

表5 職級與編制卡方檢測

三 基層司法行政人員工作現狀實證分析

(一)社區矯正工作為目前基層司法行政重點

問卷設計了選出占用時間最多的三項工作，選擇最多的當屬社區矯正，有205人次，其次為法律援助、內勤工作、鄉鎮府中心工作。社區矯正是刑罰執行方式，與司法所其他的工作性質都不相同，對于基層司法干警來說，確實需要時間來適應。

(二)大部分基層干警超負荷工作，工作量與性別卡方檢驗有意義

1.大部分基層干警超負荷工作，超負荷工作內容值得關注

工作量被分為輕松、較為輕松、基本正常、超負荷四個等級。認為工作量輕松和較為輕松的僅為0.8%；認為工作基本正常的占比為52.4%，即一半以上的基層司法行政工作人員認為工作量是自己可以控制的范圍內。但是應該看到，有46.9%的人認為工作超負荷，這種情況很值得關注。將“占用時間最多的工作”與“工作量”進行交叉分析(表2)，可以發現，選擇花費工作時間最多的為鄉鎮府中心工作、開會接待其他事務的受訪人員，認為工作量超負荷的比例比選擇基本正常的多。選擇社區矯正、普法宣傳、法律援助為花費時間最多工作的，認為工作量超負荷和基本正常的比例最為接近。可見鄉鎮工作、開會接待工作是讓基層司法行政工作人員感到工作量超負荷的真正原因。

表6 占用時間最多的工作*工作量 交叉制表

2.工作量與性別卡方檢驗有意義

表7 性別與工作量卡方檢測

為了深入分析工作量差異的影響因素，將職級、工作年限、性別、對工作的滿意度等變量與工作量進行卡方檢驗，發現只有性別與工作量卡方檢驗有意義。男性比女性感覺工作量繁重的比例更大，在對基層司法行政隊伍進行建設時應充分考慮到性別的特點。

(三)基層司法行政工作人員職業滿意度和職業認同感較低

在工作付出與實際報酬的滿意度角度，報酬是較為直觀的能計算和衡量的物質感受。值得關注的是，有49.1%的人覺得一般。滿意和很滿意的只占29%，還有近20%的人不滿意。這種情況很不利于司法行政工作的開展，基層司法行政工作者的個人需求通過工作被滿足的程度越高, 其被激勵的程度也就越高，其職業滿足感也就越高。

(四)基層司法行政隊伍職業化培訓情況實證分析

基于終身學習的理念和不斷適應基層司法行政發展的新需求，專業化行業培訓每年都在開展，但具體的培訓效果如何，數量和質量是衡量的標準。

1.基層司法行政工作人員職業化匹配度較好，法律知識為最需要的知識

對于在司法行政工作中最需要的專業知識，有85.6%的受訪人員都選擇了法律知識，將“最需要的專業知識”與“專業學歷是否能滿足工作需要”這兩個問題進行交叉分析，發現不論對專業和學歷匹配度的選擇如何，選擇所需要的專業知識都是法律知識占比為絕對的優勢。

2..數量上基本能滿足干警的需求但存在職級不均衡

從數量上來看，一年1-2次的占比最多，為60.1%，其次為3-5次，占比為28.4%，一年五次以上和幾乎沒有的，占比都較少，分別為3.7%和7.7%。總體來看，大部分基層司法行政人員能接受每年1-2次的行業教育培訓機會。為了看清教育培訓的情況，將培訓情況與職級做了一個交叉。一年五次以上培訓機會的副科級別的最多，占比為60%，一年3-5次培訓機會的也是副科級最多，科員與其他工作人員基本上一年是接受一次到兩次培訓的。

3.培訓質量上缺乏長期的規劃，未能針對干警需求

針對培訓質量設計了針對目前展開的職業培訓不足的問題(可選三項)，漏選率較高，大部分人只選擇了兩項，反映最多的問題“實訓內容不足”占比28.2%，其次為“培訓時間太短”占比26.8%，最后是知識不成體系占比為24.3%。培訓時間的短暫所帶來的連鎖反應就是知識不成體系，但是從基層司法行政隊伍的長期規劃來看，可以利用每年3-5次的總體培訓機會，為基層干警的培訓進行一個長期的規劃，讓其適應職業化、專業化的要求。

4.職業化的培訓應考慮基層政法干警原有知識體系

在考察了基層干警“最希望提升的三項知識”后，發現心理學備選次數最多，有164人選擇；其次為法律知識的系統學習，有160人次選擇；社區矯正知識也有135人次選擇。再將這個與干警本身的專業知識體系進行交叉分析，發現法學專業的干警最缺的是心理學知識，其次為法律知識的系統學習。從其他不相匹配的干警來看，選擇最多的也是法律知識的系統學習。

四 基層司法行政工作人員對司法行政隊伍的態度實證分析

在實地調研中，輪崗機制、工資歸屬地統一收歸等問題，是基層司法行政干警較為關注的問題，為了全面了解情況，將這些問題與對基層司法行政工作的態度一同并入第四部分進行調查。

(一)基層司法行政工作人員職業滿意度和職業認同感較低

從近三年基層司法行政隊伍建設情況的滿意程度來看，(滿意為1，基本滿意為2，不滿意為3)進行分析，可以看出其均值為1.71，大于其中位數1.5，方差為0.406，總體上滿意程度較低。

表8 滿意度方差分析

關于當前司法行政隊伍建設的亮點(可選三項)，大部分人只選擇了兩項，漏選率較高。大部分人認為考評管理體系是當前司法行政工作的亮點，其次分別為激勵機制和業務培訓。將“滿意程度”與“工作亮點”做交叉分析，可見不論對于近三年來基層司法行政工作的滿意程度如何，對于有亮點的工作的選擇趨勢是基本一致的。也就是說目前基層司法行政隊伍的工作方向路徑方向是明確的，但是要加大力度。

表9 “工作亮點”*“滿意程度” 交叉制表

在工作付出與實際報酬的滿意度方面，報酬作為較為直觀的物質感受能被計算和衡量，但精神層面的滿意度則難以量化考察。值得關注的是，在對這個問題的回答中，有49.1%的人覺得一般。滿意和很滿意的只占29%，還有近20%的人不滿意。這很不利于司法行政工作的開展，基層司法行政工作者的個人需求通過工作被滿足的程度越高,其被激勵的程度也就越高，其職業滿足感也就越高[1]。

(二)對輪崗機制、工資關系歸屬地統一的態度

問卷中反應司法所人員輪崗機制的態度與調研情況基本一致，近一半的受訪者表示贊同，為47.2%。針對同一基層司法行政機構工資歸屬地機構不統一的情況，進一步了解基層司法行政人員對此問題的看法，發現有56.1%基層司法行政工作人員認為“應當統一收歸縣局”，有財政權才有用人權。但也有30.3%人持保留態度，有13.7%的人不贊成。通過以上的實證分析我們也發現，基層司法行政隊伍中，大部分都是工作15年以上的老同志，工作流動性較少，工作地域性強。進一步考察對工資的統一收歸縣局與對輪崗機制的態度，可以發現兩者的態度是較為一致的，即同時贊同兩種的人數占總人數的65.6%，近三分之一。

(三)司法行政隊伍建設難點明確，即人員緊缺、招錄體制不暢

“當前司法行政隊伍建設中面臨最大的難題時”，除去一人未作答之外，發現基層司法行政人員緊缺、招錄體制不暢，占42.2%，為最大問題。其次為上級對基層行政工作重視不夠，占21.5%，再次為基層司法行政工作獎勵機制措施不健全，占18.5%。“基層司法行政隊伍專業素質有待提高”這一項有10.7%的人選擇。可見基層司法行政工作人員對于現狀的需求和看法是一致的。招錄不暢、體制不順也是需要頂層設計、領導重視才能徹底解決的問題。

五 基層司法行政隊伍建設路徑的針對性建議

通過實地調研與在全市范圍內的問卷調查分析，應加強基層司法行政隊伍建設的職業化、專業化和正規化建設，可從以下方面入手：

(一)推行管理模式改革，理順基層司法行政隊伍建設根基

隨著基層司法行政隊伍規范化建設的日益推進，“雙重管理”體制逐漸顯現出一定的弊端。黨委、政府把司法所當成鄉鎮的一個科室來安排工作。司法所在鄉鎮實際承擔的工作遠遠超出了原有職能，為了服務于鎮上的中心工作而往往忽視了司法行政業務工作[2]。并且經過交叉分析，鄉鎮中心工作占用基層干警時間較多且讓干警主觀上覺得工作量超負荷。考慮到多重因素，建議推行司法所管理模式變革，理順工資歸屬地和編制關系，才更有利于司法行政工作持續、健康、協調發展。

(二)建立干部的定期輪崗制度，有針對性地為基層干警減負

就調研情況看，基層司法行政人員配備有一定程度的人員年齡老化，工作年限過長，在短期編制情況無法改變的情況下，建立定期的干部輪崗機制可以增強基層政法干警工作的積極性。針對當前在基層干警中普遍存在的工作量超負荷的問題，要結合性別特征值有針對性地對干警進行減負，暢通基層干警的晉升激勵機制，不要將職級的晉升與工作年限關聯性過大，使得基層司法行政工作成為一項混時間、憑資歷的工作，以充分調動基層干警積極性。

(三)促進教育培訓專業化，加大基層干警的人員流動性

根據之前的問卷調查和實地調研情況分析，目前基層干警存在專業知識先天不足的缺陷，對職業知識的需求也有差異。而目前的職業培訓存在著實訓內容不足、培訓層次過低、培訓時間過短、實訓次數在各個職級中不均衡、培訓沒有考慮目前干警的知識體系等問題。司法行政機關要積極開展崗位技能和專業知識培訓，把培訓與基層司法行政人員的實際需求結合起來。緊緊圍繞實戰抓培訓、提素質，制訂《司法行政工作人員能力要求標準體系》、《司法所工作人員年度培訓方案》。推動落實司法行政工作人員多掛職，采取上掛、下掛、橫掛[3]的方式開展單位之間的掛職鍛煉。抓好初任培訓，開展在職培訓，每年組織開展一定數量的封閉式系統培訓、專題化培訓和其他日常業務培訓，每年選取 1—2 個主題開展崗位練兵，幫助工作人員熟悉掌握崗位技能，切實提高隊伍的正規化能力與素質。在教育培訓中可以充分發揮各級司法院校的作用，保障干部在職培訓系統化和常規化。借鑒公安機關干部輪訓制度，與相關警官職業學院或其他高校開展長期的業務培訓合作計劃，使得基層的干部也能系統地學習到先進的工作理念和專業知識。

(四)探索隊伍建設職業化，提升基層干警的職業認同感

要進一步加強干警的職業精神培育。從問卷的分析中，可以發現基層政法干警的職業認同度較低，對社區矯正工作沒有專業化的認識，將大量的工作時間都花費在鄉鎮接待等非核心事務上。應加強司法行政機關思想政治工作和精神文明建設，大力弘揚“富強民主文明和諧、自由平等公正法治、愛國敬業誠信友善”的社會主義核心價值觀[3]。思想建設強調精神引領，但并不否定物質的激勵作用，隊伍建設既要抓住精神引領的核心，也要夯實物質保障的基礎[4]，兩者相輔相成。市區一級應進一步在完善工資待遇制度、健全依法履職保護機制、落實撫恤優待政策、加大基層保障力度等四個方面明確政策措施[5]，體現從優待警方針和對基層干警的關心愛護，體現科學合理、與責任風險掛鉤、多勞多得、傾斜基層一線人員等保障原則。這對解除廣大干警后顧之憂、增強政法隊伍凝聚力具有重要意義。

司法行政隊伍建設是司法行政工作的重要組成部分，也是推動基層司法行政工作科學發展的根本保證。正規化、職業化、專業化是新時代對基層司法干警的要求，但基層司法行政隊伍先天建設不足，且各地情況不一致，基層司法行政隊伍建設任重而道遠。