基于軍民融合發展戰略的軍工能力建設模式創新研究

中國運載火箭技術研究院 趙軍貴 師今卓 李元芳 薛冬青

軍工能力建設作為國防科技工業發展的重要基礎，在完成國家重大任務的過程中發揮著重要的作用，其也是建設先進國防科技工業的中心任務之一。進入“十三五”時期以來，我國軍工能力建設進入了新的發展時期。

黨的十九大報告提出，要“堅持富國和強軍相統一，強化統一領導、頂層設計、改革創新和重大項目落實，深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力”。軍民融合發展戰略和創新驅動發展戰略的實施對軍工能力建設提出了轉型發展的新要求。

因此，面向中國特色社會主義新時代，軍工能力建設工作要緊密圍繞軍民融合發展戰略進行系統謀劃和頂層設計，推動軍工能力建設模式創新，實現軍民融合發展戰略在軍工能力建設領域落地。

“十三五”時期軍工能力建設形勢分析

依據《國務院關于深化國防科技工業投資體制改革若干意見的批復》，軍工能力包括戰略武器、關鍵主戰裝備的技術研究開發和總體設計能力，裝備系統集成、測試和總裝能力，關鍵分系統和專用軍品配套研制生產能力等方面。

在工業和信息化部“三定”方案中，將軍工核心能力定義為在武器裝備研制中，對滿足裝備需求、推動技術發展具有重要作用的研發、制造、試驗、測試、配套等能力，包括重要設備設施、核心技術和人才等方面[1]。

本文所指的軍工能力建設主要是軍工單位的重要設備設施研制等硬能力。

一、國防科技工業“十三五”規劃總體要求

國防科技工業是軍民融合發展的重要領域。《國防科技工業“十三五”規劃總體思路》提出，要堅持軍民深度融合，努力構建中國特色的先進國防科技工業體系，努力推進國防科技工業發展由跟蹤研仿向自主創新轉變、能力建設由任務能力型向體系效能型轉變、發展路徑由內向發展向開放發展轉變、體制機制由基于平臺的縱向結構向基于專業化的有效競爭轉變。同時，《國防科技工業軍民融合深度發展“十三五”規劃》提出，要以軍民融合支撐創新發展，以創新驅動增強創新活力，統籌實施好軍民融合發展和創新驅動發展兩大戰略。

二、國防科技工業軍民融合發展要求

2017年11月，《國務院辦公廳關于推動國防科技工業軍民融合深度發展的意見》發布實施。其中指出，當前和今后一個時期是軍民融合發展的戰略機遇期，也是軍民融合由初步融合向深度融合過渡、進而實現跨越發展的關鍵期，國防科技工業領域軍民融合潛力巨大，要聚焦重點領域，完善政策法規，落實改革舉措，推進軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系建設。《意見》圍繞軍民融合深度發展提出了若干措施要求，對軍工單位的軍工能力建設提出了新要求。

為深入貫徹落實軍民融合發展戰略，國家國防科技工業局制定下發了《2017年國防科工局軍民融合專項行動計劃》。其中提出，要強化頂層設計，推動重點領域軍民融合率先突破；進一步深化能力結構調整，實施“同等能力同等對待”原則；深化國有軍工企業投資主體多元化改革，積極引導各類社會投資主體參與國防科技工業投資建設，擴大軍工投資的渠道和來源；加強軍工能力建設軍民統籌[2]。同時，國防科工局提出，要突出軍民融合，切實把國防科技工業領域作為軍民融合發展的排頭兵和試驗田，努力實現率先突破。

三、軍工單位自身能力轉型升級的需要

作為軍工單位，完成國家重大任務是其首要責任，也是主要責任，軍工單位的軍工能力建設要積極適應國家政策變化的需要，按照體系化建設、內涵式建設的要求，瞄準重點型號研制生產的瓶頸問題和未來發展需要，提高軍工能力建設的系統性、針對性和有效性，特別是圍繞體系化、信息化、實戰化的武器裝備要求，提升研發設計能力、試驗驗證能力、綜合集成能力。但是，國家投資具有局限性、滯后性，并且，國家對軍工單位的投入力度和支持范圍也在不斷縮小，這在一定程度上倒逼軍工單位要轉變能力建設思路，多渠道籌措資金。此外，軍工單位基于自身發展需要，能力建設亟需轉型升級，要整合內外部資源，并積極吸收民口單位、社會資本參與軍工單位的武器裝備科研生產任務和能力建設，形成結構合理、有效競爭、規范有序的能力格局。

軍民融合發展戰略對軍工能力建設帶來的問題與挑戰

軍工能力建設支撐我國國防科技工業發展取得了舉世矚目的成就，為國防安全和國家重大科技工程的圓滿完成發揮了重要作用。今后一個時期，是我國軍民融合發展的戰略機遇期，也是軍民融合由初步融合向深度融合過渡、進而實現跨越發展的關鍵期。軍民融合發展戰略對“十三五”期間軍工能力建設提出了更高的要求。面對軍民融合發展戰略的要求，現有軍工能力建設存在以下5個方面的問題亟待解決。

一、傳統軍工能力建設滯后于型號任務需要

傳統的軍工能力建設以保任務為主，但經常出現無法滿足任務需求的現象。“十三五”時期，國防科技工業提出了體系效能型能力建設思路，在基礎性能力及平臺能力建設方面加大了投入力度，改善了軍工能力建設滯后于型號研制的局面，但在軍工能力建設方式上，仍然以保障任務為主，以立足自身建設為主，尚未能完全融入軍民融合發展的要求并進行軍民能力一體化考慮，導致建設周期較長，與武器裝備科研生產任務需要之間仍存在差距，這在一定程度上降低了軍工能力建設的作用及其效益。

二、傳統軍工能力建設的系統性不夠

“十二五”期間，國防科工局深入開展了體系論證工作，以體系規劃牽引項目落實，體系化論證和建設能力得到了較大幅度的提升。各單位軍工能力建設基本能夠按照體系化要求進行規劃論證，充分考慮建設項目的系統性、完整性，但在項目評估審查和立項過程中，由于受科目政策要求的影響，評估原則必須嚴格按照科目政策要求進行，經常出現對建設項目經費大幅調減，面積嚴格控制，基本不留擴展空間等情況，最終導致建設項目自身的系統性、完整性不強，與民用領域能力統籌考慮的系統性不夠，建設項目形成能力的剛性強、柔性弱等問題。

三、傳統軍工能力建設的前瞻性不夠

現有軍工能力建設政策的要求是支持背景明確或技術需求明確的建設項目，因此，建設項目規劃論證和建設更多地圍繞型號需求和技術需求來展開；而對于前瞻性能力建設項目，由于國家對軍工單位的支持力度不大，特別是對軍工單位的前沿能力建設項目支持基本沒有，建設單位對能力建設的前瞻性考慮不足，對前沿項目的積極性和自覺性不高，對兼顧民用領域的前瞻性需求考慮不足，雖然在進行建設項目的系統方案設計時會預留拓展空間或接口，但總體上與軍民融合發展要求相比，仍存在差距。

四、傳統軍工能力建設的經濟性不強

傳統的軍工能力建設主要立足于國家資金投入，因此，建設單位的首要目標是考慮如何有效地從國家主管部門獲取項目和資金支持。在項目規劃論證過程中，通常將政策支持的方向作為規劃論證考慮的第一要素，按照政策方向開展論證，導致規劃論證項目或系統方案可能不是最合理的，建成后部分項目雖然投入較大，解決了當前任務急需，但對民用領域能力充分利用的考慮不足，對形成的能力為民用領域服務的考慮不足，導致項目經濟性不強，個別項目甚至會給建設單位帶來資產負擔。

五、傳統軍工能力體系的開放度不夠

無論是通過國家投資還是自籌資金建設，軍工能力往往自成體系，對外服務和開放程度較低，對外部資源和能力的有效利用率不高，這與新時代軍民融合發展戰略的要求存在較大的差距[3]。這種模式已逐步顯現出投資消耗大、重復建設、資產效益低、形成能力時間長、企業負擔重等問題，而民口企業卻面臨著資金充沛、產能過剩、任務不足的尷尬局面，因此，急需在軍民融合發展戰略的指引下，立足于軍工單位自身構建開放共享型軍工能力體系。

軍民融合發展戰略下軍工能力建設的創新探索

軍民融合本質上是一場深層次的制度變革和利益整合，是對現有體制機制、管理模式和能力布局進行改革創新的過程。進入“十三五”時期，軍工能力建設要轉型升級，必須以軍民融合發展戰略為指導，堅持創新發展，積極探索建立“十三五”時期軍工能力建設新模式。

一、創新樹立軍工大能力觀

國防科技工業肩負著富國和強軍的雙重使命，在軍民融合發展國家戰略的指引下，軍工單位在其科研生產及運營過程中要樹立“大能力觀”，按照軍民深度融合發展的思路來開展各項工作。

“大能力觀”就是站在國家戰略全局的高度，站在企業發展的頂層戰略層面，以任務為牽引，立足于技術、產品、能力和資本的軍民深度融合基礎，按照科研生產產業鏈的要求，堅持軍民一體，從能力使用和管理的視角來看待能力建設，將軍品能力、民品能力，以及所有可供利用的能力都納入軍工單位的整體能力考慮范疇，建設開放共享型的能力體系，強調“有所為、有所不為”。“大能力觀”強調能力不僅是自己建設，而是廣泛利用；資金渠道來源不僅是國家支持，更要考慮多渠道籌措，大力尋求社會資本的投入和支持。

二、創新科研生產管理模式

軍工能力建設的最終使用者是武器裝備科研生產部門，因此，能力效益能否充分發揮，發揮程度有多大，軍民融合的程度有多深，科研生產管理體系和管理模式也至關重要。因此，要按照“大能力觀”進行思考，從軍品科研生產體系出發，進一步創新軍品科研生產管理方式。

一是，在理念上，要以開放的胸懷來統籌軍民資源和能力，將民用能力納入軍品科研生產管理體系中，在科研項目規劃和策劃階段就將民口能力納入整體考慮范圍，充分利用民口單位的資金優勢和技術優勢，以及其參軍的熱情優勢。

二是，在具體做法上，倡導建立軍品科研生產競爭性管理機制，實施多定點研制、競爭性采購。

三是，在資質上，引導參與軍品科研生產的民口單位積極申請軍品科研生產需要的質量體系資質、保密資質、武器裝備生產許可資質等相關資質，作為參與軍品科研生產的必備條件。

四是，在管理要求上，要按照產品標準一致、質量管理一致、進度節點一致等要求進行統一管控。民口單位有強烈的市場意識和豐富的市場經驗，但對軍品科研生產管理要求不了解、不適應，只要有機會參與軍品科研生產，就能夠很快適應軍品的質量管控要求，成為軍品科研生產的有機組成部分。

以上多措并舉，將推動軍品科研生產形成縱向行政管理、橫向協同管理，建立起適應軍民融合深度發展的多維度矩陣管理模式，推動軍民融合科研生產管理模式和管理流程創新。

三、創新軍工能力建設模式

創新科研生產管理，優化科研生產流程為軍工能力建設模式創新奠定了基礎；在此基礎上，創新軍工能力建設模式，要在能力建設頂層規劃設計上下功夫，構建以軍為主、軍民一體的能力體系，探索研究軍工能力體系效能型建設模式。

（一）區分能力屬性進行分類對待

軍民融合的主體是軍，目標是強軍，因此，軍工單位是軍民融合的重要主體，要根據軍工單位的發展規劃和發展目標，進一步梳理軍工單位的產品及能力，將產品細分為核心產品、重要產品和一般產品，并以產品為基礎，將能力劃分為戰略能力、重要能力、一般能力三類，根據不同的能力性質采取相應的建設策略。

按照“小核心、大協作、專業化、體系化”的建設思路，進一步優化軍工單位的軍品科研生產能力結構，突出核心能力、精干重要能力、放開一般能力，進一步優化軍品科研生產能力布局，形成社會資源參與的軍民融合科研生產布局。即核心能力立足自身建設，突出核心能力的體系化建設，推動軍工能力建設更加聚焦武器裝備科研生產任務需要，更加聚焦自身發展需要；統籌重要能力建設，充分利用國民經濟能力，充分利用社會優勢資源能力，重要能力自建和利用相結合，與軍工單位的其它資源能力一起形成核心能力的有效補充；一般性能力要充分利用社會協作，實現軍品科研生產能力的分類管理、動態調整、合理布局、開放共享，積極擴大民品協作配套范圍，為軍工能力建設提供有益補充。

（二）能力建設要體現系統性、前瞻性和經濟性

堅持能力建設項目的系統性、前瞻性和經濟性原則。按照滿足當前武器裝備科研生產任務需求和未來發展需要的目標，強化頂層系統方案設計，制定完整性方案，并積極研究國家政策，在堅持統籌的基礎上開展建設，確保能力建設項目的系統性。同時，積極進行前沿技術跟蹤，超前謀劃，保持建設項目的前瞻性，避免項目建設完成時條件已顯落后，特別要注重用中國制造2025和工業4.0理念和思路來指導軍工能力建設。注重項目的經濟性，在論證項目建設方案時，堅持技術先進性和經濟性的統一，并不斷優化資源配置，以增量投入帶動存量優化，進一步提高投資的效率、效益和效果。

（三）提前啟動項目實施，滿足任務需求

緊密圍繞軍品科研生產任務需要，立足于軍工單位的軍工核心能力建設，在做好前期系統謀劃和項目論證的基礎上，針對任務急需，積極預先開展軍工能力建設，盡快形成能力，滿足任務需要。同時，按照軍工能力建設的管理要求，履行事前備案程序，嚴格按照要求規范實施，為申請國家的事后補助奠定基礎。

（四）創新建設模式和建設方式

在構建軍工核心能力的過程中，在立足于國家經費投資建設核心能力的同時，也要積極探索多種方式，如研究以能力收購代替新建模式，可以快速形成能力，滿足任務需要；采取能力租賃、能力調配等方式，盤活存量資產；立足于多渠道籌措，除積極爭取國家經費投入和自籌經費投入以外，積極吸收社會資本參與軍工核心能力建設；參照軍品科研生產管理模式，對于特別重大和復雜的建設項目，建立項目總指揮和總工程師制度，加強建設項目方案的系統籌劃，實現能力建設與科研工作的緊密結合。

四、創新完善后評價機制

積極創新建設項目的后評價制度，將軍民融合程度納入后評價要素中，建立后評價反饋機制。在能力建設項目完成后，要對項目建設效果和作用進行系統、客觀的分析和總結，主要包括項目目標評價、項目實施過程評價、項目效益評價、項目擴展性評價、軍民融合程度評價、服務經濟社會程度評價等。評價的重點是建設目標的實現程度，項目主要技術指標、經濟效益指標的實現程度，特別是將軍民融合程度作為重要的評價指標。通過分析，評價已完成的能力建設項目的軍民融合水平，總結其建設過程中的經驗教訓，通過及時有效的信息反饋，為未來能力建設項目的決策、實施，以及軍民融合程度的提高，提出相應的改進建議。

五、創新政策支持方式，建立、完善事后補助機制

國防科工局提出，要擴大采用事后補助方式，根據承擔任務情況、是否符合能力布局、投資效果等，合理給予補償。但相關的事后補助管理規定及操作細則尚未出臺，急需進一步細化、完善相關規定；同時，對符合改革方向的軍工核心能力建設項目要進一步擴大事后補助范圍，進一步擴大能力建設支持的范圍，以鼓勵建設單位自籌資金、提前投入，引入社會資本，與民營企業合資合作，在全面滿足科研生產任務需要的同時，推動軍民融合深度發展。

結束語

軍工企業作為軍民融合工作的主體，堅持軍民融合，走軍民融合發展之路是軍工能力建設轉型升級的必然選擇。“十三五”期間，軍工能力建設要以軍民融合發展戰略為指導，實施創新發展，建設開放融合的軍工能力體系，實現科研生產能力的跨越發展，開創軍工能力建設的新局面。

1 譚爽, 胡象明. 軍工核心能力內涵、特征及要素探析[J]. 西北工業大學學報（社會科學版）,2011, 31(2): 68～71

2 九目. 全面深化國防科技工業改革構建中國特色先進國防科技工業體系[J]. 國防科技工業, 2014,5: 12～14

3 晉煜. 軍民融合背景下的軍工核心能力建設[J]. 國防科技, 2017,38(1): 89～93