普惠金融的現實困境與突破思路
——基于技術可能性曲線與機制設計理論

趙 建

(濟南大學 商學院，山東 濟南 250002)

在漫長的金融史進程中，普惠金融作為一個新生領域，雖然最近十幾年才納入現代主流金融的話語體系，但在實踐層面普及和發展勢頭迅猛。2005年聯合國正式提出普惠金融這一概念，然而各國的實踐卻開始更早。眾所周知的尤努斯教授的鄉村小額信貸實驗，在20世紀70年代就已經開始。如果以美國《平等機會信貸法》和《社區再投資法》作為實踐嘗試，那么普惠金融在官方體系的萌芽可以追溯到半個世紀之前。在全球性組織正式提出概念和倡議之后，普惠金融的發展和普及進入了一個高速發展階段。尤其是包容性發展和共享經濟作為一種帶有濃厚價值觀的要素納入經濟增長模型后，普惠金融有了更高的理論和政策合理性而備受商業機構、政策當局和非營利組織的青睞和關注，已成為一個國家金融體系的重要組成部分，從此進入了創新性發展時期。[注]邢樂成：《金融結構與中小企業融資》，山東人民出版社2015年7月版，第189頁。

中國對普惠金融的發展尤為重視。從文化倫理和社會心理的視角來看，中國儒家等傳統文化蘊含著豐富的大同理念和和諧思想，擁有深厚的包容和普惠的歷史文化資源。[注]王穎、曾康霖：《論普惠:普惠金融的經濟倫理本質與史學簡析》，《金融研究》2016年第2期。黨的十八大以來，普惠金融開始納入官方話語體系并逐漸強化為一個權威語境，當前已經成為中國金融體系的主要任務甚至可以說核心任務。2015年，中國向G20峰會提交了關于發展普惠金融的三個文件，表達了中國在全球普惠金融事業中承擔大國責任的意愿和決心。2015年12月，國務院發布了《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》，為各金融機構和政府部門謀劃、推動和發展普惠金融提供了總體指導。從2016年下半年開始，監管當局啟動治理金融亂象和金融去杠桿的嚴監管行動，同業和資管等各項引發脫實向虛的金融業務受到全面約束和規范，但普惠金融成為金融嚴監管下為數不多的得到鼓勵和支持的領域，充分展現了政策當局引導和推動各金融機構發展普惠金融的意圖。各大金融機構也紛紛響應黨中央、國務院的號召，從組織架構和業務模式等各個層面推進普惠金融的實施，比如各大型國有銀行紛紛成立普惠金融事業部?？梢哉f，普惠金融標志著中國金融步入了一個新的發展階段，代表著新時代大國金融的風度和格局。

然而我們也需要充分認識到，普惠金融的發展還存在一系列障礙和問題。一是邊界問題。普惠金融的邊界較為模糊，在現實中存在漂移和異化現象：向“左”往往與財政救濟和轉移支付混淆在一起，既缺乏效率又缺乏商業可持續性，往往異化為政策套利和社會救濟(財政性扶貧)；向“右”又往往與高息貸款和民間借貸牽連在一塊，不僅起不到普惠的效果，反而極有可能逆向導致所謂的“金融致貧”，加速弱勢群體的財務性“破產”。由此，普惠金融的難點就出現在了權利邊界的確定上——既要保持包容性的“普”和“惠”，又要維系商業可持續性，是一個特別難以分清和容易混淆的技術性難題。雖然發達國家和部分發展中國家的普惠金融產業已經非常成熟，私營企業也找到了可持續的能夠將商業利益和社會責任內在統一的模式，[注]Miriam Bruhn,Inessa Love,The Real Impact of Improved Access to Finance: Evidence from Mexico,The Journal of Finance, 2014 , 69 (3) :1347-1376.[注]伊麗莎白·拉尼：《從小額信貸到普惠金融：基于銀行家和投資者視角的分析》，中國金融出版社2016年6月版，第78頁。但是在中國的特有環境下，單純依靠政府的公共品或者市場供給的商業金融服務，都不能有效地解決這一問題。[注]郭田勇、丁瀟：《普惠金融的國際比較研究——基于銀行服務的視角》，《國際金融研究》2015年第2期。普惠金融的發展在中國具有公共品+商業私人產品的混合屬性，這是其復雜性所在。

與這些現實問題相比，理論研究滯后的問題則更加突出。而恰恰是理論指導的缺乏，導致實踐過程中出現了各種難以突破的困境。從既有的理論和思想基礎來看，所依據的還只是半個多世紀以前的信息不對稱下的投資行為選擇、風險博弈和信貸配給等理論，這些理論可以較好地解釋發達金融市場假設下，完全商業型的中小企業融資問題，但對體制轉軌和金融市場化階段由政府推動的產業政策型的普惠金融模式缺乏理論關注，解釋范疇也未能覆蓋所有的普惠人群。雖然一些學者注意到了包容性發展、金融倫理學等問題，[注]王穎、曾康霖：《論普惠:普惠金融的經濟倫理本質與史學簡析》，《金融研究》2016年第2期。但仍然沒有建立起完整的理論框架。普惠金融的理論的滯后，與現實中社會各界對普惠金融的積極努力，形成了鮮明的對比。

本文的出發點，就是普惠金融在中國實踐過程中遇到的現實和理論困境：首先是普惠金融在中國實踐過程中遇到的漂移問題，即總是內生性地向“左”(完全公共品)或向“右”(完全私營品)漂移，然后是這種非穩態或者模式異化的原因。在解析非穩態或者模式異化的原因的基礎上，本文構建了生產函數、技術可能性曲線和社會偏好曲線等進行標準的模型化分析。在解決思路上，我從三個方向展開：一是站在政府公共產品供給的角度加強普惠金融的基礎設施建設；二是運用機制設計理論探索政府的激勵相容政策；三是從金融機構的供給側改革探尋商業化的轉型路徑，最終為技術性地解決中國式的普惠金融難題提出一個一般性的框架和思路。

一、中國普惠金融的現實困境：內生漂移與非穩態

(一)概念界定

按照聯合國等官方機構通用的定義，普惠金融是指以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，小微企業、農民、城鎮低收入人群、殘疾人、老年人等弱勢群體是其重點服務對象。由于在研究、討論和實踐中，普惠金融往往與小微金融、草根金融、扶貧金融等混淆在一起，因此有必要進行理清和界定。概念界定清晰是研究和實踐的前提，能將觀念模糊和執行錯位的一切不必要的成本降到最低。讓我從字面上對普惠金融的概念進行梳理界定：

1.“普”，是指它的覆蓋范圍要“普”。在金融發展史的大部分時間里，只有一定階層的人群才能享受到平等的金融服務，財產或收入沒到一定水平的并不能享受到專業的金融服務，或者不能享受到公平的價格和數量。中國的官方定義對普惠金融的群體進行了相對明確的界定，包括小微企業、農民、低收入人群、殘疾人和老年人等。普惠金融的“普”，首先展現了包容性和廣泛性，從另一方面也體現了金融服務的可得性，讓最大多數的人群分享金融發展的成果。

2.“惠”，是指金融服務定價要在合理的區間。用官方的定義說就是“可負擔”。按照金融資產的定價原理，服務和資金的價格應該首先符合成本加成的概念，并符合市場供需平衡的基本規律，這樣的價格才能保證普惠金融的供需雙方實現利益共贏，維持商業模式的可持續性。但是，普惠金融具有特殊性，如果完全按照市場定價，金融機構往往會按照信用狀況最差的普惠項目進行邊際定價，以獲得信息不對稱下風險溢價對“藍檸檬”的補償。或者在信貸配給的約束下，利率價格直接失去了調節供需的功能，普惠群體的價格變得無限大，最終轉變為可得性問題。[注]Ghosh J. Microfinance and the challenge of financial inclusion for development. Cambridge Journal of Economics, 2013, 37(6):1203-1219.因此普惠金融的定價究竟“惠”到什么程度，是一個復雜的技術性問題，更需要設計一套精致的定價機制。

3.“金融”，是指它首先是金融，而不是財政轉移支付，也不是社會保障和社會救濟。這就決定了普惠金融首先要遵從金融的基本運行規律，商業化和市場化是基本要求。按照金融服務的概念范疇，一是支付、結算、匯兌、收付款、電子銀行、賬戶等基本金融服務；二是信貸服務，也就是融資服務——當前這是普惠金融的主要問題所在；三是資金或財富的保值增值。對于普惠群體來說，由于一般收入較低，資金的需求遠遠大于供給，因此主要是第一、二類的服務。本文主要討論的是信貸和融資類服務。

(二)漂移問題

普惠金融具有復雜的混合品屬性，需要尋找到政府和市場合意的平衡點。在現實實踐過程中，這個平衡點很難把握，往往向“左”向“右”偏移，具有天生的非穩定特征。這種不穩定性主要表現在：

1.向“左”即向財政救濟或政策套利漂移，導致大量租金耗散和社會福利損失。有些普惠群體低息獲得普惠貸款后，不是按照政策本意投入生產性領域，而是作為消費支出，最后無法償還本息最終變為扶貧救助類資金，失去了金融的本義。還有些普惠群體利用普惠貸款與市場資金的雙軌利率差異進行套利，獲得無風險收益(尋租)。比如，財政部門通過貼息等方式，與商業銀行合作向當地農民發放低息貸款(利率遠低于市場平均理財產品利率)。當地農民獲得貸款后，并沒有像政策規劃的那樣投入創業項目，而是轉手購買當地農商銀行的高息理財產品賺取利差。而當地農商銀行歸集到理財資金后，自己直接或者通過同業投入國企或政府平臺項目。這樣，普惠貸款相當于變相地流入了國企或政府項目中。在現實中，這還算是比較樂觀的案例。有些地方，普惠貸款被強制投入農民并不擅長的創業項目(不分析實際情況讓并不具備技術和市場能力的農民進行“創業”，強制接受普惠貸款以完成政績)中，最終導致項目破產和貸款壞賬(類似北宋王安石改革的“青苗法”)。這些不尊重金融規律的現象，實際上是巨大的租金耗散和社會福利損失。

2.向“右”即向高息商業貸款甚至高利貸漂移，最終出現金融致貧的問題。普惠群體的財務狀況一般都比較脆弱，無法承受較高的利率，并且對現金流的連續性高度依賴，資金鏈緊繃，一旦出現流動性問題只能不惜代價拆借。[注]邢樂成、韋倩、王凱：《中小企業投融資公司:破解中小企業融資難的新途徑》，《山東社會科學》2011年第1期。如果完全按照市場化規則，金融機構一般按照兩個要素制定普惠金融合同。一是按照加成成本的方法，普惠小額貸款的運營成本比較高，與大型企業的貸款相比非常不經濟，因此加成成本也比較高。二是按照風險溢價成本的方法，在信息不對稱的環境下，普惠群體信用能力差的弊端顯現，逆向選擇、道德風險的不斷出現導致大量壞賬的產生，金融機構在市場的動態演化下會最終按照“爛檸檬市場”的模式進行定價，即按照質量或現金流價差的項目進行高息定價。大數原理最終導致好企業補貼壞企業的情形。這樣高企的利率，使得普惠金融失去了“惠”的本意。除此之外，如果信貸配給導致正規持牌金融機構不愿向普惠群體出借資金，民間借貸機構便會乘虛而入，其利率畸高，特別容易導致普惠群體陷入債務困境甚至財務破產從而導致金融致貧。在完全按照市場化規則的情況下，金融不僅沒有起到服務普惠群體的作用，反而加劇了弱勢群體的困境，顯現出歷史上非議的“金融原罪”。

(三)內在原因

為什么普惠金融模式在實際運行過程中呈現出邊界漂移和非穩態特征？主要原因可以歸結為三點：

1.普惠金融的概念界定不清，或者服務對象定位模糊。普惠金融的根本首先是金融，金融的對象是具備凈現金流能力的主體或項目。在實踐過程中，一些不具備商業能力的需要財政救助的對象被錯誤地納入了普惠范疇，造成了供需主體的錯配問題。普惠群體中的一些沒有商業活動能力，或者不需要金融服務的群體，被強制性地上項目和上貸款，最終導致經營失敗和信貸資產壞賬，信貸資金也就最終成了扶貧資金。并不是說老年人、殘障人士就沒有生產能力，沒有商業性的借貸需求，而是要按照信貸資產和風險管理的原則進行判定，需要具體情況具體分析。

2.機制設計存在漏洞，商業金融機構的內生逐利行為使然。如果機制設計不合理，普惠資金與市場資金之間存在套利空間，按照商業規則普惠群體或金融機構難免會出現套利行為。普惠群體或者受托執行普惠金融服務的金融機構，在拿到具有普惠性質的廉價資金后，如果缺乏相應的機制設計，就一定會按照利潤最大化的目的進行投資。如果創業項目的預期收益率低于無風險利率，那么投資是非理性的。而資產收益管理的要求會促使其向資產組合的有效前沿移動，而不是定向地投向普惠領域。需要注意的是，既然市場是尊重追求利潤最大化的，那么政府用道德和社會準則來要求金融機構和普惠主體是不現實的。

3.金融環境不夠完善，市場化還不夠徹底。一是資金價格即利率市場化還沒完成——雖然名義上取消了管制，但是存貸款基準利率體系依然沿用，金融機構和投資者的“基準”情結依然濃厚。二是金融供給結構的路徑依賴，習慣于服務大型國企和政府平臺等大資金需求主體，能夠充分享受規模經濟帶來的成本和信用優勢，導致大量的資源被擠出而無法覆蓋普惠群體。按照邢樂成(2015)[注]邢樂成：《金融結構與中小企業融資》，山東人民出版社2015年7月版，第154-156頁。的制度邊界理論，中國的金融組織與體系在長期發展過程中形成了固有的剛性制度結構，這個金融結構形成的制度邊界無法大范圍覆蓋中小企業等普惠群體，導致普惠金融領域存在較大的供需缺口。當前以政府主導的普惠金融供給模式具有較強的建構主義色彩，但又缺乏科學完善的制度設計，導致出現大量的租金耗散或者滑向私人高利貸的境地。而且這個金融結構具有較強的順周期特征，也是中國經濟新常態下普惠金融困境的深層次原因。

二、生產函數、可能性曲線與社會福利分析：基本模型

我們需要構建一個標準的生產函數來完整地討論普惠金融服務的供給問題。并且在此基礎上，將社會加總的金融服務或產品分為兩類——非普惠金融(后面可以稱為主流金融)X和普惠金融Z，以此構建技術可能性曲線和社會偏好曲線，在新古典情形下分析改進普惠金融對社會福利的影響。

(一)金融機構的生產函數

金融企業提供服務和產品，需要勞動力、資本和技術以及制度的要素投入，符合標準生產函數的構成：

Y=F(AK,L)

Y為金融產出，具體表現形式為服務和產品。L為勞動力，K為資本，A為技術A1與制度A2，我們設定A=A1·A2。

對于金融企業來說，生產函數結構和要素投入具有自身的特征：

1.有理由認為，在一定的限度內，生產函數具有規模經濟和范圍經濟的特征。金融企業的資本主要是貨幣和金融資產，從現實經驗來看在較大的區域內邊際成本是明顯遞減的。

2.資本可以分為生息資產和非生息資產。生息資產K1主要為信貸資產；非生息資產K2主要為提供金融服務的基礎設施，包括IT系統、物理網點、自助設備、互聯網銀行、移動終端等。

3.技術主要包含兩個層面：一是金融科技的應用，包括大數據、人工智能、信息自動化在經營中的應用，比如數字化銀行和智慧金融等；二是以風險管理為主的各種管理技術，主要涉及管理模式和業務流程。事實上這兩類技術通常結合在一起。

4.制度主要涉及管理模式和組織架構問題，主要涉及激勵約束機制的設計和提供金融服務的組織模式，比如業務部門、事業部、同業合作、跨界合作和子公司等可選擇的模式。

我們進一步將金融產品和服務看作一般的產品，那么金融機構的總收入為兩大類產出乘以價格：

R=pxX+pzZ

成本總體上分為資產運營及折舊成本和人力成本。假設運營折舊率為σ，勞動力單位成本為ω，總成本方程為：

C=σK2+ωL

因此，利潤函數表述為：

π=R-C=pxX+pzZ-σK-ωL

約束條件為生產技術約束：Y=F(AK,L)=X+Z，在這里假設兩大部類的量能夠加總，且兩者具有不同的生產結構，那么就存在兩個可分的生產函數：

X=FX(AK,L)，Z=FZ(AK,L)

這在宏觀加總后，在整個社會形成特定的金融結構。邢樂成(2015)基于中國的金融結構提出了制度邊界理論[注]邢樂成：《金融結構與中小企業融資》，山東人民出版社，2015年7月，第203頁，本文的分析可以看作制度邊界理論的微觀基礎。

(二)技術可能性曲線

圖1

前面已經將金融產出設定為主流金融和普惠金融兩大類，即Y=X+Z。[注]假設兩類服務和產品是可量化加總的。結合當前中國金融體系的實際情況，我們有理由認為主流金融機構在供給具有成本和信用優勢的大型企業和政府類客戶方面更加有效率，但對普惠金融的供給能力則相對不足。假設無差異曲線為S=S(X,Z)，滿足新古典情形。為簡單起見，用圖形表述為圖1。

1.中國的金融機構體系比較單一，以國有大型商業銀行為主，市場占有率長期以來超過70%。而國有銀行從改制誕生以來，主要承擔政府的財政建設使命，因此先天就不具備服務小微企業等普惠客戶的基因。

2.過去幾十年，中國處于高速的工業化進程階段，以商業銀行為主的金融機構主要服務制造業、房地產和基礎設施建設，金融機構從供給側將資源主要配置在這些領域，從而對服務普惠客戶既缺少相應的基礎設施，又缺少專業的人力隊伍，導致普惠金融的供給能力嚴重不足。

圖2

圖3

3.從盈利水平來看，傳統大型客戶具備成本和信用雙重優勢，再加上利率管制的利差保護，商業銀行將資源配置在大型客戶領域具有天然的盈利優勢。而小微企業等普惠客戶，如果按照傳統的作業模式，單位成本和信用風險都較高。這導致即使從商業層面，金融機構也有優先服務大中型客戶的內生動因。這種內生動因也是前面我們介紹的普惠金融“漂移現象”的根本原因，最終導致整個金融產業對普惠金融的供給能力相對不足。

(三)社會福利分析

雖然在供給側普惠金融的產出能力相對落后，但是隨著經濟的持續發展，以小微企業、個體經營商為主的普惠群體不斷發展壯大，對普惠金融服務的需求不斷提高，普惠金融對社會福利的邊際改善貢獻也較大。設社會福利函數為U=U(X,Z)，圖形見圖2。

三、基礎建設、機制設計與金融機構的供給側改革：突破思路

(一)普惠金融的基礎設施建設

中國的金融體系最近十幾年有了突飛猛進的發展，主流金融服務的基礎設施相對完善，但是對小微企業、低收入階層，尤其是農村和偏遠山區等普惠群體的基礎設施服務相對不足，從而導致金融服務體系呈現不平衡、不充分的問題，出現金融資產和廣義貨幣總量名列世界前茅，但普惠金融產業相對落后的矛盾現象。因此通過完善普惠金融的基礎設施，提高金融機構供給和服務效率，對提高金融產出的全要素生產率尤其重要。當前有兩大主要基礎設施建設需要加快推進：

1.完善有利于普惠金融服務的硬件基礎設施。一是通過信息和通訊產業的技術設施建設，支持和促進金融機構擴大辦理渠道和服務布局，打通普惠金融的“最后一公里”。通訊基礎設施完善了，普惠群體可以通過自助服務、網上銀行、手機銀行等渠道，低成本、高效率地獲取存貸匯等基礎金融服務[注]研究表明，普惠群體對時間的要求往往非常嚴格。一個低收入勞動者很難拿出大塊時間來辦理金融業務，因為這會嚴重影響他們的工作和本來就較低的收入。。對于金融機構來說，硬件基礎設施的完善可以較好地解決服務普惠金融的高成本問題，普惠客戶的線上遷移可以大幅度降低營銷、運營和服務成本。二是通過產業政策大力支持金融機構提高金融科技的投入，建立以大數據、區塊鏈、人工智能、物聯網等技術為主體的風控體系，解決服務普惠群體長期存在的難以解決的高風險問題。通過金融科技建立的風控模型，可以較好地解決普惠群體缺少真實可信的正規財務數據和可抵押資產匱乏的問題。

2.完善有利于普惠金融服務的法律、會計、信用等制度體系。金融的本質是契約，金融產業的基礎設施從根本上說是法律和信用等制度體系。對于普惠群體來說，由于缺少硬性的可抵押資產和國家信用擔保(顯性或者隱性)，更加需要專業的法律、會計、咨詢等中介服務。但是中國金融體系的制度建設最近十幾年由于陷入服務工業化和城鎮化的路徑依賴，在小微等普惠金融體系的軟性基礎設施方面相對落后[注]何德旭、苗文龍：《金融排斥、金融包容與中國普惠金融制度的構建》，《財貿經濟》2015年第2期。。從供給側來看，由于小微企業壽命短，具有天然的順周期性和財務脆弱性，不能有效地抵御經濟變動。因此普惠金融的風險相對較高，對處置風險方面要求較高，需要完善處置小微金融風險的制度環境。政府需要通過完善普惠金融制度體系，包括《擔保法》、《物權法》、《訴訟法》等，為普惠金融的發展建立一個良好的法律環境，使得供需雙方都有一個正規有序的經營環境，以有效擠出民間借貸、地下金融等非正規服務。另外征信體系也非常重要，因為普惠客戶一般都缺乏抵押資產，對信用等級的主觀評估依賴較高。中國當前針對小微企業和低收入人群的征信服務體系相對不足，需要加快推進這方面的建設和完善。制度體系的軟性基礎設施的建設和完善，可以通過提升金融機構生產函數中的制度變量A1，來有效改善社會福利。

(二)政府參與下的機制設計

如果完全將普惠金融當作一個商業金融，那么完全按照市場的機制進行設計即可，不需要專門的機制設計。然而發展初期，政府的參與使得普惠金融的生產變得復雜，導致出現產業政策的異化和資源配置的漂移問題。要解決這一問題，機制設計理論是較好的借鑒。機制設計理論由Hurwicz(1994)[注]Hurwicz L. Economic design, adjustment processes, mechanisms, and institutions, Review of Economic Design,1994,1(1):1-14.等創立和發展,最近幾年機制設計理論在國內學界和政策層廣為流傳，從一定程度上標志著中國的改革進入一個新的階段，代表著制度理性文明的進步。田國強(2003)[注]田國強：《經濟機制理論：信息效率與激勵機制設計》，《經濟學季刊》2003年第2期。將機制設計解析為四個基本要素，即自愿交易、自由決策、信息傳遞、激勵相容。機制設計的進步之處是充分尊重了市場的自由、分散決策的意愿，充分發揮了價格對信息生產的成本和效率優勢，同時兼顧了游戲規則對市場行為的約束，可以較好地彌補市場運行過程中的熵值增加問題，對發展中和轉軌經濟國家，對政府-私營共同參與的經濟活動具有重要的借鑒意義。

1.信息顯示和傳遞機制。在普惠金融開展過程中，信息的真實有效顯示和低成本傳遞至關重要。主要體現在三方面：第一是普惠金融服務對象的確認，需要設定一系列參數認定資格才能享受“普”和“惠”，否則會造成資金套利、資源擠出、政策扭曲等問題；第二是普惠信貸投放的項目，需要符合設定的條件，防止出現普惠資金挪作他用和虛假項目的問題；第三是普惠信貸的風險處置問題——如果缺乏真實的信息，或者信息扭曲傳遞，會出現逃廢債和虛假壞賬以套取信貸資金的現象。因此在開展普惠金融過程中，首先需要設計一套能夠真實顯示和低成本傳遞信息的機制。此機制設計的基本原則是，能采用市場化甄別和篩選機制的就采用市場化模式，市場化信息傳遞機制不足或失靈的部分，則需要政府通過機制設計來彌補市場失靈。首先，充分發揮金融機構的市場化選擇和甄別功能，參考商業銀行、小貸公司等金融機構的授信標準，由金融機構來甄別客戶的資格，以確保與財政扶貧和慈善相區別，保證商業的可持續性。對于金融機構無法甄別或者由于成本和風險約束無法覆蓋的群體，需要建立普惠服務對象前置認定體系，通過多維度、立體化和過程性、動態化的交叉認證模型來建立信用檔案以供市場參考，但最終的決策權需要交給市場。其次，在政府參于的普惠金融中，需要將信貸主體和項目客體結合起來分析，建立以現金流為基礎的項目認定體系，確保服務對象具有充足的第一還款來源，防止缺乏現金流和項目信貸需求的個體“被貸款”，不僅沒有起到正向支持作用，反而加重了弱勢群體的財務負擔和金融脆弱性。除此之外，還需要建立相關的審計、監察、監督等貸后管理體系，保證有限的普惠金融資源投入真實有效的項目中。

2.風險和剩余分配機制。普惠群體最大的特征之一，是缺乏信用抵押和風險緩釋資產，尤其是農民、進城務工人員、老年人及殘障人士等群體，缺乏抵押資產和信用記錄，使得不良資產風險和違約風險成為制約金融機構開展普惠金融的主要障礙。在顯示機制不能充分發揮作用條件下，有效的機制是風險和剩余收益分擔機制。一方面，在信息不對稱的條件下，金融機構為了保證風險調整后的利潤最大化，往往在邊際上按照較差客戶的項目質量進行高定價(“爛檸檬市場效應”)，以保證總體收益覆蓋風險。這就導致了整個普惠信貸的定價偏高，出現優質客戶補貼劣質客戶的局面。另一方面，如果通過行政手段強制壓低普惠貸款利率，使得風險調整后的利潤偏低甚至為負，就會形成金融機構過度承擔風險的問題。最終的結果，或者金融機構完全將普惠群體排除在服務對象之外，或者隱性收取超出對方可負擔能力的高額利息，失去了“普”和“惠”的本意。要解決這個問題，需要設計科學合理的風險和剩余分配機制。當前通過實踐證明的比較可行的分擔機制主要包括：(1)信用擔保機制。政府發起成立或者入股擔保公司，為認定的普惠客戶提供一定比例的擔保，與金融機構共擔信用成本。(2)風險分擔機制。政府與金融機構共同建立這種機制，設置一定的壞賬兜底比例；建立分級基金，財政資金作為劣后，與金融機構共擔一定的風險緩釋成本；政府發起或者與商業機構合作設立普惠不良資產管理公司，為金融機構處置不良資產提供支持。(3)利息補貼基金。對符合條件的普惠客戶超出市場平均水平的利息進行補貼，與普惠客戶共擔一定的利息成本。總體的原則是按照一定比例與金融機構進行合作，以提高政策套利和尋租的成本和風險。而比例參數的設定，需要在邊際上保證金融機構獲得市場平均利潤率以及普惠客戶得到平等的服務。這個參數需要在實踐中按照運行效果進行校準和設定。

(三)金融機構的供給側改革

前面已經提到，中國的普惠金融市場還存在較大的供需缺口：一方面大量的普惠群體的融資需求得不到滿足；另一方面傳統金融機構存在大量的無效產能附著在沒有效率的項目中，更加嚴重的是缺乏服務小微企業等普惠群體的專業能力。要改變這一現狀，需要以商業銀行為主的金融機構從供給側進行改革轉型，突破對大型企業客戶和高信用客戶的路徑依賴，重構自身的生產函數，從體制、技術、資本和勞動力四個元素入手，推動技術可能性曲線向外推移：

1.推動經營體制和管理模式改革，建立服務普惠群體的敏捷性組織。服務大型客戶和財政類機構的商業銀行所建立的業務機制和管理模式，在形式和理念上往往與客戶對象保持一致和相似，以科層式行政化的管理機制為主，在運營上能保持合規和穩健，但總體上缺乏效率。而小微企業等普惠客戶的金融服務需求往往以“放款快、期限短、金額小”為特征，時間和效率為第一要求。傳統的大型銀行模式在體制效率上很難與普惠金融相匹配，因此需要從經營體制和管理模式上進行變革[注]邢樂成、解傳喜：《關系貸款、群貸技術與金融制度邊界——中小企業貸款難理論研究及最新進展》，《理論學刊》2014年第10期。。當前，國有商業銀行紛紛成立普惠金融事業部，以事業部的組織形式來提高經營管理的靈活度和自主性。除此之外，中小型商業銀行成立特色支行，相當于在傳統的層級式銀行體制內建立一個“制度特區”，創設風險限額、特色授權和產品實驗室等特色機制。另外中小型商業銀行在監管政策的允許下成立普惠金融信貸公司，或者與第三方機構合作等，形成服務普惠客戶的金融產業鏈，漸進地解放傳統銀行的生產關系，釋放生產力，服務普惠客戶。

2.充分利用金融科技的技術紅利，重構普惠群體的大數據信用體系。目前，以信息通信技術(ICT)為基礎的手機銀行、互聯金融模式，對現有的金融制度產生了顛覆性的影響[注]邢樂成：《金融結構與中小企業融資》，山東人民出版社，2015年7月，第202頁。。大數據、區塊鏈、人工智能、物聯網等新興技術的快速發展，為發展普惠金融從技術層面提供了巨大的可能性：一方面，互聯網和移動終端等技術的發展，大大降低了渠道和人工服務成本，解決了普惠群體缺乏規模經濟優勢的頑疾；另一方面，金融科技的迅速崛起，為缺乏抵押資產和主體信用的小微企業等，提供了另一種塑造信用資產的方式，可以有效降低信息不對稱下的風險過高問題，解決了普惠金融缺乏資產背書和數據信任等問題。因此，金融機構應該加快在普惠金融領域推進金融科技戰略，充分利用政府搭建的公共數據和征信體系等基礎設施，為普惠客戶建立數據信息檔案。這樣一來，普惠群體雖然缺乏抵押資產，但是通過積累數據資產，可以更加有效地傳遞信用和定價信息，有利于解決過去由于個人主觀判斷帶來的逆向選擇、道德風險等高交易成本等問題。

3.加強經營資本和風險資產管理，將金融資源逐步向普惠金融傾斜。普惠金融的痛點還是在于風險管理，經營的可持續性取決于風險調整后的資產收益率至少不低于平均風險資產的收益率，否則追求利潤最大化的金融機構就不會將信貸資源配置到普惠領域。對于金融機構來說，需要加強普惠金融業務的精細化管理。要加強經營資本管理，通過內部評級和大數據精算計算預期和非預期損失，以此為基礎來計提經濟資本，保證風險的緩釋以維持可持續性。在風險資產管理方面，注重資產的組合管理和大數據應用，通過在不同行業和企業間的分散配置，降低整體的不良資產率。對符合技術要求的小微生產型和流通型企業潛入物聯網和大數據采集系統，建立過程化、連續型、動態化的風險提示和預警機制，根據客觀數據調整經濟資本，實現風險資產的有效管理，使普惠金融業務在邊際上有利可圖，從而維護商業可持續性。

4.從人力資源、組織文化等入手，培養專業水平高的普惠金融隊伍。普惠金融服務客戶的作業模式和專業素養，與服務傳統大型企業和政府客戶的是不同的。這主要體現在三方面：一是金融機構對傳統大型客戶注重營銷和關系資源的維護，普惠金融需要的主要是符合條件的產品和售后服務，兩者是營銷能力和專業能力的區別；二是傳統大型客戶主要依靠主體信用和抵押信用，即有無國企或政府背景以及抵押資產，而小微企業等普惠群體則主要依靠現金流，更加依賴第一還款來源；三是傳統大型客戶在期限、定價、額度等方面與普惠客戶也有著較大的不同，后者需要基于本身的經營現金流特征進行更加專業的產品設計。認識到這三個方面的主要差異，商業銀行就應該建立更加專業的人力資源管理體系，從招聘、培訓、考核等方面，配置與普惠金融需求相匹配的人力資源體系。同時相對于大型客戶的規模經濟和關系營銷所帶來的低勞動強度，普惠金融需要付出更加艱辛的勞動，因此培育專業至上、勤勉吃苦的風險意識和組織文化也至關重要。能否建立和培養一支能夠扎實服務普惠群體并且具備足夠專業能力的人員隊伍，是金融機構供給側改革的重中之重。

四、結語

普惠金融是經濟包容性發展和金融深化結合在一起的必然結果。中國經濟發展的不平衡和不充分，需要將經濟發展的成果分享給更多的群體。金融發展也呈現出結構性失衡的矛盾：一方面大型國有企業和政府單位存在杠桿率過高和資金閑置等金融服務過度現象：另一方面大量的中小微企業和低收入群體得不到平等的金融服務，甚至出現窮人儲蓄借給富人的錯配現象。這個結構性失衡導致中國的金融發展不僅沒有縮小收入差距，推動包容性經濟增長，反而加劇了貧富分化和金融資源的錯配。

普惠金融代表著一個大國金融的擔當和氣質。近五年來，中國將普惠金融提高到國家戰略的高度。尤其是最近金融體系步入嚴監管周期，治理金融亂象和資金空轉，維護國家金融安全成為監管和貨幣政策部門的首要任務。在這種情況下普惠金融成為整個金融體系發展的主要方向，政府和金融機構也積極行動起來推動普惠金融的發展。然而在實踐過程中，從效果來看存在著漂移和異化問題，或者是向“左”偏離異化為金融扶貧，或者是向“右”偏移形成高利貸亂象。造成該問題的主要原因是對普惠金融的概念和邊界沒有清晰地界定好。普惠金融的本質依然是金融，首先要遵守金融的市場化規律，同時要注重覆蓋群體的“普”和服務價格的“惠”。中國所處的金融發展階段要求政府的參與與支持，這種混合屬性的特征造成了中國式普惠金融的復雜性和難度。

本文在制度邊界理論的基礎上建立了普惠金融的生產函數，并由此勾畫出技術可能性曲線和社會福利曲線。簡單的分析就可以看出在存在主流金融和普惠金融結構性扭曲的情形下，推動普惠金融的發展可以更大幅度地提高社會福利水平，也就是從社會福利的角度看，同樣一單位投入，在普惠金融上可以體現更好的社會價值。這樣的結論雖然看上去似乎是重復了一個共識，但本文采用的標準化的分析方法為普惠金融的研究提供了一個可供選擇的框架。而在此基礎上，本文提出了問題的解決方案，政府和金融機構各有自己的任務邊界。其中，普惠金融的基礎設施建設，尤其是法律和政策規則的設計，比硬件基礎設施的完善更加重要。而要糾正普惠金融混合品的漂移和異化問題，信息顯示、風險收益分擔、約束激勵機制的科學設計至關重要。對于機制設計本文只是提出了大體思路，技術性的參數設定需要在實踐中探索。而對于商業銀行等金融機構，則需要重構生產函數，從全要素生產率——主要是金融科技和組織模式入手，同時提高風險資產組合管理的精細化程度，建設一支適合為普惠群體服務的人力資源隊伍和組織文化。畢竟普惠金融是一項需要付出汗水和智慧的事業。