大氣污染防治離任審計研究

杜永紅 張雪艷

【摘 要】 領導干部自然資源資產離任審計是黨中央關于生態文明建設的重要戰略部署，其中大氣污染防治離任審計是自然資源資產離任審計的重要組成部分，大氣污染防治離任審計能夠在促進經濟發展的同時保障生態安全。大氣污染防治離任審計應從架構大氣污染防治離任審計理論模型、構建大氣污染防治數據監管信息系統、建立大氣污染防治離任審計指標評價考核體系、完善大氣自然資源資產負債表的編制、健全大氣污染防治離任審計定責與追責制度方面入手，推進大氣污染防治多維度審計實施，促進大氣資源的良性循環利用，助力生態文明社會建設。

【關鍵詞】 審計； 自然資源資產離任審計； 大氣資源； 大氣污染防治離任審計

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）19-0127-07

領導干部自然資源資產離任審計是黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的一項重要戰略部署，是用嚴格的法律制度保護生態環境的實際行動，是必須堅持可持續綠色發展理念的保證措施，是建立健全生態文明制度體系的重要舉措。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年11月印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，明確了自然資源資產審計的重點內容、責任分工及保障措施。2017年11月印發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，指明了自然資源資產審計對象、審計內容、評價標準、責任界定、審計結果運用等事項，形成了一套較為成熟且符合國情的審計實施準則，建立了相對完善的領導干部自然資源資產離任審計制度[ 1 ]。

大氣資源是自然資源資產的一部分，大氣污染防治離任審計是領導干部自然資源資產離任審計的重要內容。20世紀中期以來，西方國家記載的12起重大環境問題公害中，有7起是因大氣污染導致的。工業生產、生活燃煤和交通運輸等人類活動所排放出的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物以及其他廢氣粉塵，影響了農業、林業和畜牧業等諸多產業的發展，導致霧霾的產生和全球氣候變暖等后果，嚴重危害到了人類賴以生存的自然環境和人類自身的健康。我國自改革開放以來，工業化和城鎮化建設加快，但經濟的發展只重視增長速度，忽略了對自然資源的消耗與損壞，導致大氣污染現象愈發嚴重。因此，應緊密結合大氣資源資產節約集約利用和大氣污染防治開展審計，從而推動領導干部履行自然資源資產管理與保護責任。

一、大氣污染防治離任審計的內涵

（一）大氣污染防治離任審計的概念

大氣資源指的是能被人類生產和生活所利用的光照、熱量、云水、大氣成分和風能、太陽能以及其他可開發利用的大氣資源，它為人類社會提供能源和生產生活資料，是生物繁殖和人類生存的基礎。領導干部自然資源資產離任審計是指審計人員對領導干部任期所管轄區域內自然資源資產的管理責任、法紀責任、經濟責任等進行審計，以客觀評價領導干部在任職期間的職責履行情況[ 2 ]。大氣污染防治離任審計指的是審計人員對領導干部任期所管轄區域內大氣資源資產的開發、利用、污染防治及相關情況開展全面審計，并提出審計意見及建議的政府行為。

（二）大氣污染防治離任審計目標

自然資源資產離任審計的審計目標，是在實際的審計探索中進一步完善領導干部自然資源資產離任審計工作制度，形成一套相對成熟且符合國情的審計準則，促使領導干部自然資源資產離任審計工作得以深度開展，推動各級領導干部切實履行自然資源資產管護責任，促進自然資源資產節約循環利用。

現階段，大氣污染防治離任審計應達到四個目標：一是摸清大氣資源和生態環境質量變化情況。二是客觀評價大氣資源污染事件中的責任，揭示存在問題，并對這些問題實事求是做出評價。三是促進相關領導干部守法守紀、守規盡責，在經濟發展的同時重視環境保護，切實樹立綠色發展理念。四是改進大氣污染防治離任審計方法，讓生態環境保護逐步納入領導干部考核體系更具可操作性[ 3 ]。

（三）大氣污染防治離任審計范圍

我國法律規定，自然資源的所有權屬于國家，因此，自然資源的審計主體是國家審計。領導干部大氣污染防治離任審計的對象一般是該地區主管領導和相關單位領導。審計的時間范圍是領導干部任職期間，如遇重大事項可延伸追溯至相關年度。審計的部門有地方黨委、政府、環保、財政、稅務、統計部門、涉及廢氣排放的當地企業，以及與大氣資源開發利用、保護監管有關的機構。

二、大氣污染防治離任審計實施全過程

（一）大氣污染防治政策措施落實情況審計

審查領導干部任期內貫徹執行大氣污染防治法律法規的情況，著重審查相關禁止性、限制性、約束性政策是否按照要求列入當地社會發展規劃中，并審查政策執行的過程及結果。

1.審查國家政策制度和法律法規落實情況。審查被審計領導干部所在地方政府是否按照環境保護法、大氣污染防治行動計劃等法規制定本地區的大氣污染防治規劃，規劃的制定是否符合程序，措施是否具體、得力；審查在政策落實過程中有無落實不力，上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止，不作為、慢作為和亂作為等問題。

2.審查規劃編制及實施情況。審查被審計領導干部所在地方政府是否按照上級部門確定的原則和要求完成本級大氣污染防治規劃的編制，是否按照進度完成階段性的規劃實施任務，是否將規劃任務細化分解落實，是否對規劃執行情況進行監督檢查。

3.審查能力建設保障情況。審查被審計領導干部所在地區相關部門是否按照標準進行機構設置、人員配備和儀器設備配置，檢查配置是否能夠滿足實際工作需要；是否因機構設置不完整、人員配備不到位、運行經費不足等問題影響大氣污染防治工作的有效開展；是否建立健全大氣污染防治統計、監測和考核體系；是否按照國家空氣監測網的要求開展城市空氣質量監測點位能力建設；監測點系統運行是否正常、數據是否安全可靠等問題；是否存在軟硬件設施閑置浪費、使用效率低等問題。

4.審查監督考核情況。被審計領導干部所在地區是否將大氣污染防治工作納入地方政府績效考核目標，是否將考核指標分解落實到位；審查考核內容的全面性及考核措施的有效性，并依據考核結果實施問責；檢查考核內容是否符合規定，以及檢查考核結果的詳細運用情況。

（二）大氣污染防治重大決策審計

審查被審計領導干部任職期間所在政府及相關部門在大氣污染防治方面的重大決策、行政審批和監管履責情況，具體審計制度政策、會議紀要、請示批復等，檢查決策程序是否合規，決策內容是否合法，決策事項執行是否有效等問題。

1.審查重大決策情況。全面梳理被審計領導干部任期內所在政府有關大氣污染防治的重大決策，重點關注決策程序的合規性、透明性，決策內容的合法性、科學性；審查具體決策事項是否符合綠色發展理念，是否因決策失誤造成嚴重大氣污染事件。

2.審查審批管理情況。摸清被審計領導干部在大氣污染防治方面的權利和義務，準確劃定其個人所承擔的職責范圍。審查對高耗能、高污染項目建設的審批是否合法合規，新建項目是否按規定配套建設污染治理設施；是否嚴格履行環境影響評價制度，有無新建、改建、擴建項目未履行環境影響評價手續，未經環境保護“三同時”驗收等問題；關注有無故意拖延、設置障礙、越權審批等問題。

3.審查監管履責情況。掌握被審計領導干部所在地方政府大氣污染防治監督工作計劃和實施情況，審查是否對環境影響評價制度執行情況進行嚴格督查，對當地高污染重污染企業落實大氣污染防治措施和實施效果進行檢查，是否存在對超標排放或偷排偷放行為以罰代管甚至放任不管等問題。

（三）大氣資源資產約束性指標審計

審查被審計領導干部任期內所在地區大氣環境質量變化的基本情況，上級政府和主管部門對所在地區大氣污染防治的考核檢查結果，重點審計各類約束性指標的完成情況。

1.審查目標責任書的完成情況。為推動大氣污染治理工作，環境保護部通過與地方政府簽訂目標責任書等形式督促領導干部履職盡責，目標責任書是衡量大氣污染防治效果的標準，目標責任書完成情況越好，大氣污染防治的效果就越好。在審計中應重點關注淘汰落后產能和壓減過剩產能、燃煤質量控制、燃煤小鍋爐整治、機動車污染防治等大氣污染防治重點領域的目標責任考核情況。

2.審查指標數據的真實性。審查數據的來源渠道是否安全可靠，數據的生成過程是否科學有據，關注是否存在人為調整基數、虛報目標完成數據等問題。約束性指標數據包括：主要大氣污染物排放總量、可入肺顆粒物（PM2.5）、空氣質量指數（AQI）達到優良天數比例等，以及產業結構調整優化、清潔生產、煤炭管理與油品供應、燃煤小鍋爐整治、工業大氣污染治理、城市揚塵污染控制、機動車污染防治、建筑節能與供熱計量、大氣污染防治專項資金投入、大氣環境管理十項考核目標。

（四）大氣污染案件執法情況審計

審查相關職能部門對破壞大氣資源、造成大氣污染違法案件的處理處罰情況。

1.根據執法臺賬、執法檔案、收費許可證等相關資料，審查執法流程是否合規、執法手續是否合法、審查執法覆蓋面是否囊括了轄區內所有涉及廢氣排放的企業，是否存在執法面狹窄、抽查執法的情況。

2.根據大氣污染相關處罰標準，審查已執法完成的案件是否存在少罰漏罰、處罰力度不夠和人情執法的問題，審查執法處罰的深度和廣度，是否存在避重就輕、敷衍了事等問題。

3.審查處罰之后的整改情況。深入被處罰企業，審查處罰之后是否還存在大氣污染情況，以評價執法部門是否存在督查落實不力、疏于監管、以罰代管等問題。

（五）大氣污染防治項目建設審計

大氣污染防治項目建設運營情況是評價大氣污染防治效果的重要標準。在項目審計中，應重點關注大氣污染防治項目前期申報、中期實施和后期管護過程中的業務實施情況。

1.審計大氣污染防治項目的立項合同及審批資料，重點關注申報標準是否合法，項目立項是否真實，有無重復申報、虛假申報等問題。

2.審查大氣污染防治項目實施的業務資料，審查項目實施是否按批復的實施方案進行，是否存在沒有公開招投標程序、未按實施能力建設等問題；審查建設期項目是否按規劃如期完成，已完工項目是否達到預期效果；關注領導干部有無利用職權插手或干預工程建設、物資采購以及為個人謀取非法利益等違法違規問題。

3.審計大氣污染防治項目后期管護情況。審查是否存在建成設施未發揮作用、無法正常運行、維護不到位或者嚴重損毀的情況，項目實施中是否造成環境污染超標的問題。審查大氣污染治理設備運行情況，揭示項目建設中存在的問題，促進項目優化及規范管理，確保項目建設的效益性。

（六）大氣污染防治專項資金審計

資金審計是所有審計項目的重點，也是問題的多發點和易發點。在大氣污染防治專項資金審計中，應重點關注被審計領導干部任期內所在地區與大氣污染防治相關的資金投入、分配、管理和使用情況。

1.審查大氣污染防治專項資金投入情況。掌握被審計領導干部所在地區大氣污染防治專項資金投入情況，審查地方投入是否納入財政預算予以保障，審查是否存在因資金投入不當導致建設項目停工怠工、大氣污染未得到有效防治等問題，審查是否有領導干部違規干預大氣污染防治項目資金分配的情況。

2.審查大氣污染防治資金的分配及使用情況。重點關注淘汰落后產能和壓減過剩產能、燃煤鍋爐治理、有機廢氣治理、機動車污染治理、治污減霾等大氣污染防治重點領域資金的整體情況，審查環保、財政部門等項目資金是否按照相關規定進行分配使用，下撥下屬企業的資金是否使用到位，有無挪用滯留等情況。

3.審查排污費征收及管理情況。掌握相關企業和單位排污費是否足額征收，是否有違反規定減征、免征、緩征、少征等問題，是否采取措施督促欠繳或少繳的企事業單位進行補繳；審查執法部門是否存在截留、挪用、套取、貪污私分、損失浪費排污費等問題。

（七）大氣污染防治能力建設審計

制定并落實大氣環境污染預警機制和應急預案，建立和完善空氣質量監測與預警網絡，是大氣污染防治能力建設的重要體現。在實際污染防治過程中，一些措施在短時間內看起來立竿見影，但長遠看不可持續，這就需要持續加強大氣污染防治能力建設來不斷調整完善。

1.審查是否建立大氣污染預警機制和應急預案。審查應急措施是否得當，職責分工是否明確可行，投入是否到位，設備是否健全等情況；審查是否建立空氣質量實時監測與預警系統，以評價領導干部對重污染事件和突出風險隱患的治理能力。

2.審查對突發大氣污染事件的處置是否及時，措施是否得力，是否因管理制度缺失、缺陷和漏洞，或因執行不到位造成重大環境損害和生命財產損失；分析被審計領導干部任期內所在地區發生的環境空氣質量污染事件或突出風險隱患的原因。

3.審查大氣污染事件定責追責情況。審查是否存在對大氣污染違法行為制止不力、執法不嚴等問題，審查有無因領導干部對大氣污染防治問題和工程質量事故督察不力、責任追究不到位、處置不當等，造成其任期內和離任后大氣環境狀況明顯惡化等重大典型問題。

三、大氣污染防治離任審計實施方法

（一）對大氣污染防治政策措施的審計采用收集查閱法

收集的資料主要包括被審計領導干部任期內印發的有關大氣資源保護和大氣污染防治相關的政策措施及重大決策。將該地區的制度與上級部門有關法律法規相對比，檢查是否與國家制定的大氣資源保護總方向一致，是否貫徹執行了國家關于大氣污染防治工作的方針決策和戰略部署，審查評價領導干部對國家環保法律法規的執行情況。

（二）對大氣污染防治項目建設的審計采用實地勘察法

分類提煉和匯總前期資料查閱中確定的重點疑點，對同類問題縱向深挖，個性問題橫向擴展，將所需要核實的問題鋪展開來，以單個調查事項命名，根據不同的審計內容做成現場審計調查表，再進行實際的走訪入戶調查審計。在實地勘察地點的選取上，盡量以問題反映集中，涉及問題類型多樣的建設項目為實地調查對象，從而快速核實審計疑點。實地勘察法能獲取在審計辦公現場很難捕捉的審計線索，是大氣污染防治離任審計中的重要方法。

（三）對大氣污染防治專項資金的審計采用統計審閱法

在大氣污染防治專項資金審計時，始終把握“收支兩條線”的總原則，將有關資金的收入和支出統計到兩個賬目，收入賬目主要統計繳費單位的排污費及罰金上繳，支出項目主要統計政府下撥資金的管理及使用情況。審計收入賬目是否按時足額上繳，以及后續的資金流向問題，審計支出項目的合法性以及效益性。

（四）對大氣污染防治考核指標的審計采用比較核實法

一是目標責任制的比較核實，比較被審計領導干部面向社會公眾公開承諾的目標責任，以及與上級部門簽訂的目標責任兩個部分，評價領導干部對上級部門考核任務的指標完成情況。二是審查以完成目標責任為目的而制定的部署規劃、采取的實際行動以及獲得的成效，通過比較核實，評價領導干部的政策制定是否合理、措施是否有力、環保行為是否得當。三是將與大氣資源保護相關的評價指標歸納成工作指南并與實際完成情況作比較，客觀評價對政策的執行情況。

（五）對領導干部廉政建設的審計采用座談了解法

在離任審計項目實施過程中，根據審計疑點，不定期不定時約談有關部門的領導或相關企事業單位的工作人員，了解被審計領導干部任期內的主要工作思路、工作內容、工作方法、工作成效以及職責履行情況等，以期了解領導干部在廉政建設方面的工作作風問題。

（六）對數據資料的審計采用大數據分析法

大氣污染防治離任審計涉及環保部門、林業部門、財務部門、工商稅務部門等經濟業務部門，數據紛繁龐雜，各個部門都有龐大的信息數據庫，許多部門還有“在線管理系統”“在線監測系統”等，審計人員必須對分散的數據進行整合分析，就需要樹立大數據審計理念，推廣“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的數字化審計模式，通過統計財政資金管理系統、企業工商登記信息系統、稅務信息系統、統計信息系統、建設項目信息系統中有關大氣污染及治理的數據，并利用專業的數據分析軟件對這些信息進行分類匯總與比對分析，研究數據之間的內在聯系及變化趨勢，進一步探索大氣資源開發利用及大氣污染防治項目建設和資金使用等負面存在的疑點，落實審計風險，給出審計評價[ 4 ]。

四、推進大氣污染防治離任審計的對策

領導干部大氣污染防治離任審計實施中，涉及大氣資源的開發、利用、保護、再生等多個層面，因此，可以從以下幾個路徑推進大氣污染防治多維度審計實施，促進大氣資源資產的良性循環利用，加速構建生態文明社會。

（一）架構大氣污染防治離任審計理論模型

人類活動與自然環境之間的關系研究，最具代表性的模型是PSR（Pressure-State-Response，壓力—狀態—響應）模型，該模型是聯合國經濟合作與發展組織和聯合國環境規劃署提出的，它巧妙地將二者聯系起來，反映了它們之間的相互聯系和作用，可廣泛運用于評價自然資源環境問題。建立大氣污染防治PSR模型的目的在于可以動態、系統地研究大氣資源與大氣污染防治問題，且把污染防治的測度與可持續發展有機地聯系在一起[ 5 ]。PSR模型應用到大氣資源方面可表述如下：

壓力：指人類社會對大氣資源的索取和改造而對大氣環境造成的積極或消極的影響及壓力。

狀態：指人類社會對大氣資源破壞后，自然界目前所保有的現狀，多用數據來進行表示，也是大氣環境對壓力的反饋。

響應：指人類社會認識到大氣環境與自身生存之間的相互依存關系而對大氣資源的破壞做出的彌補性措施。

建立大氣污染防治理論結構的PSR模型指的是人類從自然界中獲取其生存和發展所需的大氣資源，同時又通過生產生活等環節向自然界中排放各種廢氣，會給大氣環境施加一定的“壓力”，這種“壓力”會影響到大氣資源的存量和質量，致使其“狀態”必然會發生一定的變化，人類繼而通過自我意識和行動對這些已經損壞的狀況做出必要的“響應”，如此循環往復。

大氣污染防治離任審計的RSR理論模型架構，如表1所示。

1.壓力指標

（1）大氣環境容量

通過區域大氣環境中各類污染物的最大自然容納能力和通過科技減少的污染物量的綜合評價來體現區域大氣環境的容納能力。

（2）大氣主要污染物

1）生產性污染：燃料的燃燒，主要是煤和石油的燃燒所排放的有害氣體和粉塵；工業生產過程中排放的氣體和粉塵，如火力發電廠、鋼鐵廠、石油化工廠、水泥廠等。

2）生活性污染：主要是由燃煤取暖鍋爐排放的廢氣和煙塵。

3）交通運輸性污染：汽車、火車、輪船和飛機等交通工具的尾氣排放。

2.狀態指標

國家環保部公開信息平臺上發布的數據顯示：2017年上半年，我國六項主要空氣污染物細顆粒物PM2.5、可吸入顆粒物PM10、二氧化氮（NO2）、二氧化硫（SO2）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO）沒有明顯改善，與2016年同期相比，PM2.5平均濃度下降僅為0.6%，二氧化硫（SO2）同比下降13.5%，PM10同比下降1.9%，一氧化碳（CO）同比下降5.0%，二氧化氮（NO2）同比上升4.5%，臭氧（O3）同比上升12.2%。

從表面來看，PM2.5、PM10、SO2、CO四項污染物濃度雖有不同幅度下降，但是我國2017年空氣質量不達標的城市占77.9%，比2016年的74.0%有一定幅度上漲，其中49個城市的PM2.5平均濃度超出國家標準兩倍以上，比2016年超標城市數量45略有增加。這些數據意味著人類活動給大氣資源環境帶來的污染日益嚴峻，大氣污染防治工程刻不容緩。

近兩年大氣主要污染物濃度變化如表2所示。

3.響應指標

（1）大氣污染防治政策制度建設：2013年9月，國務院頒布實施的《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”）成為大氣污染治理的標桿，2014年頒布了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》，在此之后，各地政府陸續出臺了諸多關于保護大氣資源的法律法規。

（2）項目建設與資金投入：我國大氣污染防治的市場空間前景可觀，近五年的市場投資額已近17 000億元，這將全部用于改善當前大氣污染狀況。在產業項目建設方面，電力、鋼鐵、水泥等行業的脫硫、脫硝、除塵改造工程建設是大氣污染防治的建設熱點。

（二）構建大氣污染防治數據監管信息系統

大氣資源數據監管信息系統能有效開展空氣質量監測評價與預報，是大氣污染防治能力建設的重要內容，是反映大氣污染防治措施效果的“監視器”，也是緊扣領導干部治理責任的重要因素。實時監測系統能夠提供各監測點空氣質量變動數據的實時采集與傳送、實現在線數據統計及報表生成、數據超標自動預警、環保信息綜合評價等，為環保業務實施提供專業的管理平臺。在實際審計過程中，使用該系統能夠實現大氣污染防治信息數據的動態審計監測，同時運用新的環保理論研究成果和信息技術，提高審計效率和工作質量，達到科學合理評價領導干部任期大氣資源管護責任的目的。

（三）建立大氣污染防治離任審計指標評價考核體系

大氣污染防治離任審計指標評價考核體系的建立，可以完善自然資源資產離任審計理論體系，更大限度地促使領導干部盡職履責?？茖W合理的大氣污染防治離任審計指標評價考核體系，要考慮其組織結構的健全、指標因子的合理等諸多因素，才能實現指標體系的動態性、精確性和科學性。結合現有的大氣資源保護和大氣污染防治現狀，建立大氣污染防治離任審計評價指標體系，如表3所示。

（四）探索大氣資源資產負債表的編制

自然資源資產負債表是指一個地區在某個特定時間點上所擁有的自然資源資產總價值和把自然資源維持在某個規定水平之上的成本（負債）的報告。按照“自然資源資產=自然資源負債+自然資源凈資產”的會計等式進行自然資源資產負債表要素的列報與披露，能夠準確反映出領導干部對某一地區自然資源所承擔的責任與義務，可作為領導干部離任審計的重要依據[ 6 ]。自然資源資產負債表的編制有利于完善國民經濟核算體系，健全自然資源節約利用機制及生態環境保護體制。

自然資源資產負債表的編制目前處于初探階段，結合現有的生態評價指標和已實施的領導干部自然資源資產離任審計制度，編制大氣資源資產負債表的框架體系，如表4所示。

（五）完善大氣污染防治離任審計定責與追責制度

審計實施之后即進入審計終結階段，其中審計報告對本次離任審計所反映的問題給出了合理評價，并披露了相關領導干部在大氣污染防治方面的責任和問題，對報告中所列出的問題要做好最后的審計定責與追責。一是開發者保護責任，重點關注涉及廢氣排放的企事業單位是否按照環境保護法履行審批程序，是否對大氣資源進行可持續的利用和治理。二是利用者補償責任，重點關注開發利用大氣資源的企事業單位是否按照國家標準履行相應的經濟補償責任，補償標準在同地區同行業是否保持平衡。三是破壞者恢復責任，重點關注造成大氣資源破壞和生態環境污染的企事業單位是否履行了污染治理和破壞恢復義務。四是領導者管理責任，重點關注相關職能部門的監督執法情況，關注領導干部在經濟發展的同時對大氣資源的消耗情況，以及大氣污染防治措施的可行性和科學性，治理結果的成效性等。同時，還應將大氣污染防治管理相關指標納入地方政府政績考核，建立終身追蹤問責制度，在領導干部調任后仍能追究其執政過程中大氣污染防治的相關責任，以防止地方領導人只追求任職期間的眼前利益，而不顧事后所遺留的大氣資源污染問題。

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