軍民融合背景下軍地審計協作機制的構建思路

【摘 要】 在軍民融合背景下，財經領域違紀違法問題已突破軍地之間的界限，僅靠國家審計和軍隊審計任何一方都難以實現審計全覆蓋的目標，必須加強軍地雙方的協作與配合。文章研究認為，軍地雙方應在重大基礎設施建設、武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊保障、國防動員等方面加強審計合作，建立信息共享、重大事項協商、問題線索移送、聯合審計、定期交流等機制，合理劃定職責權限、聯合設立協作機構、出臺協作法規、打造協作平臺、共育審計人才，推動建立軍地一體、內外結合的審計監督網絡體系。

【關鍵詞】 軍隊審計； 國家審計； 軍民融合； 協作機制

【中圖分類號】 F239.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）19-0134-04

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，在維護國家經濟秩序和經濟安全中發揮著重要作用。國家審計和軍隊審計雖然職責范圍和審計對象不同，但其最終目的都是為了確保公共資金、國有資產、國有資源的高效合理使用。由于軍費資金主要來源于國家財政投入，且軍事經濟與國民經濟相互滲透、高度融合，在審計實踐中不可避免地存在業務交叉，單靠任何一方都難以達成審計監督的目標。長期以來，由于體制原因，軍地審計互不隸屬、相對獨立，在涉及對方領域時難以實現高效順暢的溝通與協調，在一定程度上影響了審計監督的效率和效果，迫切需要從黨和國家監督體系的視角出發，一體考慮、同步推進，探索構建國家審計機關和軍隊審計機構的工作協調機制，確保財政資金運行到哪里，審計監督就跟進到哪里。

一、建立軍地審計協作機制的重要意義

建立軍地審計協作機制是國家審計機關和軍隊審計機構主動適應形勢任務變化、有效履行審計監督職責的現實需要，有利于打破體制藩籬，創新監督機制，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的作用。

（一）落實軍民融合發展戰略，服務經濟建設和國防建設的客觀需要

軍民融合是我國的國家戰略。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要在國家層面建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制。2016年7月，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，為統籌推進經濟建設和國防建設在更廣范圍、更高層次、更深程度上融合發展作出了頂層設計和制度安排。2017年1月，中央軍民融合發展委員會成立，提出要逐步構建軍民一體化的國家戰略體系和能力。審計作為重要的經濟監督力量，應當在落實軍民融合發展戰略中發揮積極作用，主動關注軍民融合各項政策制度措施的落實情況，為推動形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局提供強有力的監督保障。隨著軍民融合戰略的深入推進，“軍轉民”“民參軍”將會更加頻繁，軍地經濟活動將會更加融合，國家審計和軍隊審計肩負著共同使命、承擔著同樣責任，決不能單打獨斗、各自為戰，必須要相互依靠、密切配合，不斷健全完善軍地審計協作機制，形成監督合力[ 1 ]。

（二）貫徹黨中央、國務院和中央軍委指示要求，實現審計監督全覆蓋

努力實現審計監督全覆蓋是新形勢下黨中央、國務院和中央軍委對審計工作提出的共同要求。從國家審計看，2014年11月，《國務院關于加強審計工作的意見》首次正式提出要實現審計監督全覆蓋。同年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將這一要求寫入黨的正式文件，要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。2015年12月，中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》進一步明確了審計全覆蓋的目標任務和實現路徑。從軍隊審計看，習主席明確指示要求加大對重要部門、重點領域和領導干部經濟責任審計力度，努力實現審計監督全覆蓋[ 2 ]。從現實來看，隨著軍民融合的不斷加深，我軍從武器裝備、戰備工程，到通用物資、后勤保障、金融服務等在內的幾乎所有軍事資源和服務都要依靠市場獲取，財經違法違規行為已不可避免地跨越了軍地之間的界限，多方滲透，盤根錯節，但囿于審計管轄，無論是國家審計還是軍隊審計，在涉及軍民融合領域審計時經常出現顧不上、看不到、管不了等問題，軍地結合部成了審計監督的死角，僅靠任何一方都難以實現審計全覆蓋的目標要求，迫切需要加強軍地雙方的協同與配合，將審計監督的觸角延伸到國民經濟運行的各個角落。

（三）適應全黨全國全軍正風反腐形勢，構建軍地一體監督體系的必然舉措

十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，全黨全國全軍上下大力糾治“四風”，堅決懲治腐敗，堅持反腐無禁區、全覆蓋、零容忍，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成，不敢腐的目標初步實現，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑，黨內軍內政治生活呈現新的氣象。但由于腐敗問題具有復雜性、隱蔽性、頑固性，不正之風樹倒根存，一些潛規陋習還在慣性運行，深層次問題還沒有完全破解，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，特別是隨著國防建設與經濟建設的深度融合，一些不法分子利用軍地結合部存在的盲區漏洞，相互勾結、相互滲透，給腐敗案件的偵辦增加了難度，必須要加快構建涵蓋軍地雙方的反腐敗嚴密網絡體系，形成反腐合力。審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在反腐敗斗爭中肩負重任，必須要從懲治和預防腐敗體系建設全局出發，既練好“內功”，又借助“外力”，不僅要與體系內監督機構建立協調配合機制，而且要加強軍地雙方在軍民融合領域的反腐協同，形成軍地一體的反腐網絡體系，打通審計反腐的“最后一公里”，切實編密扎緊監督制度的“籠子”[ 3 ]。

二、軍地審計協作機制的框架設計

目前，軍地雙方在相互移送案件線索、協助查證審計事項、共享審計信息和成果、互派人員參加對方重要會議、不定期開展業務交流、互相通報重大審計情況和抄送重要審計文件等方面開展了務實合作，取得了良好效果，但由于缺乏相應的制度機制，只能采取一事一報的方式，協調難度大、時間跨度長、耗費精力多，與軍民融合背景下軍地審計協作日益常態化、普遍化的形勢不相適應，亟須抓緊建立相應的協作機制，確保軍地審計協作的順暢實施。

（一）信息共享機制

大數據條件下，數據信息的及時有效獲取對于審計查證至關重要。目前，國家審計和軍隊審計均建立了信息定期報送和匯總分析等制度，收集掌握了大量的經濟運行數據和審計疑點問題，這些信息涉及雙方共同的監督對象和領域，如果能夠實現互通共享，就可以為對方查明事實真相、鎖定重點方向、開展比對分析等提供便利。但在實踐中，由于雙方分屬不同體系，在信息統計口徑、渠道時限、管理方式、安全保密等方面各不相同，難以實現信息的及時互通和相互印證，重復查證、重復建設等現象較為普遍，降低了審計效率和質量，浪費了有限的審計資源。為此，應當建立信息共享機制，通過出臺法規或簽署協議，定期主動向對方通報相關信息。共享的內容應當包括法規制度信息、規劃計劃信息、情報線索信息、審計工作進展情況信息等，具體可通過網絡傳輸、聯席會議、文件抄送等方式實現。

（二）重大事項協商機制

軍地審計協作受到各自審計體制、法規制度、規劃計劃等的制約和影響，雙方只有在這些宏觀層面進行充分協商，積極推動軍地審計趨同，才能在審計實踐中建立良好的協作關系。目前，國家審計署和軍委審計署分別作為政府審計和軍隊審計的主管機關，在本系統內部實現了高度的集中統一，但兩個系統之間的溝通協調還不夠，亟須建立相應機制，為軍民融合的不斷深化提供更好的監督服務。軍地雙方應當在制定審計法規、推動體制機制改革、偵破重大案件、擬定審計計劃等時，主動向對方通報有關情況、征求意見建議、統籌雙方需求，實現互利共贏。同時，建立定期會晤機制，設立專門的機構和人員負責該項工作，暢通署領導直接對話、對口業務部門密切聯絡的渠道。

（三）問題線索移送機制

由于國民經濟與軍事經濟之間的密切聯系，軍地雙方業務往來頻繁、資金流動普遍，一些違紀違法行為往往既涉及地方單位，又牽扯軍隊單位，有的相互勾結、相互利用，在兩個體系之間輾轉騰挪，給審計查證增加了難度。軍地審計機關在審計實踐中經常會掌握一些涉及對方管轄范圍的問題線索，自身無權繼續調查，如果置之不理，又會使違規者逍遙法外。為此，迫切需要建立問題線索移送機制，及時將審計中發現的屬于對方管轄范圍的問題線索移交其處理，以節約審計成本、提高審計效率，推動問題的及時解決和處理。考慮到移送途徑的集中統一和安全保密等因素，一般應當在國家審計署和軍委審計署層面相互移送問題線索，軍委審計署各派駐審計機構與國家審計署派出審計機關及地方各級審計機關之間不得直接辦理移送。擬移送的問題線索應當逐級上報至署本級歸口機關并報經審計長批準后，以正式公文的形式移送對方相應機關處理，同時按規定辦理相關交接手續。移送內容應當是經初步查證相關單位或個人有嚴重違紀違法嫌疑的重要線索，移送時應當在公文中詳細說明調查過程及查證的主要事實、需要關注的重點環節、對問題的定性及處理建議等，并附相關數據資料、文書底稿、證據材料等。同時，雙方對移送問題線索的審計查證結果及處理情況應當及時向對方反饋。

（四）聯合審計機制

在軍民融合發展的大環境下，國家財政對軍隊建設的投入逐年加大，部分中央國家機關和地方政府也在委托建設項目方面有大量的經費支持，而這些資金大多數會以裝備研發生產、物資器材采購、購買社會服務等途徑返回國民經濟運行體系當中，呈現出軍地雙方共同負責、各管一段的特點，軍地審計機構在開展審計時都只能對這些軍民融合項目的部分環節實施監督，無法了解其來龍去脈，在一定程度上增加了審計難度，必須打破封閉孤立的不利局面，建立聯合審計機制，形成完整的監督鏈條。聯合審計的事項主要包括重大基礎設施建設、武器裝備科研生產、重大軍事行動保障、軍事人才委托培養、政府專項經費管理、軍隊社會化保障項目等涉及軍地雙方的經濟活動，一般應在制定年度審計計劃時通過協商確定。具體可采取三種合作方式：一是聯合審計，由軍地審計機構共同派員成立聯合審計組，對超越雙方職責范圍的經濟事項聯合實施審計，在審計計劃制定、審計任務部署、審計現場管理等方面共同協商確定；二是授權審計，根據對方提出的請求，由一方將自身職責范圍內的審計事項授權另一方直接實施，并賦予其相應的審計權限，使其能夠不受體系限制查清事實真相；三是委托審計，當需要審計或調查的事項涉及對方管轄范圍內單位和個人，或者需要對其實施延伸審計時，委托對方查明相關事項，軍地審計機構互認對方審計查證結果[ 2 ]。所有聯合審計項目均應在國家審計署和軍委審計署層面進行或經過其批準，且需要以正式公文的形式提出聯合審計請求，收集的證據資料、得出的審計結論和作出的定性處理應經雙方一致認可。檔案資料應當按照誰主導、誰負責的原則，由審計事項的主責方保管，對方可以根據需要保留復印件。對于審計中發現的問題，應由雙方根據管轄范圍分別作出處理處罰決定，需要移送處理的，分別移送同級紀檢、司法機關處理。

（五）定期交流機制

軍地審計在性質宗旨、目標任務、程序手段等方面都具有高度的相似性，通過開展經常性的業務交流，可以起到相互借鑒、取長補短的作用，對于提高協作質量、推動軍地審計一體建設具有重要意義。雙方可采取共同舉辦工作研討、相互邀請參加有關會議、開展互訪調研、共同組織業務培訓、互派人員參觀見學等形式，就審計理念思路、審計法規制度、審計技術方法、審計經驗教訓、面臨矛盾困難、審計人才培養、審計科研學術等進行充分交流。

三、軍地審計協作機制的政策保障

軍地審計協作涉及兩個不同體系，在領導體制、法規制度、工作模式、職責權限等方面都存在較大差異，開展協作時面臨諸多障礙，應當加強頂層規劃，將軍地審計協作納入國家軍民融合發展戰略一體設計、統籌推進，從體系構建、制度配套、力量統籌、資源利用等方面，實現國家審計和軍隊審計的深度融合、協同發展。

（一）軍地共商劃定職責權限

在現行體制下，軍地審計相對獨立，各自都有明確的審計對象和監督范圍，在對軍地結合部實施審計時，基本處于各管一段、互不干涉的狀態，如果要開展軍地協作，必定要突破現行審計管轄范圍，相互參與對方職責范圍內的審計事項，這就必須合理劃分各自的職責權限，既要有利于加強審計監督效能，又不能違反現行法規規定。應當按照“事權主導、兼顧保密”的原則，根據軍地雙方在該經濟事項上的資源控制比例和承擔管理職責大小及保密性要求等，在公平協商的基礎上合理確定各自應當承擔的職責及擁有的職權。如果由軍內的單位或部門控制著相關經濟活動所需的各種資源，在開展軍地協作時應以軍隊審計機構為主導進行。如果由軍外的地方高校、科研院所、裝備承研承制單位、修理工廠、社會化保障單位、施工企業、商品生產企業等，通過人才培養協議、國防科研合同、裝備采購合同、裝備大修合同、社會化保障合同、物資采購合同等取得、使用和管理相關資源，以及由國家部委或地方政府委托部隊單位承擔的專項任務等，在開展軍地協作時應以國家審計機關為主導進行[ 4 ]。對于雙方共同實施或由一方授權另一方實施的審計項目，軍地審計機構應當擁有相同的檢查、調查、查詢等職權，但是當需要采取必要的強制措施或作出相應的處理處罰時，仍應由具備審計管轄權的一方行使。軍地審計機構與體系內其他主管機關或職能部門簽定的合作協議、建立的協作制度等，可根據需要向另一方開放，為其履行職責提供便利。

（二）軍地參與設立協作機構

軍地審計協作涉及范圍廣、工作頭緒多、協調難度大，需要雙方經常性地就有關問題進行協商，應當建立專門的協作機構，確保軍地協作規范有序運行。具體操作上，可考慮在中央審計委員會統一領導下，成立由國家審計署和軍委審計署分管副審計長及有關業務司局領導組成的軍地審計協作領導小組，并建立常態化的聯席會議制度。同時，分別在國家審計署和軍委審計署成立辦公室。領導小組主要負責協作法規制度及規劃計劃審議、協作機構設置及人員調整、重大案件線索處理及其他重要事項的決策，辦公室主要負責信息資源共享互通、問題線索移送、協作會議召集、相關文件草擬等具體業務的辦理。在會議召集上，應當實行定期會議制度，每半年或一年至少召開一次例行聯席會議，通報上年審計協作成果、商議年度重大協作問題等。遇有緊急情況，可由任何一方提出申請，經雙方主管領導批準后，組織召開臨時會議。在議事規則上，不能采取簡單多數通過的形式，必須由雙方充分醞釀、公平協商，取得一致認可后方可實施。如果其中一方不同意，則待時機成熟時再行提出。對于事關國家和軍隊全局的重大事項，還應當報經中央審計委員會批準。

（三）軍地聯合出臺協作法規

軍地審計協作是新生事物，需要軍地雙方打破現有的工作模式和制度框架，承擔新的職責和任務，必須從法規制度層面作出規范，為雙方提供一個清晰的行動框架，以有效降低不確定性，確保順利完成工作任務。目前，我國對軍民融合式發展中開展軍地審計協作尚無充分的法規依據，雖然《軍隊審計條例》作出了規定，但只在軍內具有效力，對國家審計缺乏約束，應當在新修訂的《審計法》中賦予軍地審計協作明確的法律地位，并對協作領域及雙方職責權限作出原則性規定。同時，要盡快出臺軍地審計協作辦法，為開展軍地審計協作提供指南。辦法應當明確軍地審計協作的業務范圍、總體原則、機構設置、職責權限劃分和制度建設等，重點對不同協作內容的適用情形、運作方式、工作流程、技術方法、結果運用、信息反饋、爭議解決、保密責任、文書檔案管理等作出規范。協作辦法應當報經國務院和中央軍委批準，以國家審計署和軍委審計署名義聯合頒發，作為行政法規層次，適用于國家審計署及地方各級審計機關、軍委審計署及其直屬派駐審計機構[ 3 ]。

（四）軍地互惠打造協作平臺

軍地審計協作的關鍵是要實現雙方信息的互通共享，而這一切必須要充分依靠現代信息網絡技術。目前，軍地審計數據生產標準、格式不統一，網絡不連通，轉換對接、交換使用有難度，制約協作的效率和質量。應當在嚴格保密和嚴格管理的前提下共建網絡信息平臺和數據庫，形成資源合力。在統計口徑和格式標準方面，軍地雙方應充分協商、求同存異，對于與軍民融合直接相關的數據，在要素構成、格式要求、技術標準等方面盡可能地保持一致，短期內無法實現的，應開發相應的轉換技術，逐步建立軍地相互兼容、各有特色、互為補充的數據標準體系。在系統開發方面，短期內應打通現有軍地審計信息系統的數據接口，使二者之間能夠相互進行數據傳遞和處理，長期內應加強軍地雙方在審計信息化建設規劃計劃方面的協調，實現一體開發、同步建設、共同使用。在網絡應用方面，可根據軍民融合的現實需要，在國家審計署和軍委審計署層面建立連通雙方審計指揮系統和審計數據中心的網絡專線，同時設置必要的網絡防火墻并賦予不同的使用權限，確保雙方能夠根據授權自由訪問所需的數據資源并實現工作層面的信息交流。同時，可考慮由軍地雙方共建門戶網站，依托國家審計署官網，開辟軍地審計協作專欄，用于公布協作計劃、公告審計結果、發布審計動態、宣傳先進典型、接受群眾舉報等[ 1 ]。

（五）軍地合作共育審計人才

加強軍地教育資源統籌，完善人才培養使用體系是軍民融合的根本要求。軍地審計通用性強，且都處于改革發展的關鍵時期，對人才的需求十分旺盛。通過軍地合作共育審計人才不僅可以充分整合軍地優勢教育資源，形成規模效應，而且有助于加強雙方人才交流，取長補短，共同提高。在培養目標上，要把培養軍地通用型審計人才擺在突出位置，共同推動設立審計學一級學科，開設政府審計專業（方向），進一步擴大依托地方院校培養軍事審計人才規模，特別是針對軍隊審計機構文職人員崗位，要根據專業需求加大定向培養力度，學歷教育全部由地方院校完成，軍隊院校只承擔任職培訓任務。在合作形式上，加強軍地雙方在審計學科專業建設、審計崗位能力素質標準、審計人員教育培養模式等方面的交流與協調，通過聯合開辦業務培訓班、互派人員參加項目審計等途徑，拓展審計人員知識結構和工作經歷，更好地適應軍民融合條件下審計工作的需要[ 4 ]。在評價使用上，加強軍地雙方在審計人員從業資格認證、專業能力考試、專業技術職務評審等方面的溝通與協調，鼓勵軍隊審計人員參加國家審計署、中國內部審計協會、中國注冊會計師協會以及國際審計行業協會等舉辦的各類認證和考試，作為人員選調、專業考核、技術職務晉升等的直接依據。在人才流動上，鼓勵軍地審計人才正常交流，雙方互認工作經歷和職務職稱，暢通從國家審計機關、國有企事業單位內審機構等選調人才從事軍隊審計工作的渠道，同時制定上述機構接收軍隊審計機構轉業干部的優惠政策，避免人才流失。

【參考文獻】

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