公眾參與立法問題研究

摘 要：近年來，隨著政治經濟的不斷發展，民主化程度越來越高，公民的民主意識也不斷增強，公眾要求參與到立法活動中的呼聲也越來越高。立法最重要的原則就是民主立法，公眾參與立法就是民主立法最好的表現形式。公眾參與立法是大勢所趨，其起源較早，但是發展過程困難重重。近幾年，公眾參與立法得到了良好的發展，但還有許多有待改進的地方。

關鍵詞：立法；民主；公眾參與

一、公眾參與立法的理論基礎

公元前5世紀的伯里克利時代，“公民大會”是最高的立法機關，全國公民都要參加，這是公眾參與立法的雛形。啟蒙運動時期，人民主權理論的誕生為公眾參與立法奠定了理論基礎。17世紀英國政論家彌爾頓在《為英國人民聲辯》一文中提出“人民的權力至高無上”、“一切權力的源泉一向是來自人民”[1]的主張，但他并沒有明確提出人民主權理論。18世紀法國啟蒙思想家盧梭完整系統地闡述了人民主權學說。盧梭認為，廣大人民的意志是不可以被代表的，人民的事由人民自己來決定。在直接民主理論視角下，法律是人民意志的集中體現，民眾參與立法的過程就是達成共同意志的過程。但是，直接民主理論只適用于小國寡民的國家形態。

在現代法治社會里，法治價值的基礎是民主，民主的本質是人民當家作主。在民主法治社會中，立法的基本功能與核心價值在于實現“分配正義”，羅爾斯提出了正義的兩原則，即“平等的自由原則”和“機會公平、平等原則和差別原則的結合”。[2]第一原則要求每個人都有平等的權力，享有與他人相同的最廣泛的基本自由，第二項原則要求社會、經濟的不平等，諸如權力、財富的不平等，只有在地位和官職對所有人開放，并且這種不平等對所有人都有利，特別是對在社會中處于最不利地位的人有利的情況下才符合正義。立法的過程是追求正義的過程，即以公平正義為原則進行利益的分配，通過合理配置權力、設定權力、設定權力義務，建立合理制度來達到社會各層面的利益分配的公平。根據羅爾斯的正義理論，對于那些在社會中處于不利地位的人應給予適當的關注，使人們更為平等。在立法過程中，不掌握立法權的普通公民的利益訴求，尤其是那些利益將受到特定法律影響的利益相關者的訴求，更需得到關注和保護。隨著社會結構的變化，人口的不斷增長、領土的不斷擴張，直接民主并不能適應現代民主國家的需要。現代共和主義民主理論立足于公民民主參與不足的現實問題來構建理論體系。現代共和主義民主理論在繼承和超越古典共和主義民主理論的基礎上為現代民主制度下公民參與不足之弊病開出了自身的救治之策。二十世紀六十年代，西方傳統的民主遭到了質疑，公眾不滿足于參加有限的、形式的民主選舉，此時，參與式民主理論應運而生。卡羅爾·佩特曼教授在《參與和民主理論》一書中較為系統的闡述了參與民主理論的歷史和發展過程，強調民主理論的核心是“參與”。參與式的民主理論立足于現實生活去闡釋民主，充分強調了“參與”在民主實踐中的核心作用。參與式民主強調在宏觀代議制民主的基礎上引進更多的直接民主因素。協商民主理論興起于二十世紀八十年代，是參與式民主的新發展。1980年，約瑟夫·畢塞特將“協商民主”作為學術語言使用。協商民主以人民主權原則和多數原則為基礎，以理性協商作為公共決策的合法性來源，強調將參與者之間的自由平等的對話、討論、磋商來提高民主的質量，在對立中求得統一，在分歧中求得共識。作為二十世紀后期重要的自由理論家，哈貝馬斯將自己視為是協商民主論者，其認為要求個人自治的理想，構成了人類動力的有價值部分，強調法律領域里公開立法的重要性。協商民主理論把民主參與立法看做是理性公民提出立法理由并加以論證和溝通的過程。協商民主理論強調無論是直接參與還是間接參與都必須給予公民以平等的提出自已見解的機會。協商民主是一種能夠有效回應不同文化階層間核心問題的理論，是一種有效的民主治理形式，是更高層次的民主，它傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機制。協商民主可以為現代公眾參與立法尋求理論和實踐的依據。

在社會利益多元化的今天，代議制度的缺陷越來越明顯，這使得立法越來越遠離科學、民主的軌道，無法體現民眾的真正利益訴求，此時急需要有另外一種制度來滿足民眾的利益訴求。社會的發展進步，立法的技術性和專業性要求越來越高，普通民眾甚至是立法機關的水平都達不到立法的要求，被委托立法的行政機關擁有立法的權利，導致行政權利無限擴大，這與立法民主背道而馳。此時，民眾要求直接參與立法的呼聲越來越強烈。于是，代議制與公眾直接參與立法相結合的公眾參與機制也逐漸進入了立法層面。

公眾參與立法是不享有立法權的普通公民參與到立法活動中來，進而影響立法過程以及立法結果的活動。公民通過這種方式來表達自己的利益訴求，使法律的制定一定程度上體現自己的訴求，此時在立法過程中需要國家提供一個平臺即公眾參與機制。在立法中引入公眾參與的機制，除了民主的需求，更是立法本質的內在需求。

二、我國公眾參與立法的基本現狀

我國正處在社會轉型期，一方面是這個時期社會經濟結構發生了巨大的變化。隨著政治民主的發展，公民權利意識越來越強烈，要求參與到政治生活中的呼聲越來越高漲。然而，公民的需求變化使得以前的法律不適應社會的需要，政府在市場化的進程中，也開始憑借公權力追求自身的利益，從而傷害了公眾的合法權益。面臨著社會越來越突出的問題，中國民眾也漸漸以各種方式維護自己的權利，參與公眾決策的積極性越來越高。隨著經濟的發展，社會利益階層的多樣化，我國社會貧富差距拉大，各個社會階層利益的分化，導致每個階層有各自的訴求，每個利益階層為各自的利益進行博弈，各個利益團體為了自身的利益訴求，積極主動參與到立法中來表達自身的利益訴求。

我國公眾參與立法實踐中存在的主要問題：

第一，立法機關觀念存在偏差

我國公民的主人翁意識即公民意識還不是很強，民主意識淡薄，對于政治參與比較陌生。從另一個角度來說，立法機關的思想觀念存在偏差導致實踐中公眾參與立法效果不理想，一些官本位的思想在現代社會中還難以革除，政府主導立法的局面一時還難以打破，公眾對政府的立法依賴性還比較嚴重，主體意識比較淡薄，公眾參與立法流于形式深深的打擊了公眾參與的積極性，公眾表達的愿望受挫，最終導致公眾參與的熱情也日益降溫。從公眾參與的實際來看，公眾參與不足有時受地方經濟、地方政策等方面的限制。立法機關觀念的偏差

最終導致公眾參與成本過高和參與渠道過窄，使得公眾參與立法障礙重重。

第二，公民立法提案權制度的缺失

立法提案是指享有立法提案權的機關、組織或人員按照法定的程序和方式向特定的立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律法規的活動。[3]公民立法提案權制度使得公眾直接提案變成可能。公眾在不具備專業知識的情況下能提出比較有質量的法案，從而使公眾能有效的行使提案權。我國作為人民當家作主的社會主義民主國家，并沒有明確規定公民的立法提案權。從世界各國的實踐來看，雖然公民的立法提案權運用的頻率不高，真正通過這種方式制定和通過的法律不多，但是作為一種民主的象征，多將其寫入了憲法和法律。在美國，更對公民提案權設計了配套的制度來方便公民行使該權利。我國長期以來人民民主意識不高的原因之一可能也是因為像這樣的人民本應具有的權利卻沒有法律的明確規定。

三、我國公眾參與立法制度的完善

在我國，隨著社會經濟結構的劇變以及社會利益、階層的分化，利益群體越來越趨向多元化。相應的，利益主體意識和參與意識都在逐漸增強。在這一背景下，我國的公眾參與立法制度應該更快更好的發展起來，這是我國的現實需要，也符合世界發展趨勢。當前，我國的公眾參與立法制度還存在諸多不足，針對公眾參與立法的不足之處，提出以下一些完善建議。

（一）強化公眾參與意識

強化公眾參與意識，要從兩方面著手。首先，提高公眾參與意識。隨著經濟的發展與社會的進步，我國公眾的民主意識越來越強烈，公眾參與意識也日益提高，但公眾真正的權利意識還淡薄，對參與到政治生活中的意識還缺乏主動性。所以，面對著權利不強烈的公眾，對于其參與政治生活要加以合理的引導，提高和培育公眾參與立法的意識，這個關鍵就是要加大宣傳力度通過教育提高公眾的權利意識與法律意識。其次，確立公眾的主體意識。提高公眾的責任感使其能夠主動的參與政治生活。這方面要求公眾能夠意識自己作為國家一員的權利與責任，能夠通過正當、合理的途徑來表達自己的訴求，有表達自己觀點的強烈愿望。增加對立法的關注與興趣，通過參與立法活動進而對立法結果產生一定的影響。最后，轉變立法者觀念。立法者應該真正認識到，公民對立法的知情、參與和監督是公民的基本政治權利，應該得到立法機關的切實尊重，并成為其自覺奉行的立法理念。

（二）建立公民提案權制度

目前，我國法律還沒有規定公民提案權制度。然而這種制度在國外已經比較成熟，就我國目前的狀況，理想的做法是將其規定在憲法中，然而依照我國的國情，似乎是不太現實。可以考慮在地方的公眾參與立法的法規中進行規定。同時對于對專業知識有要求的提案，可以參考借鑒美國的專門的法案起草機構，幫助民眾起草法案，調動公眾參與的積極性，提高公眾參與立法的實效。

（三）明確公眾參與立法的范圍和方式

法律應該明確公眾參與立法的范圍和方式，具體從以下幾個方面來規定：

第一，明確立法公開的范圍

對于公眾參與立法來說，立法公開是前提。如果沒有對立法內容進行公開，公眾就難以真正參與到立法中去。所以，借鑒各國的公眾參與立法模式，法律應該明確立法公開的范圍，將立法公開擴展到立法的全過程。

第二，明確公眾參與立法的方式

我國應該在法律中明確公眾參與立法的方式，除了立法法規定的立法座談會、論證會和聽證會以外，還應該明確規定公眾可以提出議案、可以對立法公開的事項進行評議。對于我國已經實踐過的全民討論、立法調研和征求專家意見等方式也應該予以明確規定。對這些方式，應該特別注意規定公眾和立法機關各自的權利義務。

（四）完善信息反饋機制

公眾參與立法的信息，應該及時的反饋給立法機關，讓立法機關了解公眾的利益訴求，同時立法機關對于公眾反饋來的觀點，也應該及時的給予答復和解決。這樣的信息反饋機制能夠在公眾和立法機關搭建信息互動的橋梁，使公眾參與的質量得以提高。

參考文獻

[1][英]彌爾頓：《為英國人民聲辯》，商務印書館1958版，第165頁。

[2][美]約翰·羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社2001年版。

[3]汪全勝：《制度設計與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第192頁。

作者簡介

董連荷（1992.7），女，漢族，山東煙臺人，西北政法大學刑事法學院2016級碩士研究生，法學理論專業，研究方向；法理學。

（作者單位：西北政法大學）