青海省農牧區市（縣）域規劃建設城鄉統籌模式研究

馬貴

摘 要 青海省農牧區市（縣）域城鄉差距大，鄉鎮規模小、職能單一，綜合經濟實力不強。應該通過多種途徑，加快各種城鄉要素流動速度，統籌市（縣）域城鄉發展，推動城鄉一體化進程。為此應確定以資源環境為前提、以差異發展為目標、以協調布局為核心、以設施提升為抓手的城鄉統籌發展原則，探索城鄉要素流動與以工促農牧機制下的城鄉統籌模式，進而引導城鄉集聚發展，改善民生；整合地區資源要素，強化產業支撐；加強生態保護，增進城鄉持續發展。

關鍵詞 青海農牧區 城鄉統籌 發展 統籌模式

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

1德令哈市域城鄉空間發展

青海省多數民族地區人口與資源分布不均，城鄉差距日趨擴大。分析德令哈市情況在市域范圍內人口主要分布在市域中部各城鎮周邊，市域北部和南部人口稀少；市域資源分布不均衡；城鄉收入差距呈擴大化趨勢。大部分地區縣域村鎮職能分工不明確，產業初級化特征明顯，趨同現象大量存在。德令哈市區以外市域內的其余鄉鎮職能單一，均以農牧業為主，結構簡單，職能雷同，各村鎮只能進行簡單的初級農牧產品加工。未形成村鎮梯度服務體系，市區服務設施較為完備，發展較好，但其余鄉鎮發展不充分，服務體系不完善，村一級服務設施嚴重。

首先確定由耕地、草場、水系、礦產資源等資源要素限定的資源底線，通過劃定禁止建設區、限制建設區，以此作為未來城鄉各級居民點空間發展的前提。在市域（縣域）城市——中心鎮——一般鎮——中心村——一般村莊等多個發展主體并存的格局下，根據市、縣域資源環境和各城鎮發展條件，確定市域空間發展模式，使得各級發展主體均能在整體的空間發展模式下獲得各自發展機遇。通過研究區域整體發展格局，確定合理的市域空間結構，將城鎮空間布局特別是產業空間布局作為城鄉統籌的核心問題，通過產業區空間合理布局和產業合理分工來協調各城鎮之間協調發展的關系。

2城鄉要素流動機制

在從事傳統農牧業的同時，就地兼業。該模式未進行土地流轉，在保留傳統的作業模式的同時，在農閑時兼業務工，其收益包括農牧業產出及兼業收入。對于此路徑中的農牧民，要保障其基礎公共服務，鼓勵與有條件地區進行土地流轉，整合市域土地資源。該模式介于土地完全流轉與傳統就地兼業之間，農牧民收益包括部分農牧產業產出、兼業收入以及部分土地參加流轉后的分紅收入。對于此路徑中的農牧民，要保障其基礎公共服務，制定鼓勵進行土地流轉的相關政策，促進土地流轉和資源整合。農牧民經過職業培訓與選擇進入城鎮產業生產，成為產業工人，其收益包括職業培訓和選擇機會、戶籍轉變、土地參加流轉的分紅及工資。對于此路徑中的農牧民，要加大職業培訓設施建設力度，完善就業指導服務；同時，制定靈活的戶籍制度，落實定居工程，完善配套設施建設和人力資源市場，規范企業用工行為。

3市（縣）域城鄉統籌發展的總體思路

努力建設長效機制， 在縮小城鄉收入差距、實現城鄉經濟社會公平和城鄉共同發展等問題上有所突破。及早預防未來可能出現的新問題。重點加大四方面的投入：一是加大對農牧業生產的投入 ，穩固農牧業的基礎地位；二是加大對農村基礎設施建設的投入；三是加大對農村社會事業建設的投入；四是加大對農村社會保障制度建設的投入。市域經濟的發展有利于實現工業地方化 ，形成以市區為中心、以強鎮為依托的分布格局 ，使農牧業剩余勞動力就近轉移就業。把市域作為統籌城鄉發展的著力點 ，加快市域經濟的發展。按照城鄉統籌思路，以“三化”帶“三農”：即以工業化帶動農牧民收入提高，以城鎮化帶動農村勞動力轉移，以農牧業產業化帶動農牧業經濟效益增長。農牧業生產要體現專業化生產、集約化經營和區域化布局的思路，以現代農牧業的發展促進二、三產業升級。建立健全城鄉統一的勞動就業服務體系 ，進一步消除對農牧民進城就業的限制性政策。

4市（縣）域城鄉統籌發展路徑

德令哈城鄉產業發展要實現從資源到資本的轉換。即依托德令哈市豐富的礦產、農牧產品及旅游等資源，通過采取集群增長、循環開放的產業發展方式，將資源轉化為資本，構建德令哈城鄉產業新格局，促進城鄉經濟快速發展。應堅持生態保育、生態恢復與生態建設并重的原則，通過采取協調發展、安全持續的城鄉生態發展方式，積極穩定德令哈城鄉脆弱的生態環境，實現人與自然的和諧統一，實現生態、經濟、社會效益的協調統一，構建德令哈城鄉生態環境保護、發展新格局。城鄉基礎設施要實現從局部擴大到全域的轉變。

德令哈市可采取“產業驅動、城鎮帶動、以城哺鄉、城鄉互動”的城鄉統籌發展模式。即以青藏鐵路的開通為契機，以鹽堿資源開發等工礦企業的建設發展所獲得的巨額地方財政資金，重點支持市域城鎮建設，加快社會主義新農村、新牧區的建設步伐，不斷完善鄉村基礎設施和以市區為中心的市域城鎮和鄉村居民點體系建設。按照“城鎮反哺鄉村、工業反哺農業與牧業”的方針，實現城鄉統籌發展和共同繁榮的目標。

5適合青海省農牧區城鄉統籌的策略思考

青海省廣大農牧區地域廣闊，人口稀少，受發展水平限制，城鄉一體化重在城鄉資源的共享，更多的是從“無或者欠缺”走向“有”，解決發展程度較低引起的基本公共服務短缺的問題。因此應以集聚為主，重點推動資源要素的適度集聚，生態環境的保護改善，經濟社會的穩定發展，民生問題的逐步解決。青海省農牧區有很多城鎮是資源富集地區，除礦產資源以外，其自然地理氣候、生物資源、民族文化等也是其寶貴的資源條件，具有良好的資源組配優勢。

城鄉生態大系統的營建是經濟社會發展的重要支撐。青海省農牧區城鄉統籌發展要堅持生態保育、生態恢復與生態建設并重的原則。在加快社會經濟發展的同時必須注重環境保護，統籌考慮城鄉環境保護與治理，通過城鄉共建生態空間、維護生態安全、劃定生態空間、明確相關保護措施等方式保障城鄉生態安全協調。積極穩定青海省農牧區城鄉脆弱的生態環境，實現人與自然的和諧統一，實現生態、經濟、社會效益的協調統一，構建青海省城鄉生態環境保護、發展新格局。

參考文獻

[1] 青海省德令哈市市域村鎮體系規劃（2014～2030）[Z].青海建筑職業技術學院設計室，2014.

[2] 德令哈市統籌城鄉發展總體規劃（中國）[Z].城市建設研究院成都分院，2011.