江蘇城鄉二元結構現狀及實現城鄉統籌的政策建議

陳璐+謝明榮

[摘 要]文章部分講述了國內的城鄉關系現狀，然后闡述江蘇省二元結構的現狀，接著闡述江蘇省城鄉二元結構的原因，并提出打破二元結構，統籌城鄉的發展建議。

[關鍵詞]二元結構；城鄉統籌；江蘇

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.238

1 背 景

城鄉關系與工業化進程密切相關。工業化經過三個階段，即依靠農業初期階段，工農業共同發展的中期階段，和工業支持農業的實現階段。工業化到達中期階段后，經濟的主導產業轉變為工業和服務業，工業和服務業可以帶動經濟快速發展，使農業不再被需要。長期以來我國為保證經濟快速發展實行的都是城鄉分離的發展政策，使得城鄉差距越來越大。我國是個農業大國，農業應與工業共同發展，保證糧食產量才能使我國不依賴進口。工業化和城鎮化的快速發展為農業的發展提供了良好機遇；但一味將農民過分排斥在城鎮化進程之外，不僅使城鄉矛盾越來越多，還會使 “三農”問題愈演愈烈。

2 江蘇城鄉二元結構的現狀

2.1 人口地域間分布差距

江蘇的人口過分集中在蘇南和蘇中地區，蘇北地區的土地面積占整個江蘇面積的大部分，人口只占全省的一小部分，蘇北的人口遷移比較嚴重。

并且人口在城市中心區過于集中，城區居住壓力一直無法得到根本緩解，導致城市的住房價格遠遠高于農村，加大了城市的商務成本，影響城市競爭力的提升。

2.2 產業間勞動生產率的差距

農業和非農業勞動生產率之間的過大差距，是造成城鄉二元結構的經濟基礎。目前江蘇省還有一大部分勞動力在從事第一產業，偏低的農業勞動生產率使農民在收入分配中處于劣勢地位，導致城鄉經濟社會發展的分割。

2.3 城鄉基礎設施與環境保護上存在巨大差距

由于財政體制、經濟基礎以及政策制度等原因，江蘇農村地區的規劃建設、醫療教育、生活設施、文化衛生、道路交通等方面的基礎設施配備遠遠落后于城鎮地區。大批有污染企業進駐農村，使農村的水污染、土地污染更加嚴重，出現了癌癥村、空心村等現象。農村的水污染、生活垃圾處理、河道治理等方面還存在很大問題。全省在農村環保上的投入還是相當少的，基礎設施嚴重缺乏。

2.4 城鄉間不能實現公共服務均等化

公共服務是國家財政進行轉移支付的手段，不均衡的公共服務供給制度使城鎮居民和農村居民過著不同的生活。城市配備有較好的醫療衛生、基礎教育和社會保障等公共服務，農民卻因為工農產品剪刀差，收入少而支付不起許多設施的建設。蘇南和蘇北地區的設施存在很大差距，城鎮和鄉村的設施也存在差距。

3 以城鄉一體化土地市場為突破口解決城鄉二元問題及其政策建議

3.1 城鄉二元結構是造成江蘇省城鄉差距的根本原因

江蘇二元結構是在改革開放前集中的計劃經濟體制下建立的，是各種因素共同作用的。通過一系列制度安排如戶籍制度、糧油供應制度、勞動用工制度和社會保障制度等確保工業和城市的發展，把城市和農村分割，從而奠定了江蘇的城鄉二元格局。與二元戶籍制度、二元社保制度同時起作用的還有土地二元所有制度，都是造成城鄉差距的根本原因。

我國現階段開放的市場主要是城鎮國有土地使用權市場，國有土地使用權市場可以出讓、轉讓、租賃和抵押。而農村集體土地是不可以隨便出讓的，只有通過國家征收收歸國有，才能擁有抵押、租賃等權益。

3.2 解決“三農”問題是縮短城鄉差距的有效方法

2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確提出，農業農村工作要按照穩定政策、改革創新、持續發展的總要求，力爭在體制機制創新上取得新突破，在現代農業發展上取得新成就，在社會主義新農村建設上取得新進展。提出完善國家糧食安全保障體系、強化農業支持保護制度、建立農業可持續發展長效機制、深化農村土地制度改革、構建新型農業經營體系、加快農村金融制度創新、健全城鄉發展一體化體制機制、改善鄉村治理機制八點改革方案。

在健全城鄉發展一體化體制機制中提出，要開展適合人們居住的村莊環境整治。加快村莊規劃編制，以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環境。進一步推進城鄉基本公共服務的均等化。加快農業轉移人口市民化的步伐。積極推進戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶口登記制度。2014年中央一號文件。[ZW）]

每年“三農”問題都會作為中央工作的重中之重，我國是個農業大國，而農民在我國人口中所占的比重也是最大的。十八大提出保障和改善民生，主要就是保障農民的權益。實現城鄉一體化的最主要途徑就是實現一體化的土地市場。

3.3 政策建議

（1）明確農村集體土地產權主體，完善產權權能

明確村民小組作為農村集體土地所有權主體的地位，同時使農村集體建設用地的各種權能得以完善，賦予農民占有、使用、收益和處分等權力以及規定其應承擔的責任和義務。

（2）打破二元戶籍制度

加快城鄉統一的戶籍登記制度，廢除農業人口和非農人口的登記制度，有效推動農村人口的市民化。

（3）加快構建新型農業經營體系

加快農村土地市場流轉，發展種糧大戶、現代農業園區、農業產業化經營龍頭企業、家庭農場等農業主體。規模化農業經營可以改變農村分散化的經營，提高糧食產量，減少我國對國外糧食進口的依賴。

（4）開放農村土地市場

健全農村產權流轉交易市場，保障農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。同時嚴格保護耕地，完善農村集體土地征用制度。健全農村土地市場服務體系，建立地價評估機制，建立完善的農地金融制度，建立土地交易服務機構，規范土地流轉行為。

（5）建立合理的保障制度

推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立合理的低保制度，保障失地農民和無地農民。維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民分享土地增值收益。改變原來按土地原有用途征收制度，而改成按市場交易價格征收土地。改革農業補貼制度，完善農業保險制度。統籌城鄉基礎設施和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

（6）轉變地方政府在土地市場中的角色

健全城鄉土地市場的價格體系，建立完善的價格形成機制。包括基準地價、標定地價、交易地價及其他價格形式。

（7）完善相關的法律法規

目前我國關于土地相對完善的法律主要是土地管理法、憲法、城市房地產管理法等，不夠健全，對于土地征收制度等一系列有爭議的土地問題沒有具體的法律法規。我省可以在土地流轉市場、土地征用等方面增加一些地方性的法規。完善的法律能夠保護農民的財產權利，更好地保證城鄉一體化進程的推進。

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