淺談“三北”工程體制機制建設的主要內容

史艷芳

在1978年改革開放之初，“三北”防護林工程建設開始起步，其間經歷了四個階段的經濟體制改革，分別是計劃經濟、有計劃的商品經濟、商品經濟、社會主義市場經濟，其管理體制也伴隨著國家經濟體制改革進行了有效的探索與逐步完善，同時為了增強工程建設發(fā)展的動力和活力，必須堅持體制創(chuàng)新，在實踐中不斷探索和建立有利于工程建設的經營機制，40年來的探索與實踐，為其他林業(yè)生態(tài)工程的組織實施積累了寶貴的經驗，提供了可參照的模式。

1體制建設主要內容

1.1組織機構建設

為了加強對“三北”防護林體系建設的組織領導，國家成立了“三北”工程建設領導小組和“三北”防護林建設局，“三北”局主要任務是協(xié)同各省區(qū)搞好規(guī)劃設計，編制防護林建設長遠和年度計劃，并檢查計劃執(zhí)行情況，組織開展科學實驗，總結交流經驗等工作職能。“三北”地區(qū)各省、區(qū)、市也成立相應的領導小組，并在林業(yè)主管部門內部成立工程建設專管機構，或固定專管人員，負責本省區(qū)工程建設的組織管理工作。工程建設范圍內的地、縣林業(yè)主管部門全權負責工程建設的組織管理與建設工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站負責工程的組織實施工作，造林成果驗收合格后，按林業(yè)行業(yè)內部的職責分工進行資源的經營管理。這樣就形成了從中央到地方，從決策到實施緊密結合的工程管理體系，從機構架設上保證了工程建設的順利實施，有效地推動和促進了工程建設。

1.2制度建設

為使工程建設法制化、科學化、規(guī)范化，在工程建設的具體實踐中先后制定了《“三北”防護林體系建設技術管理辦法》、《“三北”防護林體系建設計劃管理辦法》、《“三北”防護林體系建設資金管理辦法》等多項管理辦法，使“三北”工程建設從種苗的準備到檢查驗收的每一個環(huán)節(jié)、每一道工序都有章可循，形成了一套較為完整的管理體系和組織實施措施，推進了工程建設組織管理逐步走上了規(guī)范化、制度化的軌道。

1.3工程管理

1.3.1投資管理

隨著國家經濟實力的增強，國家對以林業(yè)為主體的生態(tài)環(huán)境建設越來越重視，投資力度也逐年增加，但和需求仍有一定的差距，直接影響了工程整體效益的發(fā)揮，投資渠道除了中央預算內投資外，國債投資則成為支撐工程建設國家專項投資的主要資金，由國家發(fā)改委和國家林業(yè)局聯(lián)合直接下達到省，并實行國庫統(tǒng)一支付“零余額”賬戶管理，減少資金運轉環(huán)節(jié)，提高資金的使用效益，確保資金的使用方向和專款專用。

1.3.2工程計劃管理

由上至下逐級下達，隨著改革的深入和工程建設的發(fā)展，在工程計劃管理中不斷引入新的機制，一是引入競爭機制，積極推行招標制，二是投資計劃與任務掛鉤，推行合同制管理，三是加強計劃的嚴肅性，進行檢查通報制。

1.3.3工程資金管理

一是專款、專賬、專用，單獨管理。二是加強資金使用的監(jiān)督，定期對“三北”工程專項資金的管理和使用情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。三是實行審計制度，對“三北”專項資金進行嚴格的財務審計，杜絕擠占、挪用、改變投向等現(xiàn)象，確保國家投資效益。

1.3.4質量管理

工程建設實行全面質量管理。一是實行技術承包制，對造林各環(huán)節(jié)由各級林業(yè)主管部門的工程技術人員進行技術指導和把關，實行技術承包。二是實行質量檢查驗收制度，對造林質量層層堅持年度檢查、中期評估、竣工驗收和縣自查、省抽查、國家核查的檢查驗收制度。三是進行質量跟蹤，定期進行多方位的質量評估。四是建立重點項目通報制度，將重點項目檢查驗收結果進行通報，促進了造林質量的不斷提高。

2機制建設主要內容

2.1基本情況

主要是在工程建設中，切實把工程建設和廣大農民群眾利益緊密結合，突出保護農民的物質利益，堅持把培育森林資源同農民利益掛鉤，把增加農民收入同營造林結合起來，把農民群眾的眼前利益和長遠利益結合起來，激發(fā)農民經營林業(yè)的內在動力，群眾投工投勞折資已在工程投資建設中占主體地位。從經營上看，各地努力創(chuàng)新管理和經營機制，堅持貫徹利益原則，在工程建設中積極推行承包、租賃、股份合作等多種營造林經營形式，并出臺了相關政策明晰林業(yè)產權，以保障經營主體的責、權、利，充分調動了各類經營主體和社會各界參與工程建設的積極性，切實打破了所有制界限，承包經營已經成為主要經營形式。

2.2機制創(chuàng)新的主要模式

2.2.1大戶或聯(lián)戶承包。這種形式土地的所有權歸國家或集體所有，個人交納承包費，由個人負責造林綠化，收益全部歸個人，或國家集體統(tǒng)一栽植，個人承包管護，收益比例分成。個人和國家（集體）簽訂承包合同，一定幾十年不變，可以繼承和轉讓。

2.2.2股份制或股份合作制。組建股份有限公司，按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運行。或由大戶帶頭，以有形或無形資產入股，利潤按股分成，形成股份合作治荒模式。

2.2.3政府供苗、農戶栽植，收益歸己。由政府統(tǒng)一采購苗木，無償提供給農戶，由農戶、個人投工投勞，自行栽植，并負責撫育管護，林木所有權歸農戶個人。

2.2.4培育林業(yè)新型經營主體。打破零散種植、分戶經營的傳統(tǒng)模式，以市場運作為手段，積極培育林業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等新型經營主體開展規(guī)模造林。

總之，“三北”防護林工程是一項重大的生態(tài)、民生工程，各地要加強對“三北”工程體制機制建設工作的領導。在推廣應用現(xiàn)有體制機制模式的基礎上，發(fā)揮創(chuàng)新精神，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，大膽嘗試，進一步探索營造林新機制、新模式，專題研究部署，強化落實，充分發(fā)揮林業(yè)部門職能作用，指導造林綠化體制機制工作不斷創(chuàng)新發(fā)展，各有關部門要密切配合、形成合力，共同推進“三北”造林綠化工作的順利實施。

（作者單位：152300黑龍江省海倫市國有林場管理局）