PPP融資模式在東陽市公共基礎建設項目中的應用與研究

摘要：城市基礎設施狀況是城市發展水平和文明程度的重要支撐，是城市經濟和社會協調發展的物質條件。投融資問題是現階段政府在公共基礎設施建設上面臨的一大難題，PPP模式的引入能夠有效地緩解政府所面臨的資金壓力，也為民間資本提供更廣闊的投資空間。本文將簡述PPP模式在東陽市公共基礎建設項目中應用時遇到的問題，并提出相應的可行策略，以促進PPP模式在城市建設中的可持續發展。

PPP模式即“公司合作制”，是一種由公共部門和私營機構之間進行相互合作，共同完成公共產品供給的投融資模式。在推進城市基礎設施建設資本化運作的5年以來，PPP模式被廣泛的應用于東陽市的水利工程、基礎道路、燃氣管道鋪設以及博物館、體育館等基礎設施建設方面。相對于我國傳統的以土地出讓金收入為償債來源的單一融資方式，PPP模式占有一定的優勢。在基礎設施項目建設中采用PPP模式能夠合理地明確各個參與方的權利和責任，建立健全項目結構，共同分擔項目風險，將政府機制和市場競爭相結合，在實現社會福利的同時給企業帶來利潤。

一、PPP模式在東陽市公共基礎建設項目應用中的問題

（一）對PPP模式認識不足

雖然我國早在20世紀末就開始將PPP模式引入基礎設施建設領域，并且也取得了顯著的成效，但是地方政府對其的認識不足，僅將PPP模式作為一種補充手段來解決現下融資難題，并未充分認識到該模式所擁有的優勢。PPP除了其融資優勢之外，更重要的是將公共基礎設施供給領域由政府化向市場化轉變，有效降低基礎設施建設供給的盲目性，提高基礎設施建設的利用率，并減少腐敗。如果政府部門并未正確認識該模式的優勢，僅僅重視其融資功能，將會在思想觀念上淡化在該模式中政府本應承擔的責任，增加項目合作的風險，最終無法實現政府與私人機構的優勢互補。

（二）缺乏相對應的法律法規

PPP模式是當下國際上主流的公共基礎設施建設方式之一，在國外發展較早也更成熟，而我國目前并沒有專門針對該模式形成完善的法律法規體系。現有的法律法規也多以相關部門各自制定的部門規章以及地方政府出臺的管理辦法為主，不具有統一性，無法從根本上約束各方的行為。在現行的相關法律法規體系內，PPP項目協議屬于行政法管轄范圍，政府基于公眾利益享受一定的特權，且行政合同和民事合同之間并無明確區別，對項目合同出現爭議后采用何種方式進行訴訟定義不夠清晰。

（三）社會信用體系不完善

公共基礎設施的建設由于周期較長，往往會涉及幾屆政府，因此，決定合作成敗的關鍵因素之一為政府的信用。私營機構最大的顧慮就是由于政府領導人的換屆導致合作項目無法根據協議繼續完成，因此在中央大力推廣的前提下，簽約率依舊低下。政府在項目中過于強勢，無法明確自己的崗位職能，過度插手干預項目進程或者單方面進行違約導致社會利益受損，缺乏契約精神。另一方面，私營機構在招標過程中先以低價中標，中標后在項目實施過程中又以各種理由變相增加條件，造成項目延期或毀約，導致政府損失嚴重。

二、促進PPP模式在基礎設施建設中應用的可行策略

（一）加深認識，掌握本質

為了促進PPP模式在公共基礎設施建設項目中切實發揮內在優勢，中央政府應由上而下引導各級政府加深認識，準確把握PPP模式的本質內涵，不過分倚重其融資功能，強化其公私合作的理念，加快推進城市公共基礎設施建設。同時，可鼓勵政府成立專業性的服務部門，培養該領域的專業人才，在項目評估、模式選擇、風險控制及合作管理等方面為私營機構以及政府部門提供咨詢與輔導，減少該模式運營過程中的盲目性，進而降低運營風險和成本。

（二）完善法律法規

PPP模式運作過程內容繁多，程序復雜，在我國應用推廣的時間也較短，尚未形成完善的公共事業領域中的法律法規體系。因此，建議中央政府加快建設相關法律法規，對在PPP項目中需要各方承擔的責任、義務和風險進行明確的界限劃分，平衡政府和社會組織之間的利益，真正達到合作共贏的目的。中央政府可在現行的規章制度基礎上，構建一套全國性的統一的流程規范，制定良好的監督體系和審計方法，加強對項目建設實施過程中灰色地帶的監控，確保基礎項目能夠健康有效地實施。于此同時，還可配套建立完善的項目評估體系，做好PPP項目中責任風險、融資方案、財政補貼、關鍵績效指標和產出標準等要素的評估，平衡好項目的社會效益和經濟效益。

（三）強化責任，加快推進社會信用體系建設

在PPP融資模式下，政府部門迫切地需要轉變對自身的定位和觀念。在PPP項目中不能占據主導地位，要從基礎設施和公共服務的主導者、提供者轉變成參與者和質量監督者，要把市場交給懂市場經濟的私營機構來把握。簽約合作協議時要明確項目責任，在責任和風險分配的過程中，政府應主動承擔相應的政策風險，盡可能的為私營機構提供相應的保護。私營企業也應遵守契約精神，不能為了謀取私利而變相加價，推遲公共設施建設進程。

三、結論

在推進城鎮化建設的大環境下，政府需要進行大規模的基礎設施建設，而投資效率以及融資問題是政府現階段所面臨的嚴峻考驗。PPP融資模式能夠有效的激活民間閑置資本，擴大融資規模并有效地降低金融風險，提高基礎設施建設的運營率，打破政府在公共基礎建設中的壟斷地位，有效的減少腐敗的發生。因此，在基礎設施建設的項目中，應積極采用PPP融資模式。

參考文獻：

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基金項目：

本文系浙江橫店影視職業學院2017年院級課題《PPP融資模式在東陽市公共基礎建設項目中的應用與研究》結題成果