基于內(nèi)容分析法的中國耕地輪作休耕政策工具選擇研究

匡 兵，盧新海，，陳丹玲

（1.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

1 引言

耕地輪作休耕是解決耕地生產(chǎn)能力弱化、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化、糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性失衡等問題的國際通行做法[1]，也是中國在耕地資源開發(fā)利用強度過大、國際國內(nèi)糧食供給寬裕等新形勢、新背景下，創(chuàng)新耕地保護和糧食安全路徑的政策選擇[2]。

自中共十八屆五中全會提出探索實行耕地輪作休耕制度試點以后，耕地輪作休耕就成為理論界關(guān)注的焦點和熱點話題。從已有研究來看，學(xué)者們主要從制度經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科視角出發(fā)，或探討耕地輪作休耕過程中的制度規(guī)范[3]，或揭示耕地輪作休耕所導(dǎo)致的社會經(jīng)濟及生態(tài)環(huán)境效應(yīng)[4]，或分析耕地輪作休耕過程中的農(nóng)戶行為選擇[5]及不同區(qū)域耕地輪作休耕試點的實踐總結(jié)[6]等，對于保障耕地輪作休耕在全國更大范圍的推廣實施具有重要意義，但是卻鮮有對耕地輪作休耕這一政策安排本身的探討。作為中國新發(fā)展常態(tài)下耕地保護政策和土地管理政策的創(chuàng)新設(shè)計，耕地輪作休耕實際上是一個具有明顯正外部性的公共政策安排，是中央政府委托地方政府及農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、土地資源管理等相關(guān)職能部門代理耕地輪作休耕工程監(jiān)督和管理等一系列行為的綜合[7]。在這種多環(huán)節(jié)的委托代理關(guān)系鏈中，是否設(shè)計和選擇了有效的政策工具不僅是實現(xiàn)耕地輪作休耕政策預(yù)期目標(biāo)的基本路徑，還將直接決定其執(zhí)行的順暢程度及整體績效[8]。基于此，本文將根據(jù)政策工具的基本內(nèi)涵，構(gòu)建耕地輪作休耕政策工具選擇的理論分析框架，利用內(nèi)容分析法剖析目前耕地輪作休耕政策工具選擇現(xiàn)狀及存在的主要問題，為后續(xù)政策調(diào)整與完善提供參考。

2 耕地輪作休耕政策工具選擇的理論框架

政策工具，又稱“治理工具/政府工具”，是在既定的政策環(huán)境下，政策執(zhí)行者為解決政策問題、達成政策目標(biāo)、實施政策方案等而采取的具體手段和方式[9]。在國內(nèi)外理論研究者的共同努力下，目前已經(jīng)形成了不同體系的“政策工具箱”[10]。其中，由ROTHWELL和ZEGVELD提出的“環(huán)境型、供給型和需求型”政策工具分類方法強化了政府在相關(guān)政策推進過程中的環(huán)境營造者角色，指出政府并非僅僅起到控制者和干預(yù)者作用，這與中國全面深化改革和服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)要求相吻合，同時，該方法凸顯供給與需求在推進政策發(fā)展過程中所起到的作用，與中國目前重點推行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不謀而合[11]。基于此，本文也借鑒ROTHWELL和ZEGVELD的思想，將耕地輪作休耕政策體系所涉及的基本政策工具劃分為環(huán)境型、供給型和需求型3種（表1）。

耕地輪作休耕的環(huán)境型政策工具主要指政府部門通過立法規(guī)制、財稅制度等為耕地輪作休耕政策發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，間接推動耕地輪作休耕工作開展與創(chuàng)新。供給型政策工具是指政府增加資本、信息、技術(shù)、人才等要素的有效供給，通過對相關(guān)要素規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，直接擴大耕地輪作休耕的橫截面與縱截面，是保證該政策高效、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。需求型政策工具指政府通過相關(guān)措施扶持、培育與耕地輪作休耕相關(guān)的服務(wù)項目或市場，限制非保護型、非生態(tài)型耕作方式或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的運用，最終通過影響耕地經(jīng)營主體或區(qū)域耕地生產(chǎn)系統(tǒng)需求來拉動耕地輪作休耕的發(fā)展，各種類型的政策工具又可以進行進一步分解（表1）。

由于同一種政策工具可能承載著多種政策功能，這樣就很難清晰表達出特定工具的政策目的。為全方位、多層次認識耕地輪作休耕政策，以基本政策工具維度為X軸，參照ANDERSON等學(xué)者提出的“服務(wù)鏈理論”[12]，將耕地輪作休耕政策看成是中央政府向社會公眾提供生態(tài)公共物品的過程，構(gòu)建出耕地輪作休耕政策的Y軸，由此形成耕地輪作休耕政策的二維分析框架（圖1）。其中，Y軸主要包括資源捐贈、資源遞送、服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管4個方面的內(nèi)容：資源捐贈是中央政府委托地方政府進行生態(tài)物品供給的過程；資源遞送是地方政府落實中央政策，制定具體的耕地輪作休耕計劃及制度設(shè)計的過程；服務(wù)提供是地方政府進行耕地輪作休耕項目布局、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整實踐，并根據(jù)輪作休耕的現(xiàn)實狀況調(diào)整相應(yīng)的土地管理政策及利用策略，確定輪作休耕地塊的管護辦法等；服務(wù)監(jiān)管是政府職能部門、社會組織與公眾等對耕地輪作休耕活動進行監(jiān)督，以保證該政策的可持續(xù)發(fā)展及耕地資源的合理利用。

圖1 耕地輪作休耕政策的二維分析框架Fig.1 Two-dimensional framework of policy on crop rotation and fallow of cultivated land

表1 耕地輪作休耕政策工具的類型與基本內(nèi)涵Tab.1 The types and basic connotations of policy tools of crop rotation and fallow of cultivated land

3 研究方法與樣本選擇

3.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法（Content Analysis Method）是將那些用語言、文本表示的信息內(nèi)容或文獻轉(zhuǎn)化成用統(tǒng)計學(xué)語言描述的資料，以此來識別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵信息與主要特征[13]。主要包括以下6個步驟：“研究問題確定”“樣本選擇”“分析單元確定”“數(shù)據(jù)類別確定并編碼”“信度與效度檢驗”“數(shù)據(jù)分析”。在進行信度與效度檢驗時，主要參照文獻[14]的思路，利用專家評估法對內(nèi)容分析方法進行補充。

3.2 樣本選擇與內(nèi)容編碼

為保障耕地輪作休耕工作有序推進，中共中央、國務(wù)院、原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）、其他相關(guān)部委以及各級地方政府和職能部門，都陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度，對耕地輪作休耕的總體安排、資金管理、項目建設(shè)及檢查驗收等都作了明確規(guī)定。綜合考慮本文的研究主題及不同政策的重要性程度，選取原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦等10部委聯(lián)合印發(fā)的《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（下稱《方案》）為本文的分析樣本。

分別以上文X、Y維度所提到的指標(biāo)為分析單元，按照“章節(jié)—條款”對《方案》中的政策工具內(nèi)容進行編碼，最終形成如表2所示的編碼表①完整版《方案》可通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站查詢，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2016/diqiqi/201711/t20171128_5921712.htm.。

4 結(jié)果分析

4.1 信度與效度評估

內(nèi)容分析法的信度主要包括類目信度和判斷者信度。由本院3位教授、2位副教授組成的評估專家組完全認同本文的類目設(shè)置，而且根據(jù)文獻[14]的判斷者信度評估原理，得到的信度值為0.8547，在VINEY[15]所界定的合理區(qū)間［0.8，0.9］內(nèi)。

在效度評估上，分別邀請5位專家對所構(gòu)建耕地輪作休耕政策分析框架的認同程度，進行0—5的賦值，最終結(jié)果為4.94，意味著所構(gòu)建的框架能夠很好地分析已有政策體系。

4.2 X維度：基本政策工具分析

以表2的編碼歸類情況為基礎(chǔ)，得到《方案》中各種類型的政策工具分布情況如表3所示。從中可以清楚地看到，《方案》中運用的政策工具主要是環(huán)境型和供給型，其中又以環(huán)境型政策工具居多，占比超過70%，需求型政策工具則嚴重缺失。

（1）環(huán)境型政策工具占主導(dǎo)地位。從表3可知，環(huán)境型政策工具共計31條，占比為75.60%，在耕地輪作休耕政策運行過程中發(fā)揮著重要作用。具體來看，法規(guī)管制的占比最高（39.02%）。其次是目標(biāo)規(guī)劃，占比為19.51%，這說明政府也注重對耕地輪作休耕的頂層設(shè)計與安排，通過設(shè)定不同層面、不同時段耕地輪作休耕政策的目標(biāo)為其發(fā)展指明方向。策略性措施占比為12.19%，反映出政府為實現(xiàn)耕地輪作休耕政策的可持續(xù)發(fā)展，制定了針對性的措施與方法，但是從《方案》來看，很多條款都還有待細化。金融服務(wù)是保證耕地輪作休耕政策良性發(fā)展的“催化劑”，它除了對耕地輪作休耕的直接財政扶持外，還涉及資金的借貸、擔(dān)保等，但是現(xiàn)階段對其的重視程度并不高，占比僅為4.88%。稅收優(yōu)惠政策在《方案》中呈真空狀態(tài)，暫時還沒有得到體現(xiàn)，也就難以激勵相關(guān)組織、企事業(yè)單位及其他社會資本等積極參與到耕地輪作休耕過程中。

（2）供給型政策工具相對弱勢。供給型政策工具的占比為24.40%，數(shù)量與環(huán)境型相比還有一定差距。其中，科技支持是供給型政策工具中最受關(guān)注的類型，約為整個供給型政策工具的一半，將會對耕地輪作休耕過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)選擇與應(yīng)用、不同約束條件下耕地輪作休耕實施模式選擇等提供重要技術(shù)支持。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入是政府重視、關(guān)注耕地輪作休耕問題最直接的表現(xiàn)和最有效的方式，前者是保障輪作休耕政策高效運行的重要載體，后者則能夠提供重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但是從《方案》來看，它們占供給型政策工具的比重分別為30.00%和20.00%，在整個政策體系中占的比重僅為12.20%，因而有學(xué)者建議國家將輪作休耕資金納入中央財政年度預(yù)算，并跨年提前安排下一年度輪作休耕計劃與資金[11]。公共服務(wù)政策工具僅1條，主要涉及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，對其他方面的關(guān)注還不夠。人才培養(yǎng)對應(yīng)的數(shù)量為0，還沒有引起足夠的重視，從現(xiàn)實情況來看，盡管有很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及社會資本進入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，但是仍有大量文化層次低、缺乏專業(yè)技能、年齡過大的農(nóng)戶從事著耕地生產(chǎn)，培養(yǎng)一批懂技術(shù)、會經(jīng)營、更年輕的新型職業(yè)農(nóng)民將是提高更大輪作休耕品質(zhì)與質(zhì)量的重要措施。

表2 耕地輪作休耕政策文本內(nèi)容分析單元編碼Tab.2 Unit encoding of text content analysis of crop rotation and fallow of cultivated land

表3 《方案》X維度政策工具分布表Tab.3 Distribution of X-dimensional policy tools of “Scheme”

圖2 《方案》政策工具二維分布圖Fig.2 Distribution of two-dimensional policy tools of “Scheme”

（3）需求型政策工具嚴重缺位。需求型政策工具能夠有效指導(dǎo)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地利用，調(diào)控耕地輪作休耕省份或縣市糧食市場供需，保證糧食市場的穩(wěn)定、健康發(fā)展，其對耕地輪作休耕政策所產(chǎn)生的拉動作用通常比環(huán)境型政策工具更直接、更有效。盡管《方案》中需求型政策工具出現(xiàn)了斷層與缺失，但是在具體的實踐過程中，需求型政策工具實際上有所運用。如湖南省在重金屬污染耕地輪作休耕過程中，就通過公開招標(biāo)形式組織相關(guān)企業(yè)與機構(gòu)進行輪作休耕地的翻耕、培肥及后期管護等，未來應(yīng)該繼續(xù)支持耕地輪作休耕的服務(wù)外包等，吸引更多的社會力量參與到耕地輪作休耕過程中。

4.3 Y維度：服務(wù)鏈分析

圖2反映的是耕地輪作休耕政策工具二維分布情況。從中可以看出，《方案》對耕地生態(tài)物品供應(yīng)、服務(wù)的各個階段都進行干預(yù)，為耕地輪作休耕提供多方面的規(guī)制與激勵。“資源捐贈”政策工具有12條，均為環(huán)境型政策工具，由于耕地資源的準(zhǔn)公共物品特性，耕地輪作休耕的生態(tài)物品供給需要以中央政府為主導(dǎo)，委托地方政府及相關(guān)職能部門代理耕地輪作休耕工程監(jiān)督和管理等，并通過創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境及規(guī)范的政策安排引導(dǎo)其他主體有序參與，特別在耕地輪作休耕政策發(fā)展初期，這種推行模式非常重要。地方政府在耕地輪作休耕政策的實施過程中不僅要完成中央政府規(guī)定的耕地輪作休耕數(shù)量指標(biāo)，即根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，確定本地區(qū)輪作休耕的耕地面積、具體的地塊分布、進行補貼發(fā)放等，保證耕地輪作休耕工程或項目的質(zhì)量，達到耕地地力恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境改善、儲糧路徑創(chuàng)新、農(nóng)民收入提高等預(yù)期目標(biāo)，還要盡可能實現(xiàn)自身壟斷租金最大化，具有多重目標(biāo)與訴求。“資源遞送”和“服務(wù)提供”的數(shù)量與地方政府的特殊角色較為相符，且從圖2可以看出，二者的數(shù)量較為均衡，分別為13條和10條，占比分別為31.71%和24.39%。“服務(wù)監(jiān)管”的比重也達到14.63%，意味著無論是各級政府，還是相關(guān)社會組織與個人等都可以在耕地輪作休耕政策實施過程中發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)。

5 結(jié)論與政策啟示

選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呤菍崿F(xiàn)耕地輪作休耕政策目標(biāo)的重要路徑，也是進行耕地輪作休耕政策分析的有效手段。

（1）從耕地輪作休耕基本政策工具維度來看，環(huán)境型政策工具使用過溢、供給型政策工具相對弱勢、需求型政策工具則嚴重缺位。通過對《方案》的歸類、編碼及分析可以看出，現(xiàn)階段耕地輪作休耕政策工具使用表現(xiàn)出較為明顯的不均衡特征，政府傾向于為輪作休耕政策運行提供良好的發(fā)展環(huán)境，環(huán)境型政策工具過溢，其中又以法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃居多，對其他政策工具的使用較為慎重，特別是需求型政策工具的完全缺位將無法形成有效的拉力。

（2）從耕地輪作休耕服務(wù)鏈維度來看，現(xiàn)行政策安排對耕地輪作休耕的各個階段都進行干預(yù)，為耕地輪作休耕提供多方面的規(guī)制與激勵。《方案》顯示，在服務(wù)鏈的4個不同階段中，資源遞送類政策工具最多，其次是資源捐贈，數(shù)量分別為13個和12個，反映了耕地輪作休耕過程中中央政府與地方政府的重要作用，服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管也占有較高的比重，且4個階段的政策工具數(shù)量相對較為均衡，共同推進耕地輪作休耕政策的發(fā)展。

（3）耕地輪作休耕政策的運行與實施實際上是不同類型政策工具動態(tài)“博弈”并走向“均衡”的過程。在耕地輪作休耕政策發(fā)展初期，環(huán)境型政策工具的投入與使用能夠為耕地輪作休耕政策創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境，但是這也意味著供給型與需求型政策工具的使用空間將會被壓縮。隨著時間的推移，耕地輪作休耕政策的應(yīng)用范圍不斷擴展，政策環(huán)境以及面臨的問題也將會更加復(fù)雜，對政策工具選擇與使用的要求也會越來越高。平衡不同類型政策工具比重，實現(xiàn)政策工具的優(yōu)化組合與配置將是耕地輪作休耕后續(xù)政策設(shè)計時的重點考慮內(nèi)容。

首先，適當(dāng)弱化環(huán)境型政策工具的運用強度，同時要注重完善環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)方面采取措施，吸引更多的社會組織與企業(yè)參與到耕地輪作休耕政策執(zhí)行過程中。其次，有效調(diào)整供給型政策工具的結(jié)構(gòu)，重視耕地輪作休耕政策實施過程中專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)與建設(shè)，鼓勵地方政府與相關(guān)企業(yè)、高校共建面向耕地輪作休耕需求的人才培養(yǎng)基地和職業(yè)培訓(xùn)體系，同時發(fā)展與耕地輪作休耕相關(guān)的公共服務(wù)，如建立輪作休耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活監(jiān)測平臺，構(gòu)建集輪作休耕地信息采集、統(tǒng)計與分析于一體的數(shù)據(jù)系統(tǒng)等。再次，合理增加需求型政策工具的比重，積極學(xué)習(xí)世界先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和成熟的耕地輪作休耕做法與經(jīng)驗，并根據(jù)中國耕地輪作休耕的實踐經(jīng)驗，開展廣泛的國際交流與合作，通過自身實踐經(jīng)驗總結(jié)和國際經(jīng)驗借鑒增強耕地輪作休耕政策的持續(xù)性。