加強城市防洪排澇工作的思考和建議

文/丁雪松，河北天和咨詢有限公司

1 防洪排澇工作存在的主要問題及原因

1.1 排水系統整體效率有待提高

一是城市邊緣地區由于基礎設施分散建設，排水溝渠、管網、泵站等未按規劃與主體工程同步建設，并存在基礎設施項目截斷、破壞排水管網的現象，產生排水管道斷頭，降低排水系統使用效率。

二是城市郊區的中小河道因城市的擴張由原鄉間排水溝渠轉變為城市排水和行洪通道，但由于治理不及時、管理跟不上等原因，導致淤積、人為占用等現象突出，排水和行洪能力差，在高強度降雨時排洪不暢，行洪安全受到極大影響。

1.2 雨洪控制和利用工作滯后

一是城市建設區的擴大導致洪峰流量增大，但作為防洪排澇體系重要一環的蓄滯洪區由于用地緊張無法落實。城區內排水與滯澇設施不配套，或缺乏城市河湖滯蓄澇水，每遇高強度降雨，積水匯集于低洼地帶。不少蓄滯洪區很早就列入規劃，但進展不暢。二是雨洪控制和利用措施嚴重滯后。作為防洪排澇的一項重要措施，城市雨洪控制和利用工程提出很早，近年也取得了一些進展，但所建工程大部分停留在示范性質，未形成大規模利用。

1.3 城市排水標準較低

一是按設計排水標準設置城市排水管網，而對超過標準的地表徑流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管網盛不下的地表徑流匯流到低洼的立交橋下，沒有其他去處。城市建設切斷了自然狀態下天然排水河網，有的雖然設計了滯洪池，但缺乏排水通道，或排水通道狹窄、排水溝與河湖流域水系連接不暢，加之城市道路豎向布置不當，加劇了城市洪澇風險。二是城市排水標準較低。目前我國各地城市排水標準普遍偏低。70%以上的城市管線系統排水能力不足1年一遇，90%以上老城區的排澇能力甚至比規范規定下限還要低。

1.4 精細化管理有待加強

一是預警、應急處置和調度管理有待完善。洪澇預報預警的精準度和決策支撐水平尚需提高，河湖調度部門與道路排水部門在人員、預案、信息、措施對接上仍需要改善，河湖防洪搶險與排水部門搶險工作的結合應更緊密。二是對城市洪澇風險進行綜合預防與管理的水平有待提高。防洪影響評價制度的落實需要加強，對洪水風險的科學規避和管控措施滯后，對城市洪水損失和風險的分擔機制缺乏。

產生上述問題的原因是多方面的：一是由于歷史原因造成排水系統設計缺陷。我國城市在大規模建設管道排水系統時，多沿用前蘇聯的模式和標準，但我國降雨不均且夏季多暴雨的氣候環境與莫斯科高寒少雨且降水相對均衡的氣候特征相差甚大，導致排水設計標準較低，難以滿足實際需要。這一狀況長期未能改變。再加上城市規劃和建設中存在的不足，城市排水設計理念和設計規范有缺陷，城市排水系統與城市發展的需要不相適應，整體效率不高，即使較低的排水標準也未能完全發揮最大效能。二是由于城市發展擠壓了城市洪澇疏導和調蓄的空間。城市建設區不斷擴大，地面不透水面積比例越來越高，深刻改變了城市地面的水文特性，徑流總量增大，洪峰時間提前；由于城市用地緊張，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滯洪區建設也難以實施。三是由于重視程度不夠造成雨洪控制和利用的措施仍較為滯后。很多嚴重缺水城市，一方面利用遠距離調水、開采應急備用水源等手段千方百計保障水資源供給，另一方面卻缺乏攔蓄措施讓寶貴的城市雨洪水流走，并造成內澇壓力難以緩解。

2 多措并舉，提高城市防洪排澇能力

2011年中共中央、國務院《關于加快水利改革發展的決定》提出，“到2020年，基本建成防洪抗旱減災體系，重點城市和防洪保護區防洪能力明顯提高”“加強城市防洪排澇工程建設，提高城市排澇標準”。2013年9月，國務院《關于加強城市基礎設施建設的意見》明確提出，“完善城市防洪設施，健全預報預警、指揮調度、應急搶險等措施，到2015年，重要防洪城市達到國家規定的防洪標準。全面提高城市排水防澇、防洪減災能力，用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。要實現上述目標任重道遠。必須從現在做起，多措并舉，切實加快城市防洪排澇建設，盡快健全城市防洪排澇體系。

2.1 完善城市防洪排澇管理組織體系

暴雨洪澇災害發生時，健全的城市防洪排澇應急管理制度是各項搶險救災工作順利開展的基礎和保障。目前，全國有防洪任務的城市都建立了防汛指揮部，部分城市還設立了城區防洪排澇指揮機構。為了將災害預警信號、避險轉移信息和搶險方案措施快速、準確傳達到各單位、業主、住戶和居民，有必要將防汛排澇組織機構進一步向基層延伸，有條件的城市應建立包括街道或鄉（鎮）、社區、企事業單位等的防汛排澇指揮辦事機構，配備專門人員和設施。同時要切實加強防汛責任制建設，確保各級防汛責任層層落實到人，工程管護、預警發布、搶險調度等各環節落實到位。

2.2 加強城市防洪排澇頂層設計

黨的十八屆四中全會做出了《關于全面推進依法治國若干問題的決定》，提出全面推進依法治國，堅持依法執政和依法行政。我國與城市防洪排澇相關的法律法規和規程規范的制定起步較晚、基礎薄弱。各地城市要根據既有的《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國城鄉規劃法》，以及2014年開始實施的《城鎮排水與污水處理條例》、2014年修訂的《室外排水設計規范》等法律法規和規程規范標準，加強城市防洪排澇相關制度、規劃、標準的頂層設計，統籌協調城市防洪與排澇體系建設與管理。

3 結束語

在每年度的城市防洪排澇工作中，都可以在總結經驗與分析不足的基礎上，不斷對防汛工作進行完善，細化市區的各個防守重點與相關搶險措施，制定防汛重點地段的應急預案，保證城市各重點地段沒有積水內澇問題，保證城市人們的生活不受到影響，為城市的社會和諧穩定與市場經濟發展提供有效保障。