文物勘探工作各環(huán)節(jié)中存在的主要問題及應對措施

□陳利民

文物勘探是目前我國調(diào)查了解地下文物遺跡分布情況的重要手段，是進行考古發(fā)掘的重要依據(jù)，也是保證地下文物免受建設性破壞的一項重要措施。從2008年至今，鄭州市是河南省唯一一個為建設方免費進行文物勘探的城市。從2018年開始，鄭州進行招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革，但對已經(jīng)劃撥的用地、協(xié)議出讓的用地以及已經(jīng)通過“招、拍、掛”取得的用地，仍由建設方直接對接文物部門進行文物勘探和考古發(fā)掘。

鄭州市文物勘探管理辦公室（以下簡稱“勘探辦”）成立于2013年12月，在財政經(jīng)費嚴重不足的情況下，科學管理，不斷提高文物勘探效率，為建設方提供高效優(yōu)質服務，在保證建設項目順利開展的同時，保護了大批地下文物免遭破壞（勘探辦成立4年多來，共完成勘探面積近1億平方米，發(fā)現(xiàn)遺跡近1.3萬處）。但在文物勘探實際工作中，建設方存在一些問題，不利于文物保護及文物勘探工作的順利進行。本文以鄭州市文物勘探工作為例，按照文物勘探的工作流程，談談現(xiàn)階段文物勘探工作各環(huán)節(jié)中存在的主要問題及應對措施。

一、建設項目進入鄭州市文物勘探管理辦公室之前，建設方在鄭州市文物局的項目受理程序中存在的主要問題

《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定，由文物行政主管部門授權有資質的文物勘探部門進行文物勘探。只有鄭州市文物局受理過的文物勘探項目，鄭州市文物勘探管理辦公室才能和建設方簽訂文物勘探協(xié)議。但在文物局受理環(huán)節(jié)，建設方不按要求提供相關資料，因此造成的時間成本卻往往被算到勘探辦一方。

二、建設項目經(jīng)鄭州市文物局受理后，進入鄭州市文物勘探管理辦公室文物勘探業(yè)務范圍后存在的主要問題

1.踏看現(xiàn)場環(huán)節(jié)

根據(jù)規(guī)定，在市文物局辦事大廳受理建設項目后3個工作日內(nèi)，勘探辦安排人員為建設方的項目踏看現(xiàn)場。對不具備文物勘探條件的建設項目，負責踏看現(xiàn)場的勘探人員會即時出具 《文物勘探現(xiàn)場清理告知書》，明確告知甲方如何清理現(xiàn)場、清理標準和注意事項。涉及各級文物保護單位建設控制地帶范圍內(nèi)的項目，需在文物部門的指導下進行現(xiàn)場清理，以盡可能避免建設方在清理過程中對可能存在的地下文物造成破壞。

雖然要求很明確，但在實際操作中，卻是問題重重。

（1）有的建設方清理出來的現(xiàn)場始終無法達到文物勘探工作條件，導致勘探辦需多次、反復安排人員為建設方踏看現(xiàn)場。

（2）有的建設方約好踏看現(xiàn)場的時間卻多次爽約，浪費工作人員的時間，同時影響工作人員踏看其他項目。

此外，部分建設方在清理現(xiàn)場時，有意無意地將勘探區(qū)域部分或全部深挖，導致地下文化層破壞的情況時有發(fā)生。

2.簽訂協(xié)議和修改協(xié)議環(huán)節(jié)

因建設方原因，導致勘探協(xié)議多次修改，并由此極大地增加了雙方的時間成本。具體如下：

（1）建設方無法提供完備的資料，或者提供的資料不合要求。

（2）建設方未等確定準確用地范圍就辦理文物勘探手續(xù)，導致勘探協(xié)議面積多次修改。

（3）部分建設方蓋章程序用時較長：有的建設方需要到外地總部蓋章，有的建設方內(nèi)部簽批手續(xù)復雜，有的建設方蓋章后經(jīng)辦人未及時送回文物局辦事大廳轉勘探辦蓋章，這些建設方的原因都會影響文物勘探協(xié)議的簽訂速度。

（4）建設方因勘探面積、項目名稱、項目地址、甲方變更等情況需要修改勘探協(xié)議。

因建設方原因，多次更改協(xié)議面積造成后續(xù)更改用地紅線電子版勘探報告無法及時出具，甚至報告已經(jīng)上報市文物局，且建設方已領取之后，建設方仍在要求更改協(xié)議和報告，這極大地增加了雙方的時間成本，造成人力財力的浪費 （鄭州市免費勘探、免費出具文物勘探報告）。例如：有的建設方同一個項目更改協(xié)議面積5次。有的建設方因項目分一期、二期等原因，勘探發(fā)現(xiàn)遺跡后，為了使沒有遺跡的區(qū)域不受考古發(fā)掘的影響，先進行建設，人為地拆分用地區(qū)域，更改協(xié)議面積。有的建設方甚至提出一棟樓的基礎要分兩個協(xié)議簽訂的無理要求。例如某開發(fā)商項目中配套有小學校，因免費文物勘探，簽協(xié)議時一并簽入面積。但開發(fā)商項目發(fā)現(xiàn)遺跡后，小學校1.2萬平方米已經(jīng)勘探了1萬多平方米并未發(fā)現(xiàn)遺跡，但建設方擔心發(fā)現(xiàn)遺跡，要更改協(xié)議去掉小學面積，在被告知剩余不到2000平方米未必會發(fā)現(xiàn)遺跡，若有遺跡可各自承擔發(fā)掘費后，仍然沒有和區(qū)教育部門進行溝通，只是拖延不讓出具勘探報告，要求更改協(xié)議面積，最后由市文物局勘探辦人員和區(qū)教育局進行溝通，更改。

3.派工環(huán)節(jié)

根據(jù)規(guī)定，文物勘探協(xié)議正式生效后，勘探辦派工的人員將根據(jù)項目的地點、面積大小、隊伍和技術員等多種因素按先后順序進行派工。省市重點項目工程、醫(yī)院、學校、消防、電力等民生工程優(yōu)先派工進場。

在實際操作中，派工環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的主要因素如下：

（1）建設方經(jīng)辦人員變更或聯(lián)系方式變更未能及時告知勘探辦，造成派工人員聯(lián)系不到建設方，無法按正常派工程序安排勘探隊伍進場。

（2）建設方經(jīng)辦人員未能正常交接，新經(jīng)辦人不了解建設項目的真實情況，與派工人員溝通失誤，導致勘探隊伍進入的實際場地塊編號與協(xié)議編號不符，現(xiàn)場勘探人員編寫及繪制的原始文物勘探檔案資料需要整體改正，這在一定程度上增加了雙方時間成本和人力的投入。

此外，遇到項目集中，或省市重點項目較多時，勘探辦存在人員調(diào)派不開的情況，派工人員無法按建設方意愿，在他們要求的時間內(nèi)安排勘探隊伍和技術員進場，為了搶進度、趕工期，部分建設方直接找關系從正在作業(yè)的勘探隊伍中抽離人員進場勘探，這在一定程度上造成勘探辦派工人員的工作無序進行。

4.勘探環(huán)節(jié)

隨著鄭州市城市建設范圍越來越大，遠離市區(qū)的項目增多，需使用外隊探工，需要建設方按協(xié)議條款為外隊探工安排食宿。但有的建設方為快速進場向派工人員承諾安排妥當，但當隊伍進場后才發(fā)現(xiàn)無處落腳，造成轉場窩工，不僅增加了外隊運營成本，更影響了勘探進度。

部分項目進場會遇到村民阻工。有的是因為有地表看不見的現(xiàn)代墳，有的是建設方已經(jīng)補償?shù)杂锌纱斋@的農(nóng)作物，有的是因為村民不滿意建設方的補償款，等等。為確保勘探隊伍人身安全，只能迅速撤場，等待建設方協(xié)調(diào)處理好后再次安排勘探人員進場勘探。這樣不僅影響了建設方自己的項目進度，造成勘探隊伍窩工，增加作業(yè)成本，也間接影響了其他勘探項目的進場時間。

有的建設方不聽勸阻，文物勘探正在進行就開始同步施工，破壞遺跡的現(xiàn)象時有發(fā)生。勘探辦只能迅速采取措施核驗報發(fā)掘、同時報文物稽查大隊。

建設方外聯(lián)人員在要求補探派工時，都會保證未探區(qū)已經(jīng)具備勘探條件，結果進場后卻因現(xiàn)場清理不到位而無法勘探，造成窩工或撤場。為了避免這種情況的發(fā)生，現(xiàn)階段勘探辦對補探面積較大的場地，會安排人員先踏看現(xiàn)場，確定場地具備勘探條件后再派隊伍進場補探。另外，為提高勘探效率，勘探辦原則上要求一次性補探完成，面積大的未探區(qū)域，可以二次補探完成。但部分建設方無視勘探辦的規(guī)定，上萬平方米的未探區(qū)，僅僅清理出百十平方米或近千平方米，就頻繁要求進場補探，只為向單位證明工作正在開展，絲毫不考慮勘探辦的經(jīng)費、人員、時間等投入會影響大量新項目勘探的正常進場。

5.驗收環(huán)節(jié)

根據(jù)規(guī)定，對于發(fā)現(xiàn)遺跡的項目，勘探辦在勘探完成后會進行工地驗收的環(huán)節(jié)，與建設方簽訂 《文物勘探遺跡現(xiàn)場保護簽收表》，以確保在考古發(fā)掘前已探明的文化遺存不被破壞。

部分建設方出于考古發(fā)掘占用工期等利益方面的考慮，會阻撓驗收工作的順利進行。

有的建設方驗收時不到工地現(xiàn)場，有的建設方到工地現(xiàn)場，卻推諉或者明確拒簽。對于拒簽的項目，勘探辦會立即報發(fā)掘，并緩出勘探報告。

有的建設方在已經(jīng)勘探的區(qū)域還未被勘探辦驗收和市文物局復驗的情況下，在清理未探區(qū)域時將探區(qū)進行了碾壓，影響驗收工作的順利進行。

有的建設方對驗收結果存在異議，拒不承認有古代文化遺跡，經(jīng)督查科復驗后仍要求復議。最終由北京大學考古專業(yè)畢業(yè)且主持過全國十大考古發(fā)現(xiàn)遺跡發(fā)掘的勘探辦主任親自帶領驗收科、督查科到建設方文物勘探工地現(xiàn)場去勘驗，才確認為古代文化遺跡，并立即報發(fā)掘。

有的建設方劃定紅線有誤，造成勘探面積擴大，在原定紅線內(nèi)，現(xiàn)定紅線外發(fā)現(xiàn)的遺跡，建設方不愿意讓報發(fā)掘，且不承擔發(fā)掘費。

6.制作勘探報告、出具勘探資料的環(huán)節(jié)

對于新簽文物勘探項目，勘探驗收交齊所有勘探資料，在具備出勘探報告的條件下，勘探辦會在7個工作日內(nèi)為建設方出具文物勘探報告并上報市文物局。需要出具《補探說明》的情況不在7個工作日時限內(nèi)（為建設方出具補探資料要排在首次勘探項目之后，有遺跡的除外，要報發(fā)掘）。以下情況因建設方原因導致勘探報告無法出具或遲出。

（1）因建設方原因，多次催促建設方仍不向勘探辦提供勘探項目CAD電子版，無法為建設方制作勘探報告。

（2）在完全具備出具文物勘探報告的前提下，建設方要求勘探辦先不要制作勘探報告。原因有以下幾種：一是發(fā)現(xiàn)遺跡妄想不報；二是發(fā)現(xiàn)遺跡想拆分項目地塊，為他們留出更改協(xié)議、藍圖及電子版的時間，分別出報告；三是存在未探區(qū)，希望全部補探之后再出報告。

（3）有些建設方雖然在勘探工作開展時提供了勘探項目CAD電子版，但其協(xié)議面積與用地紅線面積不符，需要核實圖紙，有時還要更改協(xié)議、藍圖和電子版，這都導致勘探報告無法及時出具。

7.其他情況

（1）建設方明確提出無理要求，希望文物勘探部門為建設方承擔責任。

例如，有的建設方文物勘探報告已經(jīng)出具4年多了，先說勘探報告找不到了希望補辦。勘探辦核實報告后同意補辦時，建設方又提出將4年多前制作報告的日期改為補報告的日期，因為他們領導會被追究拿地時間久，項目遲遲無進展的責任，希望勘探辦幫忙更改日期，然后建設方領導才能解釋說因為文物勘探剛完成，以此推卸責任。勘探辦斷然拒絕：補報告可以，原樣補辦，不做任何更改。此后，勘探辦對補辦文物勘探報告的環(huán)節(jié)更加謹慎。

（2）有的建設方在已探區(qū)域發(fā)現(xiàn)遺跡并簽了《文物勘探遺跡現(xiàn)場保護簽收表》后，擔心未探區(qū)還會發(fā)現(xiàn)遺跡，在對未探區(qū)域進行現(xiàn)場清理時故意超挖超深，等建設方要求補探，勘探辦去踏看現(xiàn)場時，有的已經(jīng)打了護坡看不到側壁上的現(xiàn)象，有的已經(jīng)挖到了生土層沒有補探的必要了。

（3）有的建設方文物勘探項目場地發(fā)現(xiàn)有遺跡，在和勘探辦已經(jīng)簽了《文物勘探遺跡現(xiàn)場保護簽收表》和《補探承諾書》的情況下，將責任推給建設方外聯(lián)人員，說未告知施工部門，佯裝不知有未探區(qū)，而進行了施工作業(yè)。

（4）有的建設方文物勘探項目在發(fā)現(xiàn)有遺跡的情況下，破壞遺跡現(xiàn)場，建設方推說是施工方為趕工期所為，建設方不知道，再由建設方來與勘探辦解釋，進行后續(xù)處理。

（5）建設方與勘探辦負責對接的外聯(lián)人員，以其對項目的施工方?jīng)]有任何約束權為由，對文物勘探整個過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法問題進行責任推脫。而對不明真實情況的領導和政府部門，又將責任推給文物勘探部門。

三、應對措施

以上種種，建設方因各種自身原因存在的問題，嚴重影響了文物勘探工作的順利進行，加大了雙方時間成本、人力成本和財力的投入。勘探辦在勘探經(jīng)費非常緊張的情況下盡職盡責，為建設方提供高效優(yōu)質服務的同時，為盡量減少建設方不負責任的負面影響，采取了以下應對措施。

1.狠抓內(nèi)部管理

鄭州市文物勘探管理辦公室自2013年12月成立以來，狠抓內(nèi)部管理，合理設置內(nèi)部機構，科學分配科室職能，對文物勘探工作全程實行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

內(nèi)部機構設有業(yè)務科 （主要業(yè)務有踏看現(xiàn)場、簽訂協(xié)議、派工、文物勘探檔案管理、編制審核勘探報告、業(yè)務數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總、文字材料、業(yè)務接待、考勤、生產(chǎn)用車管理）、驗收科（主要業(yè)務有工地質量驗收、勘探資料收集整理）、督查科（主要業(yè)務有工地督查、復核、技術指導、勘探工作全程監(jiān)督）。

勘探辦除主動進行內(nèi)部監(jiān)督外，外部監(jiān)督方面，全年有鄭州市文物局的實時監(jiān)督和建設方加蓋公章的服務質量回訪調(diào)查表以及鄭州市文物局紀委監(jiān)察回訪表。

截至2017年11月底，鄭州市文物局紀委回收的 《行政審批行政服務事項效能監(jiān)察回訪表》共計300份（不需加蓋建設方公章，項目結束現(xiàn)場填寫完成后，才讓建設方領走《備案意見》），主要考核文物勘探工作。只有4份是有關人員不認真看內(nèi)容，自相矛盾全填“是”，其他正常表格統(tǒng)計結果全為滿意。加上這4份統(tǒng)計，滿意率達到98.7%。鄭州市勘探辦收回的 《鄭州市文物勘探管理辦公室服務質量回訪調(diào)查表》加蓋建設方公章的滿意率達到100%。

兩種不同監(jiān)督渠道的反饋結果都證明建設方對勘探辦工作的滿意率都超過文物局制定的標準（95%）。建設方還送來一面上寫著“廉潔高效 服務真誠”的錦旗。勘探辦用事實證明自己的工作成績，樹立了良好的社會形象。

2.工作中不斷健全各項規(guī)章制度，狠抓落實

制定了《鄭州市文物勘探工作操作規(guī)程》《鄭州市文物勘探管理辦公室文物勘探檔案管理制度》《鄭州市文物勘探質量驗收辦法》《鄭州市文物勘探工地紀律管理制度》《鄭州市文物勘探管理辦公室廉潔自律工作制度》《信息報送制度》《鄭州市文物勘探管理辦公室服務質量回訪制度》等各項規(guī)章制度，并嚴格執(zhí)行。做到所有工作環(huán)節(jié)都有時間節(jié)點可查、有經(jīng)手人簽名，責任到人。

有的建設方自己丟失協(xié)議、勘探報告或因人員離職故意不交接，卻向鄭州市文物局說勘探辦至今未給建設方出具。勘探辦平時嚴格執(zhí)行《信息報送制度》，查詢相關資料后上報文物局何時何人經(jīng)手及接收人姓名，建設方何時何人領取、簽名。挽回了對勘探辦可能造成的負面影響，并告知可以補辦相關資料。

3.堅持4年的每周業(yè)務例會制度

由領導和三個業(yè)務科室管理人員共9人參加的每周二業(yè)務例會已經(jīng)堅持4年，對于“疑難雜癥”項目及時匯報、集體討論、果斷決策，廉潔高效推進文物勘探工作。對建設方的違法違規(guī)行為及時采取防范措施和處理措施，盡量避免造成不良后果。

4.創(chuàng)造隱性的經(jīng)濟效益和社會效益

科學管理文物勘探檔案，本著為建設方節(jié)省人力、財力、時間的原則盡量簡化手續(xù)，合理利用文物勘探檔案。在保證文物勘探質量的同時，為建設方提供高效優(yōu)質服務。創(chuàng)造了隱性的經(jīng)濟效益和社會效益，得到建設方和政府部門的肯定。

鄭州市文物勘探檔案是按年份（協(xié)議號）順序將每個項目文物勘探檔案入檔案室并存檔保管的，按年代存放。可通過項目單位、名稱、地址等關鍵詞在電子文本檔案中進行多檢索點檢索。

目前鄭州市文物勘探管理辦公室存有從1992年至今的項目勘探檔案的卷宗8000多個，利用文物勘探檔案為建設方更改協(xié)議，拆分、合并勘探報告，為建設方出具曾經(jīng)勘探過地塊的文物勘探證明，為檢察院辦理建設方案件、為法院辦理建設方糾紛案件提供辦案取證材料等。對于政府逆向核查個別建設方遲遲不作為的項目，文物勘探檔案能為文物部門證明 “清白”（勘探業(yè)務從開始到結束全程有時間記錄）。

5.主動加大媒體宣傳力度

為盡量減小建設方不負責任可能造成的負面影響，讓政府部門和社會更好地了解文物勘探工作以及勘探辦優(yōu)質高效服務建設方采取的舉措和取得的成績，近年來，鄭州市文物勘探管理辦公室主動加大媒體宣傳力度。僅2017年，就在政府官網(wǎng)、政府內(nèi)網(wǎng)、鄭州市文物局官網(wǎng)上宣傳報道十余次，樹立了勘探辦良好的社會形象。

6.積極面對問題、解決問題

對實際工作中出現(xiàn)的各種問題，鄭州市文物勘探管理辦公室積極面對，通過對問題進行多維度分析和總結，再結合目前實際環(huán)境，提出適合的解決方案。例如，面對建設方劃定紅線有誤，造成勘探面積擴大，在增加勘探辦人力、經(jīng)費、時間成本投入的同時，原定紅線之內(nèi)、現(xiàn)定紅線之外的遺跡發(fā)掘費用，建設方不愿意承擔。而如果不報發(fā)掘，已經(jīng)探明的遺跡就有可能遭到破壞。為解決這一問題，目前，勘探辦在勘探協(xié)議中增加了一項條款：“因甲方指定的勘探范圍有誤，多探部分所產(chǎn)生的各項費用由甲方承擔。”新版協(xié)議簽訂后，將含此條款的其他兩項關鍵條款打印在半頁紙上，裝訂在建設方協(xié)議封面上，讓建設方核對關鍵信息，確認后簽名，協(xié)議甲方蓋章后轉勘探辦蓋章。此后探出紅線外的現(xiàn)象基本未再出現(xiàn)。