無人管理老舊住宅的特點與問題成因分析

文/賈廣葆 于洋

所謂無人管理住宅區或缺失管理住宅區，是指管理要素（業主大會和業委會、物業服務企業、房屋維修資金和物業管理費）全部或部分不具備以及管理項目要素（保修、保安、保潔、保綠、停車）全部或部分缺失的住宅區域或單體、分散住宅。

據不完全統計：大連（市內五區）2000年（含2000年）前建成的樓盤總建筑面積為15988萬平方米、64萬戶，其中實行一般性物業管理的總建筑面積為2446萬平方米、28萬戶，產權單位管理的總建筑面積為13077萬平方米、30萬戶，業主自治的總建筑面積為90萬平方米、8273戶，無人管理的總建筑面積為377萬平方米、4.8萬戶，市管直管公房面積約為300余萬平方米、5.2萬余戶。

一、老舊住宅區特點

（一）房屋專有部分的所有權結構比較復雜

房屋產權結構復雜，是老舊住宅區固有的特點。新型住宅區房屋專有部分的所有權比較單一，歸業主所有。老舊住宅區則與之不同。老舊住宅區的住房原本為公有住房，隨著城鎮住房制度改革的推進，特別是公有住房出售，住房產權形式逐步多元化，形成房改房、承租公房（直管承租公房、自管承租公房）、回遷房、拆遷過渡房、早期開發的商品住房以及聯建合作開發的軍產房等。同時，隨著房屋一、二級市場的聯動，二手存量房、出租房增長迅猛，由此形成了老舊住宅區較為復雜的房屋所有權結構。

（二）私搭亂建，擺攤設點嚴重

私搭亂建、擺攤設點、秩序亂、衛生差是老舊住宅區最突出的特點，也是居民反映強烈的問題之一。一些底層商戶由于面積有限而在門前超范圍經營，將出售商品攤點擺在道路上，影響居民行走和車輛停放以及環境衛生。同時，底商擾民、噪音污染、超標排煙、侵占消防通道、亂倒垃圾等情況也引發了眾多糾紛與矛盾。

（三）底層住宅改辦商業經營較多

底層住宅改商業經營，是大連市最普遍的特點。一般而言，老舊住宅區處于商業、辦公區域，流動人口多，商業網點少，交通比較便捷，適合開辦各種商業經營店鋪，尤其是沿馬路、沿街、住宅區內的大街小巷，一些底層、二層住戶或自己開業，或出租給他人開辦各種商業，這在直管公房、自管公房或售后公房中較為普遍。

（四）住戶參與管理程度低

住戶參與物業管理程度比較低是老舊住宅區的一大通病。目前，居住在老舊住宅區的住戶，一類是長期居住尚未搬遷的原住戶，其中大部分住的是福利性住房，一類是租房的外來務工人員或租房過渡人員，一類是住房經過數次轉讓交易買賣的住戶。這三類住戶職業不穩定，成分復雜，類別多樣，收入相對較低，文化程度不高，老軍人相對較多。在他們看來，住宅區內的事務應由政府管理解決，自己完全不管不問，對老舊住宅區物業管理缺乏理性認識，參與率極低。

（五）人際關系與信任缺失

新時代的社區應是由具有共同價值取向、美好生活向往的人群所組成的關系融洽、出入相友、相互幫助、大度親和、人際信任的社會關系共同體。人際關系與信任是社區管理和建設中最重要的特點。但目前老舊住宅區房屋出租多，流動人口多，有的位置稍偏或過去地處城鄉接合部的老舊住宅區，其流動人口甚至超過了本地居民的數量。這種狀況既導致了老舊住宅區內的人際交往頻率少、交往層次淺，又造成了人際信息流通受阻、人際交流不足、價值認同缺失。

二、老舊住宅區管理的問題難點

目前，大連市無人管理老舊住宅區主要存在以下五個方面的問題。

（一）產權形式復雜多樣，產權界定模糊不清

大連市老舊住宅區規模一般較小，但是產權形式卻極其復雜，其類型多達十余種：產權房、使用權房、房改房、直管公房、自管公房、無租賃證房、動遷過渡房、無主房、棄管房、合作建房等。截至目前，有的房屋產權仍屬于單位，有的則出售給職工，成為房改房，有的因單位改制、分立、合并、解散，產權責任主體滅失。有的房屋幾經流轉，單位住戶早已數次易主，成為社會房產，有的單位改制，單位擁有的產權房整體移交給民營物業企業，致使產權不明晰。老舊住宅區產權的混亂復雜使此類物業各種費用收取極其困難，令物業管理難上加難。同時，產權形式多樣，又造成產權界定不清，引發共用部位、設備設施歸屬不明，責任不清，如果涉及利益，則各類人群都會前來爭取，而涉及維修、管理出資，則又都“退避三舍”、無人理睬。凡是產權不明晰的，所有住宅區外的水、電、氣、供暖等公共市政類問題，行業部門都會求助物業公司，而沒有物業管理的區域則互相推諉、久拖不辦，致使一些老舊住宅區物業管理很難正常開展。

（二）硬件先天不足，后天缺乏養護

房屋、公共配套設備設施、公共環境等硬件嚴重老化、先天不足是城市老舊住宅區自身最為突出的問題。一是房屋配套設施不齊全，房屋建設年代久，內外墻、屋面滲水，窗、臺階損壞，設施陳舊，保暖差，化糞池、污水井、雨水井堵塞反冒漫溢；二是住宅區內環境雜亂，雜草叢生，黃土裸露，綠化帶種菜或堆放廢棄物垃圾，寵物糞便隨處可見；三是住宅區路面老化，私家車亂停放，堵塞消防通道和人行道；四是供暖、供電、供水、排水系統等設備大部分超出使用期限，需要更新改造；五是老舊住宅區多層樓房普遍缺少電梯。

（三）法律法規及規章制度尚不健全

法律法規、規章制度不完善、不健全、不具體，是老舊住宅區實行物業管理最關鍵的難題，也是老舊住宅區實行物業管理無法可依、無件可循、無章可行的一大原因。國務院《物業管理條例》的出臺，使物業管理方面有了一項基本的法律依據，但是許多相關的細節性問題、具體的實施方案并沒有得到明確規范，尤其是對老舊住宅區的物業管理中容易產生的問題、爭議、糾紛如何處置，老舊住宅區設備設施、環境、道路以及硬件如何整治改造，沒有切實可行的管理辦法。雖然大連市也出臺了一些相應的管理辦法，但是缺乏長效的、配套的、可細化且具體操作性強的行政法規，使老舊住宅區管理過程中的一些難點問題“無法可依”，難以解決。

（四）“政出多門”，行政資源難以形成合力

行政資源無法形成合力，是老舊住宅區管理的一大難點。老舊住宅區實際是一個小社會，各類住戶、各責任主體、各種情況、各個矛盾穿插其中，發揮各自作用。而治理改造老舊住宅區，既涉及建委、房管、土地、規劃、城建、消防等職能部門，又與民政、公安、園林、環保、城管、水、電、氣等市政部門直接相關。但目前在老舊住宅區管理中，往往主體單位不明、責任任務不清，或主體單位對其他行政部門的號召力、約束力不足，各部門行政資源各自為政，“政出多門”，行政資源難以形成合力。

（五）整治改造資金匱乏，物業收費艱難

資金嚴重匱乏，管理收費艱難，是老舊住宅區最為顯著的問題。老舊住宅區房屋及配套設備設施改造整治資金嚴重匱乏，住戶參與度低，收取物業費用艱難，物業企業負債經營、難以為繼，是物業企業不想進入、不敢進入、不能進入老舊住宅區的重要原因。一方面，老舊住宅區集中展示了物業管理中的各種疑難問題，而改造整治資金嚴重匱乏；另一方面，老舊住宅質量和相關配套設施不完善，生活環境差，又造成住戶不支持、不配合，物業費用收取極度困難，以至老舊住宅區物業管理難上加難。

三、問題成因

根據調研情況分析，無物業管理老舊住宅實行物業管理舉步維艱、難以為繼的主要成因是以下五個矛盾。

（一）老舊住宅區產業基礎差、公共環境的設備設施老化與物業設備設施維修改造資金籌集、收取艱難形成的矛盾

老舊住宅由于年代久遠，存在道路坑洼、電線老化、外墻面滲水、上下水管滲漏、排污管道不暢、墻面保暖差等問題。同時，住宅區內公共環境的老舊和設備設施的嚴重老化，成為老舊住宅區自身最為突出的問題。而維修、改造資金的籌集、收取艱難以及日益上漲的人工費用，使中、大型維修項目資金投入上缺口很大，致使老舊住宅區物業管理很難啟動開展。

（二）房屋產權私有化的物業管理與房屋共有部位、共有設備實施物業管理形成的矛盾

老舊住宅區除尚未出售的公有住房外，大部分房屋產權都屬于私有，而房屋產權私有化的物業管理和住戶共享的房屋共有部位、共有設備設施的物業管理始終是一對矛盾。一方面，住戶對其房屋的私有部分管理到位、保護有加；另一方面，對房屋共有部位、共有設備設施，諸如“二次加壓”、公用上下水管道、化糞池、住宅區道路、綠化等，則不管不問、不予管理。有的住戶使用房屋的共有部位、共有設備設施而不支付任何費用，有的甚至房屋的私有部位、私有設備設施養護也要物業公司承擔費用。僅要服務，而不支出任何費用。顯然，這個問題不僅僅是私有權利與公共權利的沖突，更是落后的思想意識積淀與現代契約社會理念的沖突。

（三）居民思想觀念與自主治理理念不相適應形成的矛盾

居住在老舊住宅區的業主由于長期受“福利住房”思想影響，尚未完全接受物業管理、商品消費以及購買服務的觀念，花錢買服務的意識淡薄，凡事都習慣于找政府，缺少自我管理意識，總想少花錢甚至不花錢享受物業服務。部分住戶的誠信自律也存在一些問題：一方面，希望得到優質的物業服務，要求提供最好服務，要求住宅區有人負責保潔、保安、綠化養護、停車位等管理；另一方面，又以各種借口不交費或少交費，亂搭小房，亂堆雜物，占用公共通道，亂扔垃圾，亂停車，致使老舊住宅區實行物業管理難上加難。

（四）需求內容差異、需求層次混合與經濟、心理承受能力脆弱形成的矛盾

就需求內容而言，由于老舊住宅區產權的多樣化，商品房戶、房改房戶、直管公房戶、居民拆遷戶、自管公房戶、安居房戶、經濟適用房戶等混雜居住在同一區域，其需求內容千差萬別、各不相同。就需求層次而言，由于居住戶受教育水平不同，對物業管理、公共事務的參與度也不盡相同。一些人整天為生活奔波，擁有一處安身即可；一些人要求住宅區安全舒適安靜；一些年輕住戶則希望生活方便、交通便捷；一些人則事不關己高高掛起。

正是由于需求的差異和混合，以及在物業管理費用的支付能力上受各自經濟、心理承受能力所制約，導致有支付能力的人不愿意支付，而沒有支付能力的則無力支付，結果一些老舊住宅區物業管理企業無論提供何種服務，無論服務理念如何，都不能獲得較高的滿意率，進而導致服務費收繳難度更大。

（五）管理費用低廉、收繳率低與管理企業入不敷出、經營虧損形成的矛盾

自1996年起，大連市針對公有住房售后老舊住宅區實行一般性物業管理，各區房管處相繼在公有住房相對比較集中的老舊住宅區實行物業管理。經過數年的摸索，其物業管理一直不甚理想，政府不滿意，業主有意見，管理企業有難處。究其原因，一方面是物業管理費用低，收繳率低，有的甚至連最初級的保潔管理都難以保障，另一方面，企業管理水平逐年上升，不僅消費水平、公共事業收費在逐年上漲，而售后公房老化嚴重，維修資金難以再籌集，維修經費嚴重匱乏。同時，伴隨管理企業用工成本不斷提高，管理企業入不敷出，經營虧損，最終不得不退出老舊住宅區的物業管理。