印度的住房發展與教訓

文/幾言

作為世界上第二大發展中國家，印度近些年經濟增長有所加速，甚至被國際貨幣基金組織（IMF）稱為“奔跑的大象”。在經濟發展加速的過程中，城市化和工業化引起城市人口快速增加，必然產生城市住房問題。通過簡要回顧印度自獨立以來的主要住房政策，既可以擴展對印度經濟社會發展的了解，又可以加深對發展中國家在快速城市化進程中所遇挑戰的認識。

一、印度住房發展遇到的主要挑戰

印度總人口為13.39億（2017年），城市化率為32.8%。城市人口分布于7933個城市，其中有53個城市的人口超過100萬人，另有3個特大城市（大孟買地區、德里和加爾各答）。在人口的空間分布上，自1980年以來的三十多年里，大城市的人口占比從26%上升至42.6%，而其他城市的人口占比一直在下降。因此，印度城市住房問題主要表現為大城市的住房短缺以及房價過高。

1.印度城市的住房短缺問題較嚴重。印度計劃委員會（the Planning Commission）估計2012年城市地區的住房短缺量為1878萬套。問題在于，隨著城市化進程有所加快，住房短缺規模仍然在不斷增加。根據印度國家建筑組織（the National Building Organization）的統計，1971年印度所有城市的住房短缺數量是300萬套，1981年短缺700萬套，1991年增加至820萬套，2001年進一步上升至890萬套。

對于住房短缺問題，有研究者認為印度官方的判斷過于樂觀。比如，Tiwari和Parikh（2012）估計，印度總的住房短缺量接近5100萬套，而假如需要翻建那些臨時性的房屋，那么還需要增加1.13億套住房。這意味著，21%的家庭迫切需要住房，另外有46%的家庭居住條件不達標，因而共有67%的印度城市家庭需要體面的住房。除此之外，居民家庭難以獲得基本服務（電、水和衛生設施）大幅增加了提供體面住房的難度。令人驚奇的是，印度獨立以后經過七十多年的規劃和政策設計，總共還有53%的家庭在其住房中不能獲得飲用水，有53%的家庭沒有衛生間，33%的家庭沒有通電。

2.城市居民的“擁擠系數”較高。在印度的住房統計和研究中，經常使用“擁擠系數”（congestion factor）指標。該系數主要針對已婚夫婦沒有單獨房間，以及一對夫婦需要與至少一名年齡在10歲及以上的家庭成員合居一室的現象。根據Tiwari和Parikh（2012）估計，印度農村和城市的“擁擠系數”分別為6.5%和19.1%。通常情況下，人口較多且收入較少的家庭會被迫忍受擁擠的居住環境，一個房間要由2—3名使用者共用（一套住房的平均規模是兩室，而一個家庭的平均規模是4.9人）。

3.城市居民在住房支出方面普遍壓力較大。在住房的可負擔方面，印度住房與城市減貧部（the Ministry of Housing and Urban Poverty Alleviation）從收入水平、住房套型面積、住房消費支出的占比這三個維度，根據不同群體的收入情況制定了一些可負擔性標準。比如，家庭月收入在7301盧比至14500盧比之間的中等收入群體，可負擔的住房面積是61—112平方米，每月租金或房貸支出占家庭收入的比重為30%—40%，而房價與家庭年收入之比為5。但實際上，2013年該群體每月租金或房貸支出占家庭收入的比重為49%，房價與家庭年收入之比為14。對于家庭月收入為3301—7300盧比的低收入家庭而言，情況則更加糟糕。根據印度官方的標準，這部分群體可負擔的住房面積是28—60平方米，每月租金或房貸支出占家庭月收入的比重為30%，房價與家庭年收入之比為4，但實際情況是，他們每月租金或房貸支出占家庭月收入的比重高達98%，房價與家庭年收入之比為28。

二、不同時期主要的住房政策

自獨立以后，印度的決策者在住房問題上一直糾結于兩個問題：第一，住房是經濟中的生產性部門還是消費性部門；第二，住房是公共產品還是私人物品。不同時期的執政者對這兩個問題有不同的認識，使得住房政策的連貫性較差。而且，由于認識不統一，大多數政策由各部門或各地方政府自行選擇推行，印度在21世紀之前沒有形成全國統一的住房政策。

根據印度政治變遷和經濟發展的情況，將獨立以來七十多年的住房發展歷史劃分為四個階段：獨立初期（1947年—1964年）；綠色革命時期（1965年—1990年）；經濟私有化時期（1991年—2000年）；經濟全球化時期（2001年以后）。

（一）獨立初期（1947年—1964年）

1.對住房問題的認識。這一時期，印度主要聚焦于促進工業活動以及生產資本產品，而住房供應被認為是消耗資本的活動，不能保證獲得任何直接的經濟回報。在一定程度上，這種思路也體現在現代印度的憲法構建上——印度沒有將居住權列入憲法權利之中。結果，住房既不是相關政策和發展計劃關注的優先領域，也沒有成為政府的憲法義務。

但是，隨著產業工人隊伍不斷壯大，城市住房矛盾日益激化。于是，當時一些工廠企業主利用自有土地或者租用住房提供工人宿舍，以滿足產業工人的居住需求。除了此類相對正規的住房安排外，還在私有和公共土地上出現了未經批準的寮屋定居點（squatter settlements）和棚戶區（shanties），這些地方成了眾多城市新移民的第一個落腳點。正規和非正規住房的共同點在于，建筑質量都很糟糕，都缺乏基本的基礎設施，如飲用水和衛生設施。資源有限的企業主難以滿足產業工人對宿舍的需求，于是他們開始提出由政府承擔為產業工人提供住房的責任。

2.主要政策。

（1）建立起住房管理的制度框架。中央政府在各個區域設立住房委員會（state housing boards），強制要求建造用于向公眾分配的住房；中央政府的“工程、住房與供給部”（the Ministry of Works, Housing and Supply，即現在的住房與城市減貧部）負責城市扶貧、住房和就業方面的方案；中央公共工程部（the Central Public Works Department）負責推進由中央資助的所有民用工程；國家建筑組織的任務是技術轉讓、試驗、開發以及住房統計數據的發布；城鄉規劃組織（the Town and Country Planning Organization），作為城市發展部（the Ministry of Urban Development）的技術支撐，負責準備德里及周邊區域的總體規劃，并對鋼鐵城鎮（steel towns）、河流工程等項目開發提供咨詢。在重視降低住房供應成本的同時，國家建筑組織還負責開發出低成本的住房設計方案，并建議通過合理選擇建筑材料以及高效利用勞動力等方式降低成本。

（2）在地方層面設立住房公司。1957年，為了簡化住房融資的手續，工程、住房與供給部建議在各邦設立住房公司（state housing corporations），其職責是向中央政府給予相應補貼的住房項目提供債務融資。這是很重要的一步，因為中央政府的政策立場從向個人提供補助轉向協助各邦和地方政府，畢竟地方政府更了解當地的具體情形。

（3）擴大租金管制的適用區域。由于一方面城市人口在增加，另一方面作為主要供應者的私營建筑企業卻因為建筑材料匱乏且價格昂貴而放緩了新房建設速度，于是對存量住房施加了很大壓力，使得租金飛漲。作為一項臨時性的應對措施，印度政府將第二次世界大戰之前出臺的《租金管制法》（the Rent Control Act）擴展至全國所有的大城市，而在這之前只有孟買在1918年之后實施了該法。不過，租金管制進一步限制了印度各城市出租住房的供應。

（4）向產業工人和公共部門雇員提供住房補貼。1949年制定的《產業工人住房方案》（the Industrial Housing Scheme）向私有企業主提供補貼，用于建設工人宿舍，租金不能超過工人收入的10%。后來，公共部門雇員也參照實施該法案。但是，當公共部門雇員不能獲得住房而只能到私人市場租賃住房時，他們獲得的租賃補助也是只相當于其收入的10%，但隨著租金快速上漲，這些補貼很快就不夠了。

3.主要效果。這一時期的政策為印度的住房管理制度奠定了基礎，但是由于缺乏一種連貫性的住房政策，主要通過各種零散方案提供的住房以面向各種收入水平的群體和不同特征的人群，缺乏指向性和連續性，使得政策效果不佳。另外，無論是所謂低成本建造住房的方案，還是租金管制措施，事實上都降低了私營部門供應住房的激勵水平，使得住房問題沒有得到多大緩解。

（二）綠色革命時期（1965年—1990年）

1.對住房問題的認識。這一時期，政府對經濟的管制和約束有所加強，尤其是在1975年到1977年的兩年間強行實施了經濟緊急條例，嚴格監管工業生產、銀行貸款和外國投資等經濟活動。在住房領域，政府逐漸形成了更加積極有為的立場，認為政府應該采取相應措施促進住房問題的緩解。但在具體方式上，政府逐漸從直接提供住房的角色轉變為資源調配者。

2.主要政策。

（1）調整治理貧民窟的政策。1972年的“城市貧民窟環境改善計劃”（the Environmental Improvement of Urban Slums Scheme）和1980年的“地塊與服務計劃”（the Sites and Services Scheme），使貧民窟治理范式從“通過補貼對現有貧民窟進行再開發”轉向“就地提升并改善貧民窟居民的生活條件”或“提供土地和基礎設施，讓貧民能以此為基礎建設自己的家園”。這種轉變對提升貧民窟居住條件帶來了一些積極效果，使貧民對于在居住區做出投資有一種清晰的認識。有研究者指出，這有助于“避免重新安置”以及“保護他們獲得維持生計的途徑和其他必要的社會基礎設施”。由此形成了一種新的保障貧民的合作結構，這其中政府負責提供產權、地塊和基本基礎設施服務，而貧民負責建設和改善自己的住房。

（2）設立政策性住房金融機構。為了改變政府作為住房建設資金唯一供給方的局面，印度政府在20世紀70年代設立了幾家政策性住房金融機構，為以后住房金融部門的發展奠定了基礎。這些政策性住房金融機構包括“住房和城市開發公司”（the Housing and Urban Development Corporation）、“住房開發金融公司”（the Housing Development Finance Corporation）和“國家住房銀行”（the National Housing Bank），都是將儲蓄和其他資源歸集用于住房投資。對于金融資源匱乏的問題，從需求和供應兩端同時施策，尤其是面向中等收入和高收入群體，既向家庭提供住房貸款，又向開發企業提供建設融資。國有企業“住房和城市開發公司”的法定職責就是與政府機構一起扶持并促進住房和城市開發項目，主要方式是向住房委員會的地塊、服務設施以及住房建設業務提供融資支持。根據其社會責任，該公司至少需要將55%的信貸提供給經濟弱勢群體和低收入家庭。

“住房開發金融公司”是作為私營實體而設立的，主要根據市場原則向中等收入和高收入家庭提供分期貸款。該公司的成功導致涌現出若干家住房金融公司，或者是私營企業，或者是與政府、銀行及保險公司合作設立的公司。20世紀80年代的一樁重要事件是1987年成立“國家住房銀行”，其目的是通過建立一個穩健且高效的住房金融體系，將正規部門的資源引導至住房金融中。

（3）增加地方政府的責任。向低收入群體和經濟弱勢群體提供住房的責任由中央政府下放給各邦政府及其住房委員會，也給這些住房建設的融資方式帶來了變化。由于許多補貼定向用于基礎設施和衛生設施，因而收回成本成為這些方案的一項關鍵內容。居民被鼓勵對其住房進行投資（Wadhwa，1988），對補貼的依賴度逐漸下降，然后一些方案的設計要求也更加符合受益者的可支付水平。“住房和城市開發公司”向各個邦政府提供貸款，與各邦的自有資金一起為這些方案提供融資。此外，還有另一種機制創新，即面向高收入群體、中等收入群體和低收入群體的住房補助金可以相互調配。

3.主要效果。這一時期最大的貢獻在于住房金融部門，因為住房金融市場發展帶來了很多積極的效應，尤其是對中等收入和高收入家庭購房提供了較大支持。但是，這一時期在改善住房條件方面進展不大。貧民窟清理方案在整個20世紀70年代和80年代都在推進，而受影響的居民都被安置在城市邊緣區域。由于這些住房沒有滿足受影響居民的需求，它們最終還是落入高收入群體和中等收入家庭手中。雖然在政策中體現出一種整合的思路，但是它仍然沒有取得成效，這是因為相關方案是碎片化的，目標相互重疊，而且往往由缺乏協調的不同部門去管理。消除城市貧困的方案與其他相關方案仍然缺乏關聯，使其有效性受到影響。雖然另外還有一些方案，但是這些方案的內容和執行機制經常變動。在設計和實施相關方案時，社區的參與仍是微不足道的。

（三）經濟私有化時期（1991年—2000年）

1.對住房問題的認識。一系列因素使20世紀90年代的政策實施中心轉向了城市，這些因素包括：在解決城市日益惡化的居住條件方面進展緩慢；城市化趨勢不斷推進；可負擔問題日益加劇；城市中心在國家經濟中的重要性日益明顯；人們逐漸認可了對于城市中心區域應該采取一種不同于農村的管理和政策路徑的觀念。這一時期進一步強化了政府在住房領域市基本服務計劃進行整合，由此形成了“面向貧民的城市基本服務”（Urban Basic Services for the Poor）方案，聚焦于衛生和教育領域，而且認識到安全的使用權以及在住房方面設計出能收回成本的機制對于該方案長期可持續至關重要。1997年發布了針對提升貧民窟居住條件的“全國貧民窟開發方案”（the National Slum Development Program），由中央和各邦政府提供資金支持。為了解決以前相關方案存在的碎片化問題，將相關措施合并為一項“全國貧民窟開發方案”（the National作為推動者的角色，就像1988年全國住房政策中提出的一樣，而不像以前那樣只是住房和服務用地的直接供應者。印度建立了一個私營部門有效參與的法制和金融框架，同時也認識到，僅僅靠市場難以解決住房問題，尤其是弱勢群體的住房問題。于是政府的政策重心開始聚焦收入低于貧困線的家庭、婦女為戶主的家庭，以及列入計劃的種姓和部落。這些家庭需要政府的直接干預和補貼。

2.主要政策。

（1）改善低收入群體的居住條件。將城市貧民窟環境改善方案與城Slum Development Program），鼓勵非政府組織、社區組織和私營部門的參與。

（2）推進住房金融發展。對住房金融提供的財政激勵措施包括：建造小戶型住房可免繳所得稅；對任何作為高速公路項目組成部分的住房工程免稅；住房貸款達到一定限額后可以在稅收中抵扣利息；如果住宅物業在出售前持有3年以上可免所得稅；如果資本收益投資于住宅物業或其他指定資產也可免所得稅；對住房金融公司實行稅收優惠；向購買住房的貧困家庭直接提供補貼。

監管部門發布的指南要求國內列入計劃的銀行和外國銀行至少分別將其凈銀行信貸的40%和32%投向優先領域，其中包括住房領域。為了增強城市地方部門的融資能力，鼓勵上述銀行機構通過發行債券或開展公私伙伴關系（public-private partnerships）合作去資本市場融資。

（3）發布住房建設計劃。1998年發布了一個雄心勃勃的計劃，即“兩百萬住房計劃”（the Two Million Housing Programme）。該計劃打算利用來自住房和城市開發公司以及其他住房金融機構的資金每年建設200萬套住房。

3.主要效果。這一時期在深化住房金融市場方面取得了很大進展，這對中等收入群體和高收入群體實現住房自有具有積極影響，但是，在土地管理方面的監管框架建設上成效不大。而且，城市貧民仍然較難獲得正規融資，因為獲得這些融資需要清晰的房屋產權、由地方機構批準房屋建設計劃以及每月穩定的收入流水。

（四）經濟全球化時期（2001年以后）

1.對住房問題的認識。2000年以后經濟全球化的宏觀經濟環境鞏固了城市的中心地位，全球的關注點也從國家競爭力轉向了城市的競爭力。對于城市住房問題，印度政府越來越重視，并將其視為增強城市競爭力的重要領域。

2.主要政策。

（1）推進城市更新。2002年發布了“尼赫魯全國城市更新計劃”（Jawaharlal Nehru Urban Renewal Mission），更加聚焦城市的資本投資和城市改革。由于原有法律規定扭曲了土地和住房市場的運行，因此該計劃擬通過修改法律突破阻礙城市發展的一些瓶頸， 使產權制度更加正規化，并在地方層面健全有效的治理結構。該計劃還打算改革房產稅體系，合理分配服務業關稅以增強地方政府的財力，促進城市基礎設施投資。該計劃還被授權廢除《城市土地（總額控制與管制）法》［the Urban Land (Ceiling and Regulation)］，后者將一批土地鎖定在法律訴訟中，阻礙了住房供應。

（2）住房工程與全民住房計劃。2011年發布了一個針對貧民窟居民和城市貧民的重要方案，即“拉吉夫城市住房工程”（Rajiv Awas Yojana）。該方案在2011年至2013年是籌備階段，實施時期為2013年至2022年。該方案的目標是將現有的貧民窟納入正規體系，使之能享有基礎服務設施，從而建立制度性和市場化機制以應對土地和住房方面的短期問題。該方案是一個與改革相關聯的貧民窟再開發方案，也是一個經濟適用住房建設方案，能獲得中央政府的資助。“拉吉夫城市住房工程”所推行的改革包括為貧民窟居民提供安全的使用權保護，調整有關城市住房的租賃和租金管制法律，審查并修正管理城市規劃、開發結構和體系等方面的法律、法規和條例，以滿足城市化的需要。該方案的具體內容包括：供應社會租賃住房（social rental housing）；在城郊接合部建設經濟適用住房（affordable housing）；與私營企業合作推進貧民窟居民的重新安置工作。盡管該方案的框架很好，但是在地方工作部門和相關城市中沒有得到良好反響。

2015年6月，“拉吉夫城市住房工程”被“全民（城市）住房計劃”[Housing for All (Urban) Mission]所取代。根據該計劃，中央政府將通過各邦和聯合屬地在貧民窟居民就地安置方面向城市地方部門及其他執行機構提供補助，具體方式包括讓私營部門參與從而將土地作為一種資源，向經濟弱勢群體和低收入家庭貸款購房提供利率補貼，中央政府向各邦和城市地方部門聯合私營企業建設經濟適用住房提供融資扶持，并向受益群體個體建房以及經濟弱勢群體修繕住房提供補貼。

3.主要效果。“尼赫魯全國城市更新計劃”的結果及其評價較為復雜，而且所采取的一些措施在可持續性方面受到了質疑。該方案仍是碎片化的，其中不同部分的內容由中央政府的不同部門管理，地方層面的執行也是各自為政。這些方案在設計、規劃和執行等環節都缺乏社區參與。根據印度住房與城市減貧部對“拉吉夫城市住房工程”的統計，在2013年至2015年之間，總共批準了11.78萬套住房建設，只完成了3378套。“全民（城市）住房計劃”的目標是取代“拉吉夫城市住房工程”，在2022年徹底解決住房短缺問題。但是，中央政府在2015年至2016年對該方案分配的初步預算額為400億盧比（約合人民幣38億元），這數額太少，不足以產生任何顯著影響。

三、印度住房發展的教訓

獨立以來，印度雖然制定了許多住房政策和方案，但是由于住房在印度一直被認為是一種私人事務，這些方案沒有得到足夠資源的支持，因而相關政策在促進住房發展方面的效果較為有限。以下概括了一些教訓，有助于思考發展中大國如何推進住房發展的相關問題。

1．在憲法中明確住房權利。雖然有關這個問題的討論在印度持續不斷，但將住房作為一項可執行的權利的表述仍然是模糊的。根據印度憲法，住房不在中央政府或邦政府的法定義務之列。雖然當前的印度憲法列出了一些相關表述，如“經濟和社會規劃”及“勞動者的福利”，但住房并沒有被清晰地納入基本物品之列。呈交給印度最高法院第一例也是最重要的住房權利案件，是1985年7月10日的“奧爾加泰利斯和奧利斯訴孟買市政當局”（Olga Tellis & Ors versus Bombay Municipal Corporation）。該訴狀第一次提出生活權和居住權是《保護生命和人身自由基本權利》（the Fundamental Right to Protection of Life and Personal Liberty）的重要內容。印度最高法院裁定，只有在為貧民窟居民和街頭露宿者安排其他住宿地以后，才能強行驅逐他們。該案件之后，一大批案件在20世紀90年代交由最高法院裁定，但是這些案件都沒有促使將住房納入可執行的權利之列。住房在憲法中的地位不夠明確，使得住房政策在制定過程中非常“弱勢”，這對改善全國的住房狀況毫無幫助，因為各級政府沒有法定義務供應可負擔得起的住房。

2．梳理土地權利體系。征收土地用于保障性住房建設的制約因素之一就是脆弱的土地所有權制度，該制度已經落后于發展形勢。印度沒有采用托倫斯產權體系（the Torrens Title System）對所有權進行登記，而現有體系又被不透明的補償性交易所損害，這些交易在法院遇到了挑戰。政府最近為解決該問題做出了一些努力。《擔保性土地所有權法案》（the Guaranteed Land Titling Bill）確保了印度城市地區土地所有權的安全，是對住房市場具有深遠影響的一部法律，而近些年來大部分經濟活動就是在住房市場中發生的。由于在經濟發展中不能很好地理解“擔保性土地所有權”的重要性，中央政府在推進改革時提出了一個選項，要通過“尼赫魯全國城市更新計劃”獲得中央政府對城市基礎設施的資金支持，就必須實施該法案，由此促使各邦（印度政府體系中的第二層級）采取行動。不過，這種推動力還比較微弱，目前只有少數幾個邦實施了該法案。將住房納入法定權利之列會使各級政府承擔起動員適當資源為低收入群體供應住房的義務。當然，沒有救濟的權利意義不大，需要形成適當的機制來促成該權利的實現。

3．為保障性住房方案配置適足的金融資源。旨在改善貧民窟居住條件和建設保障性住房的大部分方案都沒有取得較好成效，主要原因之一就是這些方案缺乏足夠資源的支撐。將向經濟弱勢群體和低收入群體提供住房的責任下放給城市政府和其他城市機構的同時，卻沒有將金融資源同步下放，使得這些方案的實施更加缺乏資源支撐。建設經濟弱勢群體和低收入群體的住房需要政府參與，要么是公共租賃住房，要么是公共產權住房（public ownership housing）。除了各政府機構通過前面討論到的一些方案向其雇員提供很少一部分租賃住房外，印度基本上不存在公共住房。由于私人出租住房市場也很不發達，因而非常需要政府通過各種方式推動公共租賃住房建設，包括政府自己建造，或通過公私伙伴關系引導需求或供應補貼的流向，以激勵建設低收入群體的住房。城市政府和其他城市機構都需要在融資方面得以強化，使之能承擔起實施這些方案的責任。印度“第十二個五年規劃”提出了有關加強城市政府融資能力的一些設想，比如形成適當的稅收和非稅收收入來源，吸引私人資本投資，以及將土地進行貨幣化處置。

4．為保障性住房建設提供土地。除了前面討論到的土地所有權問題外，征收土地用于保障性住房工程也是各種住房方案所面臨的一種主要約束。印度大部分土地都是私有的，因而由公共機構進行征收會面臨一系列挑戰。在2013年之前，幾乎不可能利用強制購買權力征收私有土地用于住房工程，因為住房不被認為是一種公共物品。但在2014年引入新的土地征收法案后，強制征收私有土地用于公共住房建設成為可能，盡管成本比較高。土地成本高，尤其是在城市地區，進一步限制了保障性住房的供應。而且，城市范圍內的可用土地極少，即便有可用土地，也可能不符合大規模建設保障性住房的要求。因此，保障性住房的大部分用地都靠近工業走廊或在城鄉接合部的偏遠地區。但是，這些區位對低收入和中等收入居民都不太適合，因為他們通常都依賴公共交通。雖然2007年的《國家住房和人居政策》（the National Housing and Habitat Policy）規定，為低收入群體的住房建設預留開發面積的20%—25%，但是進展緩慢，而且僅限于大城市邊緣地區的開發項目。城市工作機構以及各類開發機構應該承擔起供應土地的責任，尤其是在城市內部。如果不能在城市內部供應土地，這些機構應該“創造出”新增用地，具體方式包括對基礎設施走廊的擴展進行投資，開發出一些可用土地供住房開發企業購買。

5．將權力下放給地方政府。地方政府的能力已經阻礙了一些住房方案的實施。如果說印度第74項憲法修正案對地方政府而言是改變游戲規則，那么下一項憲法修正案就應該針對地方政府的治理問題。第74項憲法修正案沒有涉及的兩大領域是下放金融（資源）和更清晰的治理機制。除非城市的地方管理機構被給予資金以履行其職能，否則地方治理仍將由各邦政府決定。印度的智庫機構建議中央政府直接將金融資源下發給城市的地方管理機構。這可能是在治理方面解決多種問題的一種手段，這些問題包括資金轉移的可預見性、更好的資金杠桿以及放松邦政府對城市工作機構的控制。立法改革的第二個領域是區域治理。盡管第74項憲法修正案提出需要設立大都市或區域性的規劃委員會，但是這些設想目前還停留在紙面上。明確區域性機構的功能，并為它們提供法定支持，推動區域轉型，有助于消除區域發展的模糊性。

6．打破市場隔離局面。印度住房市場面對的一個難題是，一方面存在巨大的短缺，而另一方面，2011年普查報告顯示，有8%的住房處于空置狀態。雖然大多數大城市都要應對貧民窟問題，但同時也存在新建住房或者未售或者空置造成的庫存問題。出現此種問題的原因在于，印度的開發企業只面向中高收入和高收入家庭供應住房。使用“黑錢”（black money）購買房地產也是印度當前普遍的做法。政府最近出臺法規限制使用“黑錢”購買房地產，將抑制投資者對豪華住房的需求。