從政策文本出發分析我國政府間事權劃分的基本邏輯

姚東旻 顏 縉 李 靜

新中國成立以來，伴隨著我國經濟體制和財政體制的幾次重大變革，政府間財政關系也發生了巨大的變化，但事權方面的研究進展卻相對緩慢。綜觀國內研究，對事權的分析更多地局限在理論和國際經驗方面，特別是部分研究對財政聯邦主義的理論依賴度較高，在理論和政策分析方面一定程度上“照搬”財政聯邦理論框架，甚至錯誤地判斷我國的財政體制。同時，“財政聯邦主義的分權邏輯就是盡量將權力下放到地方政府，這在一定程度上阻礙了對政府職能邊界、最優劃分和分權路徑的分析”[注]楊其靜、聶輝華:《保護市場的聯邦主義及其批判》，載《經濟研究》，2008(3)。。因此，正確認識財政聯邦主義在我國的適用性具有一定的必要性。

本文以“事權”作為著力點，立足于規范性文件和權力清單，以文本分析法梳理出我國事權變動和劃分的一般性規律，試圖回答政府間事權“如何調整”和“如何劃分”兩大問題。我們認為，我國政府間事權劃分是由中央政府主導的行政集權下的分權，并非財政聯邦主義下的“財政分權”。而事權格局劃分，首先要考慮的是權力的基本屬性——“強制性與直接性”，只有這項事權可以被“下放”，才可以用財政聯邦主義分析其劃分的合理性。在縱向維度，我國的事權調整經歷了從“集權”與“分權”的循環到“適度集權，尋求事權匹配”的轉變；在橫向維度，(強，強制性)事權[注]對權力清單中各級政府事權進行概括和分類后，我們將中央和地方政府事權的特征做了抽象化處理，發現可將其概括為權力的“強制性”和“直接性”。我們用二元元素“(特征，屬性)”組合的方式來體現強制性與直接性的不同強弱特征,具體包括(強，強制性)、(弱，強制性)、(強，直接性)和(弱，直接性)四種類型。強制性是政府對目標對象行為的規制或者限制程度，主要依靠的是行政權威資源，是影響資源配置的非預算方法。直接性則是政府直接來提供或者滿足既定目標的程度，主要依靠的是財政資金、信息和人力等資源。是基于中央政府的特殊地位、政策目標和財政資源等諸多考量，基本只劃歸為中央事權；而(弱，強制性)和(弱，直接性)的事權，則一般按照“屬地原則”歸屬轄區政府。在理論層面，財政聯邦主義理論框架能夠對(強，直接性)事權，即政府間的共擔事權進行最優分析。本文的主要意義在于：在一定程度上彌補我國學術界運用政策文本分析政府間事權劃分的空白，為進一步理論化和模型化政府間事權劃分的研究提供些許思路。

一、文章基本描述和設定

(一)本文“事權”研究范疇及概念辨析

“事權”一般被視為政府“職權”。但具體來看，“事權”的內涵和定義方式在學術文獻和政策文本中有所差異。在政治學領域，事權被視作一種具有強制性和制度性的國家權力，而事權的調整和劃分是“建立兼具合法性和規范性權威的過程”[注]俞可平:《權力與權威：新的解釋》，載《中國人民大學學報》，2016 (3)。。而在經濟學領域，事權內涵伴隨著不同層級政府間集權與分權的財政關系調整而不斷演進，“事權”的定義常在政府間財政關系的分析中間接給出，從而將事權定義為不同層級政府對公共事務的干預。[注]Wheare，K.C.Federal Government.New York: H.Milford; Oxford University Press, 1946,pp.261-267；Mathews,R.L., and M.R.Lloyd.Revenue Sharing in Federal Systems.Centre for Research on Federal Financial Relations, the Australian National University, 1980, pp.401-432;King,D.Fiscal Tiers: The Economics of Multi-level Government.New York:Routledge, 2016, pp.6-50.

1949年以來，政策文件中的“事權”內涵隨著我國經濟體制的改革而不斷變化和豐富。在計劃經濟體制下，事權體現為各級政府對其治下的國營企事業單位的行政管理權，突出的是行政隸屬關系。改革開放之后，隨著“公共財政”理念的樹立，事權設置更加突顯政府公共服務職責的履行。分稅制以來，有關中央與地方關系的政策文本，主要以行政權力與公共職責來定義事權，在文件中列舉各級政府及相關部門權力的具體內容。“事權”在官方文件中更多的是以“政府管理權限、職責、職權、職能、責任制”等說法出現。概括來說，事權就是根據政府職能劃分，由法律、法規等授權政府管理事務的職權。而不同層級政府職能性質的差異，就形成了各級政府事權的劃分。[注]本文認為，衍生于《共同綱領》的表述“全國人大、國務院以法律法令加以規定、按照各項事務性質劃分的中央人民政府與地方人民政府職權”可視為對“事權”概念比較權威的定義。其中，“支出責任”由“事權”決定[注]國發〔1993〕85號《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》指出：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍。，事權按照職能性質細化并落實到支出責任[注]樓繼偉:《中國政府間財政關系再思考》，16-30頁,北京,中國財政經濟出版社,2013。。而“財政事權”是事權的重要組成部分，是將“事權”概念縮小到利用財政提供公共服務的范圍。

(二)基本設定

(1)資料來源。本文采用的是廣義的“政策文本”概念，包含對法律、法規和部門規章等規范性文件的分析，所使用的文本資料搜集自全國人大、國務院和財政部等發布的公開信息。首先從這些部門網站公開發布的約6萬份文本中，篩選出可用以研究政府間財政關系的規范性文本1 008份。其次，完整地收集了2002—2016年政府行政事項調整文件30份，涉及調整4 889個事權條目[注]其中，取消事項3 506條(占比71.7%)、下放事項401條(占比8.2%)、保留事項534條(占比10.9%)、改變管理方式事項121條(占比2.5%)、調整審批程序或單位事項273條(占比5.6%)、特殊地區的臨時調整事項54條(占比1.1%)。；并且收集整理了國務院各部門和31個省(不含港澳臺地區)的省級政府部門的權力清單(截至2016年12月)，其中包含中央事項772條，中央指定地方執行事項712條，地方權力清單條目約13萬條。

(2)研究對象設定。本文假設事權劃分主要涉及政府(公共部門)、私人部門和公民三大主體，省略第三部門以簡化研究。事權履行主體是各級政府，事權被履行對象是政府、私人部門和公民。政府在法定框架內，用有限的資源來履行自己的職能，針對公共部門、私人部門和公民三大目標主體的不同訴求，衍生出政府具體的事權。

(三)部分事權劃分的理論依據——財政聯邦主義在我國事權劃分中的有限適用性

財政聯邦理論框架是我們研究財政分權和政府職能劃分的重要理論依據，但該理論與我國事權實際劃分的匹配程度有限。首先要明確的是，無論從法理角度，還是從經驗事實角度來看，我國并不是財政聯邦制。財政聯邦主義只是我國部分事權劃分的重要參考。

我國“行政集權”下的分權模式與財政聯邦主義的分權邏輯存在背離。財政聯邦主義首先要考慮的是“分權”，地方政府做不到的部分才劃歸給中央政府。但我國的財政分權是在行政集權框架下的分權，分權的前提是保證中央政府的“主導地位”。根據《憲法》的規定：國務院統一領導各級國家行政機關的工作，規定地方政府職權的具體劃分。并且中央政府還可以“行政法規、決定和命令”等方式來調整法律范圍內的分權、集權格局。

我國財政體制與財政聯邦主義基本特征與必備條件存在諸多背離。例如，“我國地方政府并未擁有制度化的立法權力和完全獨立的財政權力”[注]Boix，C.,and S.C.Stokes.“The Oxford Handbook of Comparative Politics”.Legal History Review, 2007, 78(3):494-500.。我國事權的立法權和決策權相對集中于中央，地方政府所擁有的多為事權的“執行權”[注]劉劍文、侯卓:《事權劃分法治化的中國路徑》，載《中國社會科學》，2017(2)。，“分權和集權”只是圍繞特定事權和自主安排政府預算權限的上收與下放。并且，財政聯邦制提倡“各級政府財政獨立，無統一國家預算，中央預算不包括地方政府預算”[注]劉銀喜:《財政聯邦主義視角下的政府間關系》，載《中國行政管理》，2008(1)。，也與我國的實際情況相違背。再加上我國中央政府“全職保姆”的角色，地方財政出現危機時，中央政府會以諸如轉移支付的形式來“救場”，地方政府沒有實現完全的“預算硬約束”。

與聯邦制國家相比，我國具有完全不同的政體和制度安排，財政聯邦主義指導我國的實踐明顯缺乏足夠的解釋力。我國事權劃分與財政聯邦制一致的部分，可能更多的是參考他國實踐和借鑒理論意義下的制度慣性。根據分權的邏輯來看，財政聯邦主義基于“公共產品劃分層次性”和“政府職能最優分工”所形成的“受益范圍”“溢出效應”“信息成本”“監督難度”“規模效應”等衡量標準更適用于分析我國共擔事權的政府歸屬。

二、歷史路徑下我國事權的演進與匹配

分稅制前，各級政府在利益博弈中主要爭取的是財權和特定事權，分權與集權之間的矛盾極其突出。分稅制后，相較于前一輪分權，財政制度安排的大趨勢是“適度集權”，并開始嘗試“財權和事權匹配原則”的試錯與實踐。我國財政事權的變化過程如表1所示。

表1 我國事權及支出責任的演進

續前表時期主要調整事權重要文件及內容分稅制(1993—):事權匹配*提出事權匹配的五條原則,以中央與地方財政事權和支出責任劃分為改革方向中央省市縣鄉決定與決策權、宏觀管理權、制度設定權、必要的執法權、行政許可與行政強制設定權、收費項目審批權統籌推進區域內基本公共服務均等化職責;收費項目審批權統籌所轄縣區協調發展的責任人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出責任執行權、基層支出責任監督檢查權監督檢查與被監督檢查權被監督檢查執行權、本級國庫庫款支配權、預算支出權、執法權、處罰權

*根據《憲法》《立法法》《預算法》《組織法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》，以及國發〔2002〕26號、《財政部令第32號》、財地字〔1991〕第215號、財綜字〔1993〕15號、財農字〔1996〕 296號、財庫〔2000〕12號、財預 〔2000〕128號、2015年《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》等文件整理。

(一)分稅制前：“分權和集權”循環下的事權調整期

新中國成立后，我國財政關系主要調整的是“財權”和“財力”這對關系。但我們從事權角度來分析，也能得到“事權劃分是‘分權—集權’循環，盡管每次權力下放后部分權力會被上收，但地方獲得的事權執行權在逐漸增加”[注]周黎安:《中國地方政府公共服務的差異：一個理論假說及其證據》，載《新余高專學報》，2008(4)。周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,29-105頁,上海,格致出版社,2017。的結論。圖1以時間軸的形式反映了事權分權與集權的變化過程。

圖1 分稅制前我國事權“分權與集權”變化時間軸(簡化版)

(二)分稅制后：適度集權下的事權匹配期

分稅制時期政府間財政關系基本趨于穩定，在“試錯”和“改革”的過程中對財政關系的基本原則進行了五次修改，探尋適度集權下“事權和支出責任如何合理劃分”。

分稅制實施后，政府官方文件開始明確提出政府間財政關系的劃分原則，大致包括五條[注]出自國發〔1993〕85號、國發〔2005〕24號、十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、國發〔2016〕49號。：(1)財權與事權相結合(1993)[注]在1991年的財地字〔215〕號就出現了“遵循財權與事權結合、責權結合和簡政放權的原則”的表述，但在國發〔1993〕85號文件發布后，該原則成為通用的劃分原則。；(2)財權和事權相統一(2005)；(3)財力與事權相匹配(2006)；(4)事權和支出責任相適應(2013)；(5)支出責任與財政事權相適應(2016)。“結合”“統一”“適應”所表達的均是一種“匹配”的關系。在理論上，“事權和財權相適應/統一/結合”的劃分原則得到各界較多認可。但在現實中，財權和事權的劃分很難做到完全匹配。[注]魏建國:《中央與地方關系法制化研究》，28-40頁,北京,北京大學出版社,2015。而隨著地區間財力差距逐漸擴大，為徹底解決基層政府財政運轉困難等問題，中央提出了“財力與事權相匹配”的原則，旨在保障地方特別是基層政府提供公共服務的能力。“事權和支出責任相適應”原則的提出，則是考慮中央與地方的決策權和執行權的協調優化，保障政府權責對等。部分中央政府委托給地方政府承擔的事權和支出責任，由中央政府通過轉移支付的形式來實現。而“財政事權”的提出則是政府強調與支出責任直接對應的是涉及財政資金配置的相關事權，將事權概念縮小到財政部門能夠掌控的范圍內。綜上所述，與事權相關的五大“匹配”原則變動，在內容上從側重政府行政職權劃分逐步向增強政府公共服務職責的公共性轉變，在制度建設上體現了“國家財政”向“公共財政”的目標轉變。

三、我國事權調整及劃分的內在規律

(一)我國行政事項調整文件中事權變動的基本邏輯

事權調整是轉變政府職能、理順各部門主體關系的突破口之一。通過調整事權，能進一步明確各市場主體的權限、職責和分工，激勵和規制市場和政府良好運作。事權的調整方式包括取消事權和下放事權。其中，“取消事權”數量在事權調整條目中占壓倒性優勢，約占總數的七成以上。因此，政府調整事權的主要目的在于清理權力邊界，重新審視政府角色定位。

(1)取消事權：更好地發揮市場“自矯正”機制。[注]“市場自矯正”機制即部分市場失靈行為可以通過市場機制自行解決，無須政府干預，如市場提供自我管理和準公共產品等。取消事權是國務院各部委決定取消的行政審批等事項。通過精簡事權，減少政府對市場活動的規制，提升市場運行效率。政府首先調整了傳統意義上私人部門的市場交易活動。主要取消：與市場運作和企業生產經營有關的投資、資格(資質)及項目審批(核準)、生產許可、業務變更和調整(尤其是金融機構)、專業技術人員和技能人員職業(執業)資格審批和認定、稅務登記、行政事業性收費、行政審批中介服務等事項。其中最為突出的是職業資格等事項的“七連消”[注]國務院分七個批次取消了共計433項職業資格許可和認定事項，累計占職業資格證總數的70%以上。。這些事項的取消，一方面使市場在資源配置中更好地發揮決定性作用；另一方面，通過減少審批環節和手續，讓企業成為自主決策的投融資主體，增強市場活力和效率。

為進一步簡化審批流程、提高財政資源配置效率，中央取消了大批地方政府的“初審”和“預審”事權。在與公民緊密聯系的部分，政府著手取消了大量教育、就業、文體娛樂與傳媒、醫藥(藥品管理、醫療器械等)等事項的重復審批。在政府內部，為優化政府權責和提高行政效率，取消部分不涉及對外、出入境、核心和重要區域的事項，主要為城鄉社區與交通運輸等基礎設施事項、資源類(如國土資源、環境與生態保護、文物保護)事項的資格審批和評比表彰等。

(2)下放事權：簡政放權，提升地方政府激勵。下放事權指下放事權的管理層級，主要將部分臨時性、地方性、自然資源類“原中央保留事權”下放到地方政府。如地區性宗教團體(臨時)事務，地區性采礦權轉讓和開發，區域性農林水事務，以及地區性教育、醫療、文化體育娛樂傳媒和基礎設施建設等地方性事項。

為激勵地方政府促進地方市場和經濟發展，中央政府下放了區域性企業生產經營與交易等管理事項，甚至還下放了少數跨區域和涉外的企業生產經營活動的審批。[注]如外資企業業務變更或外資參與非跨區文化、體育、民營醫療等行業。這些特定事權的下放，既有利于避免“偏好誤識”，提升區域事權執行效率，也有利于激勵地方政府更有效地利用轄區內資源。

總體而言，事權調整不但讓市場能夠自主解決一部分不需要政府干預的事項，而且也讓政府集中財政資源，提升整體行政效率。從事權取消和下放的次序來看，國務院首先調整了有利于提升市場效率的事項；隨后依次調整地區性公共服務及對應的基礎設施建設、地區性資源利用事項、少數稅收優惠及極少數地區臨時性宗教事務。在后期，中央還下放了少量跨區域的事權，一類是跨省、不跨境的標準內基礎設施建設，如交流電網及油氣輸送管建設審批；一類是跨境(如實驗動物出口等)事務。

(二)我國事權劃分的基本框架設計

我國事權劃分結果雖與財政聯邦主義的政府職能劃分原則有相似之處，但劃分邏輯是截然不同的。我國當前事權劃分格局，首要考慮的是權力的基本屬性，只有這項事權可以被“下放”，才有以財政聯邦主義繼續分析合理性的空間。

由于我國各級政府間事權項目繁多、表述不一，因此本文采用了先對事權進行分類、再概括同類事權特征與同質規律的方式進行研究。在嘗試多種事權分類方法，并分析其與現實情況的匹配程度及解釋力后，本文最終借用“政府工具論”[注]政府工具理論是20世紀90年代以來公共行政、公共管理和公共政策的重要研究領域，政府工具已經在諸如環境政策、貨幣政策和能源政策等領域得到了廣泛應用。，結合公共政策的研究路徑，以事權屬性——“強制性”與“直接性”來劃分我國事權[注]根據國發〔2016〕49號、國發〔2017〕9號和國辦發〔2018〕6號等指導我國事權劃分的重要文件，“事權改革中應根據事權屬性，按照事權構成要素和執行環節來細化各級政府事權歸屬”。。

政府將事權視為“政府行為和信息收集的有效工具”[注]Hood, Margetts H.Z.The Tools of Government in the Digital Age.Cham:Palgrave Macmillan,2007, pp.50-77.。事權及其實現是政府在法定框架下運用行政權威、財政資金、信息、人力和組織等資源，通過一系列達成目標的手段，對目標對象履行事權的過程。其中，行政權威是政府獲得的能夠強制或規制特定對象及其行為的法定權力。根據西蒙對“權威”的定義，我們可以將“行政權威”進一步定義為：“中央政府制定并傳達決策，下級政府、私人部門和公民在一個可接受范圍內(即法律所框定的界限)接受這個決策”[注]赫伯特·西蒙:《管理行為 管理組織決策過程的研究》，122-127頁，北京，北京經濟學院出版社,1988。。

通過對政府行為和政府權力特征的歸納，我們發現：不同的事權是不同強弱程度“強制性—直接性”屬性組合的產物。強制性是事權的典型特征之一，主要依靠的是行政權威資源，但每種權力在強制程度上是有很大差異的。如“推薦”和“許可”等事權是低強制性的，而“命令”和“禁止”等事權則是高強制性的。[注]陳振明:《政府工具導論》，18-101頁,北京,北京大學出版社,2009。而事權的“直接性”越強，則意味著這項事務更傾向于由政府來執行，難以由其他主體來代替或合作提供。

為了更加直觀地區分不同強弱“強制性—直接性”組合的四類事權，我們以資源使用情況[注]即三種事權履行行為分別在政府權威(程度上)、財政資金(直接還是間接使用)和偏好信息(需要程度)資源的對比使用情況。進行進一步解釋(見表2)。政府事權如果帶有較強的強制性，無論是政府對目標對象及行為進行直接規制，還是通過設立標準、準入等方式來間接規制，都需要公共部門以較強的行政權威來保障相應的事項能夠被較好履行或禁止執行，因此一般屬于中央事權。而政府直接參與履行的事權，包括直接向社會公眾提供如“管理監督”等公共服務和“基礎設施建設”等公共產品。這類行為主要針對目標群體的偏好，運用政府財政資金來完成，組成了絕大部分的政府共擔事權。而關于各組織機構的自我管理，政府主要以提供信息披露和志愿方案等方式進行②，在實際中一般由轄區政府開展。

表2 政府事權履行行為資源利用

我們以公共部門作為事權執行的主體，公私部門和公民為事權被履行對象(省略第三部門)，涵蓋事權基本要素，以“強制性—直接性”的事權屬性設計出如表3所示的事權劃分框架，并按照事權實際劃分情況對我國事權進行歸類，在此基礎上探究同類別事權的劃分共性。

表3 基于“強制性—直接性”屬性的我國事權劃分框架

(三)中央保留事權的劃分規律

(強，強制性)的事權一般被劃分為中央事權。這類事權履行的目的在于維護國家權威和統一、社會政治經濟穩定與戰略發展，必須由中央政府這個執行國家意志和人民利益的“代理人”以“行政權威”來調和可能出現的各主體間的矛盾，實現對所有主體行為的規制。

在政治上，首先，與鞏固主權和國家地位相關事項，如領土保衛、國防、航空航天、軍事裝備與軍需用品和外交等，基本劃歸為中央事權。其次，影響全社會安全的槍支彈藥管理等，也劃歸為中央事權。而少數民族地區和港澳地區雖有一定的自治權，但大部分港澳臺、華僑、民族和宗教事務仍由中央政府來統領。因為這種區域性的自治權本質上還是國家主權下被賦予的權力。此外，國家憑借其政治權威，在全國范圍內統一規定的戰略發展政策、度量衡及其他國家標準等，也由中央政府統籌設定。

在經濟上，根據《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》：“宏觀經濟調控權，包括貨幣的發行、基準利率的確定、匯率的調節和重要稅種稅率的調整等，必須集中在中央”，即與財政政策、貨幣政策和全國性發展規劃相關的重要政策工具，如黃金、外匯的管理權由中央掌控。從具體的市場行為來看：金融領域是國家經濟的核心產業，因此金融行業重大的人事和業務變動都屬于中央政府的監管范圍；而重點行業和特種行業，如作為國家重要的稅收來源之一的煙草行業以及兼具復雜性和特殊性的特種行業，也一般由中央政府管轄，少數具體執行的事項由省級政府承擔。此外，全國性產業政策和行業標準、全國性和跨區域市場監管行為、重點領域和支柱行業的涉外投資及重大業務變更和人員變動管理等由中央統一制定或管理。

但(強，強制性)事權中目標群體是“全體社會成員”，有少部分事權目前被劃歸共擔事權或者地方事權。而這些下放給地方政府的(強，強制性)事權基本滿足以下特定條件，且一般只下放到省政府這類較高層級的地方政府。

(1)地方性具體或臨時事務。如屬于國家安全事務中的“人民防空”事項，出于更好地動員和組織人民群眾、更及時開展任務的目的，將其下放到省級政府部門，讓地方政府參與配合。在宗教活動方面，國家將部分地方性宗教活動和團體管理等事權交托給省級政府。

(2)由中央或立法機構授權的事項。以稅收征管權的劃分為典型例子來分析，根據最新版的《稅收征管法》及其實施細則，稅收立法權等大部分稅收權限集中在中央；地方政府主要負責地方稅管理和稅務系統建設等工作。省級地方政府在個別領域擁有少量的地方稅征管權限，但需向國務院或省級立法機關申請授權，經批準后才可執行。

(3)中央已制定全國通用標準后的具體執行事務。如計量器具的核準和認定，就是由中央政府制定全國通用標準后，地方政府來執行具體事務。

(4)事權改革對象——過渡期的暫定地方事權或共擔事權。如“社會保險”中的基本養老保險和基本醫療保險的相關事項。根據國發〔2016〕49號文件，基本養老保險和城鄉基本醫療保險這類能夠“體現社會公平正義”的事權，實際上屬于應被加強的中央政府的財政事權。但目前處于改革的過渡階段，這兩項保險事項暫時被確定為共擔事權。[注]根據《社會保險法》的相關規定，中央政府負責管理全國社會保險及其他相關工作，地方政府管理本轄區的社會保險工作。

(四)政府間共擔事權及地方事權的劃分規律

從權力清單中事權的實際劃分來看，具有(強，直接性)的事權一般屬于中央與地方共擔事權。其中“受(損)益范圍”“溢出效應”和“信息成本”，是共擔事權劃分最主要的參照要素；而基礎建設和資源類事權則更傾向于考慮“監督難度”和“規模效應”兩個要素。參見表4。

表4 我國政府間事權劃分一般性規律

注：其余為共擔事權;H=高；M=中；L=低；√=需考慮因素

(強，直接性)事權，簡單地理解,是“政府作為市場平臺中一個重要的主體直接參與到相關事務中”[注]市場是政府、企業、家庭和個人進行商品交易的平臺。參見李俊生、姚東旻:《重構政府與市場的關系——新市場財政學的“國家觀”“政府觀”及其理論淵源》，載《財政研究》，2018(1)。。首先，與居民日常生活密切關聯的科教文衛醫療、社會保障與就業、城鄉社區規劃與建設、公共事務依附的公共設施等基礎設施建設，根據受損益的“就近一致”原則來確定事權所屬轄區。由中央政府提供的受益在全國、跨境(涉外)、跨省范圍的公共服務和基礎設施；而區域性的公共服務提供屬于地方事權(市、縣)。基礎設施建設還需考慮規模效應，將投資大、成本回收時間長、技術難度大的事項劃歸中央事權或高層次政府，一般性基礎設施建設劃歸地方政府。[注]文政:《中央與地方事權劃分》，149-188頁,北京,中國經濟出版社,2008。

其次，在市場交易活動中，主要考慮“溢出效應”和“監督難度”兩大要素。溢出效應大且下放給地方政府的監督難度較大的跨國境(如進出口、出入境、外匯等)、境外(含港澳臺和華僑)生產經營活動由中央政府監管。省級政府主要負責企業生產經營活動、一般性投資業務(含涉外)、機構資格認定及業務開展等事項。而在零售和登記等區域范圍內、小規模的市場交易行為和部分事業單位的管理則劃歸為市、縣級事權。

資源類事權涉及范圍較廣，首先需要區分“重大”與“基礎”事項，在排除具有(強，強制性)的重大事項后，再進行定性和定量的“分級審批和管理”，如將全國性、戰略性和重要領域等事項劃歸為中央事權。具體來看：(1)國土自然資源方面，國家重要、稀有、高危、高污染的國土資源開采和利用，中央所屬礦山管理，能源勘探、開發和進出口等都被中央政府掌控。這些資源是國家經濟社會發展的重要物質基礎和戰略儲備，而能源又常涉及跨省運輸和儲存。省級政府則負責大部分金屬和非金屬的加工和投資項目、探采礦權、能源倉儲和銷售的初審事項。(2)國土海洋氣象中涉外的地質災害和氣象活動監測、國家基準氣候站和海洋觀測、海島開發、海洋資源勘探、測繪等屬于中央事權。地方政府一般負責這些項目的審查和調整方面的事權。

而農林水事務、節能環保事務和歷史文化傳承與保護等事務則更多地由地方政府承擔或中、地政府共擔，具體根據事權的“受益范圍”“溢出效應”和“監督難度”要素來劃分政府級次。

(弱，強制性)和(弱，直接性)事權，一般以屬地原則為基準，結合“受益范圍”和“監督難易”要素來確定實際政府歸屬。[注]上述內容的分析是根據2016年12月國務院已公開的政府權責清單所列舉的所有事權條目，綜合提取各條目關鍵詞，按照預算科目列支“政治”“經濟”“歷史文化與自然資源”“民生與基建”四大類別進行歸納分類所得出的。因為文章篇幅原因在此省略，如有需要請聯系作者。

四、我國合理配置政府間事權與支出責任的嘗試

分稅制以來，政府雖然暫時沒有對事權和支出責任進行法律層面上的改革，但也采取了不少有益的舉措來開展“有重點、分階段”的事權改革。

(1)目標設定。我國事權和支出責任改革目標在各時期有細微的變動，但基本是圍繞“合理劃分政府間事權和財政支出范圍”及“實現基本公共服務均等化”兩大目標所設定的，其中又特別強調地方政府的執行能力。政府不斷地探索和調整以事權為核心的、規定財政關系的基本原則，將“事權”和“財權”“財力”“支出責任”的匹配變更為讓“財政事權”和“支出責任”相適應。“財政事權和支出責任相適應”原則的提出，是基于我國當前事權改革所具備的條件，以政府職能轉變為前提，有助于進一步提高財政資金使用效率和公共價值創造的重要指導思想。

(2)政府事權改革采取的具體措施。政府為達成目標設定，分別從“重新定位政府角色，界定各級政府職能”“明確轉移支付規則和責任主體，確定政府支出責任主體”“列舉基本公共服務領域的重大事權和共擔財政事權清單、基礎標準和支出責任劃分”這三個方面來具體開展事權改革。首先，適度加強了中央政府的事權和支出責任，以及中央政府承擔基本公共服務的能力。中央政府充當經濟社會等方面宏觀管理、事權決策和執法等角色，而地方政府則應更好地貫徹事權的執行權力，尤其是具體管理事項。其次，在合理界定政府與市場邊界的基礎上，政府逐步退出非公共服務領域。在支出責任劃分方面，以“中央政府事權和支出責任由中央本級預算列支，不得要求地方安排配套資金”“中央不安排地方政府事權的專項撥款”以及“共擔事權由各級政府列明分擔資金比例”三項措施來規范轉移支付及支出責任主體，間接地明晰政府間支出責任。在實現基本公共服務均等化方面，明文列舉各項基本公共服務的領域和范圍，設定國家標準，規范中央政府和地方政府的分擔比例，并安排中央牽頭部門和相關配套措施保障整體規劃的逐步推行。

(3)對我國事權改革的展望。總體來看，事權改革要實現事權和支出責任的規范化和法制化，并全面推行和公開權力清單、責任清單和負面清單制度。目前作為明晰政府間事權劃分的重要依據的權責清單制度已基本建立起來，但仍存在諸多問題。

國務院等機構公開的中央及各省政府權力清單是明晰政府間事權劃分的重要依據，但其在內容和類別的設置上需進一步完善。首先，權力清單公開的主要是行政許可事項，只有少數省級政府在權力清單中列舉了行政處罰、行政強制等事權。事項的缺失會影響我們對事權劃分的判斷。其次，當前權力清單中仍存在諸多未盡事項，如“能源開發”這類事權在各級政府權力清單中均未有具體安排。再次，各省權力清單中事權列舉的詳盡程度差異明顯。以部門為例，某省權力清單中“國資委”僅管理“對省屬國有獨資公司章程進行審核”一項事權，但列舉了安全監管局的352項事權。最后，當前地方政府的權力清單只制作和公開了省級政府清單，省以下政府的權力清單公開程度不夠完整，基層政府實際承擔的事權仍不明晰。市縣以下事權只能通過“中央指定地方實施的行政許可事項”進行大致推測。

本文進一步對比“中央指定地方實施事項清單”與“地方權力清單”后發現，中央指定地方實施事項與地方權力清單無法完全對應，存在較多“中央指定事權、地方無對應事權”和“指定事權歸屬政府與實際執行政府級次不一致”等情況。前者造成政府事權執行和支出責任履行出現“中空地帶”，政府職能缺位；后者則直接造成事權邊界混亂，各級政府互相推諉管理和支出責任。

針對當前權力清單制度中存在的問題，讓“財政事權”和“支出責任”相適應，本文提出如下對未來事權改革的設想。首先，我們應對當前的權力清單制度進行完善。在拓展當前行政許可事項清單的基礎上，統一各部門事權列舉口徑，建設并完善市縣級次政府權力清單制度。更為重要的是，要重點關注中央指定地方事權和地方列舉事權不一致的部分，從而明確該部分事權的最終歸屬。其次，各級政府應繼續編制與當前“權責清單”一致的“支出清單”，詳細列舉事權的出資主體、資金來源和支出依據等基本內容。通過政府“權力—責任—支出清單”制度的構建，在一定程度上可“強制”實現財政事權和支出責任相匹配。

在此基礎上，我們應逐步將事權劃分和支出責任歸屬全部納入法治化軌道[注]劉劍文、侯卓:《事權劃分法治化的中國路徑》，載《中國社會科學》，2017(2)。，將各級政府的專有權力、禁止權力和共有權力中一項或多項以法律法規的形式進行明文規定。與此同時，可設置一些專門機構或法律條文來處理事權和支出責任的爭端[注]王浦劬:《中央與地方事權劃分的國別研究及啟示》，28-393頁,北京,人民出版社,2016。，減少“討價還價”或“互相推諉”的情況，從而最終實現“事權和支出責任相適應”的目標。