增強(qiáng)監(jiān)督剛性 做好行刑銜接

文/施 俊 張 楠

根據(jù)市人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，今年8月至11月，市人大內(nèi)司委對(duì)本市檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革實(shí)施情況開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督。11月21日，市十五屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議聽(tīng)取和審議了市人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)法律監(jiān)督推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革實(shí)施情況的報(bào)告》，市高級(jí)人民法院、市公安局同時(shí)提交書(shū)面報(bào)告，市人大內(nèi)司委提交了專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研報(bào)告。

聚焦訴訟各環(huán)節(jié) 監(jiān)督調(diào)研全覆蓋

本次監(jiān)督聚焦本市檢察機(jī)關(guān)深入落實(shí)市人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》相關(guān)規(guī)定，積極推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革實(shí)施情況，以此為切入口，向前延伸至公安偵查工作，向后拓展到法院審判工作，并將司法行政等相關(guān)工作涵蓋其中，形成對(duì)整個(gè)司法環(huán)節(jié)的全覆蓋監(jiān)督。

主動(dòng)適應(yīng)改革要求 強(qiáng)化法律監(jiān)督職能

近年來(lái)，本市檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)察體制改革、司法體制改革以及各項(xiàng)訴訟制度改革等多重改革疊加的背景下，充分履行法律監(jiān)督職能，為保障人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

一是圍繞把上海建成法治環(huán)境最好的城市之一、提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展等工作大局，不斷提高服務(wù)保障工作的針對(duì)性和實(shí)效性，制定出臺(tái)一系列實(shí)施意見(jiàn)和辦法，提供優(yōu)質(zhì)及時(shí)的“法治產(chǎn)品”和“檢察產(chǎn)品”。

二是聚焦主責(zé)主業(yè)，加大監(jiān)督力度，依法糾正錯(cuò)誤立案、違法撤案，立而不偵、久偵不結(jié)，有罪不究、以罰代刑等情形；嚴(yán)格落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則，持之以恒糾防冤假錯(cuò)案；堅(jiān)持裁判結(jié)果監(jiān)督與程序違法監(jiān)督并重，對(duì)量刑畸輕畸重、判決確有錯(cuò)誤、程序嚴(yán)重違法的案件，依法提出抗訴；充分運(yùn)用多種監(jiān)督方式，提高民事行政檢察工作實(shí)效，切實(shí)履行公益訴訟職能。

三是注重在刑事訴訟中發(fā)揮審前主導(dǎo)、庭審主體、全程監(jiān)督作用，健全符合裁判要求的證據(jù)收集指引，轉(zhuǎn)變證據(jù)審查方式，完善審前過(guò)濾機(jī)制，推動(dòng)落實(shí)“四類人員”出庭，有序推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)，著力提升量刑建議精準(zhǔn)性，積極推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，努力構(gòu)建良性互動(dòng)的法律職業(yè)共同體。

四是探索創(chuàng)新法律監(jiān)督工作模式，推行辦案組織架構(gòu)改革，全面實(shí)行“捕訴合一”；在基層檢察院設(shè)立刑事訴訟監(jiān)督部，構(gòu)建全流程立體化監(jiān)督機(jī)制；健全檢察長(zhǎng)列席法院審判委員會(huì)工作機(jī)制，有效促進(jìn)審委會(huì)依法履職，保障公正司法、嚴(yán)格司法、統(tǒng)一司法。

五是深化落實(shí)司法責(zé)任制，逐步形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制；研發(fā)應(yīng)用檢察官辦案全程監(jiān)督考核系統(tǒng)和辦案績(jī)效考核系統(tǒng)，確保檢察人員正確行使權(quán)力；加強(qiáng)政治素養(yǎng)、執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督等核心能力建設(shè)，全面提升隊(duì)伍專業(yè)化水平。

堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向 把脈問(wèn)診尋短板

從調(diào)研情況看，本市檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作與新形勢(shì)下深化改革的要求和人民群眾的期待仍有一定差距。

一是依法履行法律監(jiān)督職能不夠全面充分，檢察工作的整體推進(jìn)不夠均衡。目前在各項(xiàng)檢察職能中，“刑強(qiáng)民弱”等問(wèn)題依然較為突出，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)、辦案質(zhì)量、社會(huì)影響等方面都還有不小差距。公益訴訟工作存在發(fā)現(xiàn)線索途徑有限、辦理案件類型有限、糾正深層次違法有限等問(wèn)題，提起訴訟的案件數(shù)量相對(duì)較少，行政公益訴訟工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

二是監(jiān)督手段有限、剛性不足，影響法律監(jiān)督職能有效履行。檢察機(jī)關(guān)除了抗訴外，常用的監(jiān)督手段主要是糾正意見(jiàn)、檢察建議，但監(jiān)督剛性和效能不足。檢察機(jī)關(guān)自身尚未建立有效的跟蹤、督促等配套機(jī)制，檢察建議質(zhì)量也有待提高。

三是檢察隊(duì)伍法律監(jiān)督專業(yè)能力還有短板，影響辦案監(jiān)督工作質(zhì)效。有的入額檢察官還不能適應(yīng)改革要求，“授權(quán)不敢用”；有的法律專業(yè)素養(yǎng)不夠高，及時(shí)查糾問(wèn)題的能力不強(qiáng)，機(jī)械執(zhí)法，就案辦案。檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察機(jī)構(gòu)不健全、檢察官人數(shù)偏少、能力偏弱，難以滿足辦案和監(jiān)督的實(shí)際需要。

四是司法機(jī)關(guān)銜接配合尚不到位，影響改革舉措有效落地。本市公檢法機(jī)關(guān)會(huì)簽的一系列改革配套規(guī)范尚未得到切實(shí)執(zhí)行；相關(guān)法律和司法解釋賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，但司法實(shí)踐中對(duì)其法律屬性認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一，對(duì)如何運(yùn)用缺乏具體規(guī)定。“兩法銜接”（行政執(zhí)法與刑事司法銜接）平臺(tái)建設(shè)滯后，整體推進(jìn)存在困難。

五是檢務(wù)公開(kāi)成效還不夠明顯，社會(huì)公眾對(duì)檢察工作認(rèn)知度不高。反貪職能轉(zhuǎn)隸后，現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)到底做什么、怎么做，有哪些具體的職責(zé)、程序和要求等，社會(huì)各界和人民群眾甚至有些法律界人士也了解不多。加大檢務(wù)公開(kāi)，開(kāi)展有效宣傳還有空間。

積極建言獻(xiàn)策 助推檢察新發(fā)展

站在新的歷史起點(diǎn)上，如何推進(jìn)檢察工作新發(fā)展，努力答好人民滿意答卷，常委會(huì)組成人員對(duì)報(bào)告進(jìn)行了充分審議。

進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議監(jiān)督剛性

顧偉強(qiáng)委員指出當(dāng)前檢察建議存在剛性不足的問(wèn)題，并就此提出四點(diǎn)建議。

“要強(qiáng)化內(nèi)功提高質(zhì)量。”全國(guó)人大常委會(huì)剛剛通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察建議是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式之一。在司法實(shí)踐中，檢察建議不同于刑事、民事等剛性措施，其效率和作用的發(fā)揮重在自身質(zhì)量。為此，對(duì)政府部門(mén)提出的審查建議要做到問(wèn)題精準(zhǔn)，于法有據(jù)，切實(shí)可行，這樣才更有說(shuō)服力和權(quán)威性。

“要加強(qiáng)對(duì)同類問(wèn)題的建議力度。”從整個(gè)調(diào)研情況看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案問(wèn)題提出的建議比較多，對(duì)同類型案件提出建議相對(duì)較少。建議對(duì)同類案件背后折射的普遍性問(wèn)題進(jìn)行研究分析，通過(guò)精準(zhǔn)的檢察建議推動(dòng)同類問(wèn)題的有效解決，促成相關(guān)部門(mén)依法行政、規(guī)范執(zhí)法。

“要全面推行檢查建議公開(kāi)宣告制度。”通過(guò)面對(duì)面的公開(kāi)宣告向被監(jiān)督單位以及社會(huì)公眾公開(kāi)，增強(qiáng)法律監(jiān)督的權(quán)威和效果。

“要強(qiáng)化跟蹤、督促落實(shí)。”在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分被監(jiān)督單位存在檢查建議不回復(fù)、回復(fù)質(zhì)量不高的問(wèn)題，直接影響檢察建議的剛性監(jiān)督效果。新修訂的人民檢察院組織法為進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督提供了法律保障，要認(rèn)真學(xué)習(xí)和實(shí)施貫徹好有關(guān)的法律規(guī)定和規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善檢查建議，督促整改，將檢查建議的辦理與政府問(wèn)責(zé)機(jī)制銜接起來(lái)。同時(shí)要認(rèn)真落實(shí)向本屆人大常委會(huì)及相關(guān)委員會(huì)報(bào)送檢察建議的制度，做實(shí)督察通報(bào)情況，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法，確保司法公正。

根據(jù)市十五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2018年-2022年），上海市檢察建議若干規(guī)定已列入立法預(yù)備項(xiàng)目。

市人大代表屠涵英指出，通過(guò)參加多次專項(xiàng)調(diào)研，他深刻體會(huì)到法律監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中的困難。為此，他建議要加快對(duì)上海市檢察建議若干規(guī)定的立法。

陳立斌委員也指出，修訂后的人民檢察院組織法雖明確將檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式，但實(shí)際應(yīng)用中效能仍然不夠。他建議：“要把該項(xiàng)立法盡快提上日程，認(rèn)真做好立法調(diào)研前期準(zhǔn)備工作，條件成熟的時(shí)候提請(qǐng)審議，通過(guò)地方立法為檢察建議提供操作路徑和法治支撐，進(jìn)一步提高檢察建議的權(quán)威性。”

顧偉強(qiáng)委員表示：“要抓緊做好立法前期的相關(guān)準(zhǔn)備工作，認(rèn)真梳理總結(jié)檢察建議的工作經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題、困難和對(duì)策措施，協(xié)同市人大內(nèi)司委與常委會(huì)各專門(mén)委員會(huì)落實(shí)好調(diào)研工作，通過(guò)地方立法進(jìn)一步提升檢察建議的權(quán)威性，充分發(fā)揮檢察建議在監(jiān)督相關(guān)單位規(guī)范司法、依法行政和參與社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要作用，增強(qiáng)檢察建議的剛性監(jiān)督效果。”

進(jìn)一步做好行刑銜接工作

行政處罰與刑事處罰的銜接問(wèn)題一直是困擾執(zhí)法實(shí)踐的難題。

閻祖強(qiáng)委員對(duì)檢察院在破解行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接難題中所作的努力表示肯定。他指出，目前兩法銜接存在的主要問(wèn)題是尚未建立高效統(tǒng)一的信息共享，案件移送和考核監(jiān)管的工作機(jī)制在整體推進(jìn)層面確實(shí)存在不少困難。對(duì)此，他提出三點(diǎn)建議：一是結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，盡快明確兩法銜接的牽頭部門(mén)，以更好地推進(jìn)該項(xiàng)工作；二是完善信息平臺(tái)，2005年上海率先在全國(guó)建立行刑銜接信息共享平臺(tái)，它需要進(jìn)一步精細(xì)化、智能化；三是加強(qiáng)法律保障。希望檢察院會(huì)同市人大相關(guān)委員會(huì)、政府相關(guān)部門(mén)抓緊前期的立法調(diào)研。

陳立斌委員同樣強(qiáng)調(diào)法律保障的重要性。他建議要積極推動(dòng)做好兩法銜接的專門(mén)立法工作。“行政執(zhí)法和刑事司法部門(mén)之間溝通渠道不夠暢通、協(xié)調(diào)配合不夠緊密等問(wèn)題都是客觀存在的。我認(rèn)為當(dāng)下有這個(gè)立法需求，要結(jié)合工作的實(shí)踐探索積極推動(dòng)，在條件逐步成熟的情況下?tīng)?zhēng)取早日立項(xiàng)。”

進(jìn)一步為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”

近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)高度重視服務(wù)保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的檢察保障。施超委員對(duì)此表示肯定。“聽(tīng)了檢察長(zhǎng)的報(bào)告，我感到長(zhǎng)期以來(lái)全市檢察機(jī)關(guān)圍繞法律監(jiān)督工作成效明顯，希望能夠繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。”

“我主要圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提三點(diǎn)建議”，施超說(shuō)，“一是進(jìn)一步依法保障和服務(wù)民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展。促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展是當(dāng)前的熱門(mén)話題，近期，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)并發(fā)表重要講話，中央、市委、最高檢也圍繞發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作出決策部署，希望上海檢察機(jī)關(guān)總結(jié)歷年來(lái)的做法和經(jīng)驗(yàn)，為上海民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加優(yōu)良的法治環(huán)境。二是進(jìn)一步加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)力，站在企業(yè)的角度，迫切希望企業(yè)的創(chuàng)新成果能夠得到法律更有力的保障。三是進(jìn)一步幫助企業(yè)依法發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)的法律仍處于健全完善的過(guò)程中，新規(guī)不斷出臺(tái)，希望檢察機(jī)關(guān)能繼續(xù)做好‘送法上門(mén)’工作，指導(dǎo)和幫助企業(yè)落實(shí)合規(guī)經(jīng)營(yíng)要求，讓其在法治軌道上謀求和實(shí)現(xiàn)自身的健康發(fā)展。”

葉青委員也建議，檢察機(jī)關(guān)要為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更優(yōu)的司法保障。

此外，應(yīng)雪云委員建議檢察機(jī)關(guān)要在三個(gè)方面下足“力氣”：一是在健全監(jiān)督格局上下更大力氣，使刑事檢察、民事檢察和公益訴訟等各項(xiàng)檢察職能全面均衡發(fā)展；二是在提升監(jiān)督時(shí)效上下更大力氣，堅(jiān)持在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，把法律監(jiān)督落實(shí)到每一個(gè)辦案的環(huán)節(jié)中；三是在增強(qiáng)監(jiān)督合力上下更大力氣，公檢法司部門(mén)結(jié)合貫徹落實(shí)新修訂的刑事訴訟法，形成良性的監(jiān)督制約與協(xié)作配合關(guān)系，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督意見(jiàn)，公安、法院和司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，及時(shí)函復(fù)，切實(shí)維護(hù)法律監(jiān)督的權(quán)威。

林蔭茂委員指出強(qiáng)化檢察院的法律監(jiān)督職能需要檢察院努力，更需要全社會(huì)支持。她建議市人大內(nèi)司委在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候就檢察建議開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，為檢察院順利開(kāi)展監(jiān)督提供人大的有力支持。同時(shí)要適應(yīng)改革需要，加強(qiáng)多方位練兵，除了傳統(tǒng)的抗辯能力培訓(xùn)，更要重視法庭調(diào)查階段的示證、質(zhì)證能力，發(fā)問(wèn)能力，應(yīng)變能力等技能培訓(xùn)。