檢察機關提起環境行政公益訴訟的實踐反思與制度優化

摘要：檢察機關提起環境行政公益訴訟，具有訴前程序兼顧公平和效率、有效破解“無人訴”困局、取得法律特別授權等優勢，彰顯了制度設計的合理之處。但實踐中也存在一些問題，顯露出制度設計的不足，例如環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟的立案范圍存在競合；檢察機關獨立承擔環境行政公益訴訟，公眾難以參與；“怠于履行法定職責”等條文缺乏明確界定，實際操作困難；檢察機關作為公益訴訟人與法律監督職能存在沖突，影響檢察監督權的中立性。應從立法上對檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的立案機制、參與主體、條文內涵等進行完善。

關鍵詞：檢察機關；環境；行政公益訴訟；公共利益

基金項目：國家“2011計劃”司法文明協同創新中心資助項目（教技函2013[26]）

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）10-0123-05

黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，全國人民代表大會常務委員會隨后作出了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》），授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護等領域開展公益訴訟試點。2015年7月2日，最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），明確了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件范圍，檢察機關的訴訟地位等。2016年1月6日，最高人民檢察院又發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），對檢察機關提起公益訴訟的線索來源、線索移送、立案程序、調查核實、舉證責任等內容進行細化，對訴前程序等內容作了進一步強調。2017年6月27日《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》通過，標志著檢察機關提起行政公益訴訟的制度正式入法。本文擬對近年來全國試點地區檢察機關提起環境行政公益訴訟的實踐進行考察，探討當前我國此項公益訴訟在制度構建上的成功經驗和不足，并就其完善與優化提出一些建設性意見。

一、檢察機關提起環境行政公益訴訟的實踐優勢

1. 訴前程序兼顧公平與效率

《試點方案》中的“訴前程序”、《實施辦法》第40—41條均明確規定，檢察機關在提起環境行政公益訴訟之前，應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責。據統計，試點地區辦理的公益訴訟訴前程序案件數量逐年快速增長：2015年12月底以前為245件，2016年6月底增至1106件①，2017年6月底則增至7903件②。利用訴前程序督促、糾錯，已成為檢察機關辦結公益訴訟案件的主要途徑。首先，設立訴前程序，有利于檢察機關發揮職能，督促相關行政機關依法履職。檢察機關在法定授權范圍內行使檢察建議權，針對環境監管機關違法行使職權和不作為的行為提出檢察建議，能起到外部監督的作用，督促環境監管機關履行職能。在日常實踐中，環境監管機關由于工作事項繁多、人手不夠、對政策法規的理解存在偏差等原因，會出現濫用權力或消極不作為等問題，僅僅依靠環境監管機關的內部監督，難以使其及時有效地自我糾錯。而檢察機關提出檢察建議，可以從外部給環境監管機關施加壓力，促使其改錯盡責，從而發揮司法權對行政權的監督和制約，維護社會的公平正義。其次，使用訴前程序，能給行政機關自我糾正違法不當行為、發揮履職盡責的能動性提供一個“緩沖期”，提高行政效能。例如，在甘肅省阿克塞縣人民檢察院訴縣環保局不依法履行職責案中，縣環保局怠于履行職責，導致石棉礦區環境污染和生態破壞嚴重。檢察院通過訴前程序向縣環保局發出檢察建議，隨后縣環保局積極糾偏改錯，責令各石棉開采企業停產整改。該案已通過訴前檢察建議取得了實質性效果③。可見訴前程序的運用，實現了公平與效率的統一：既給行政機關自我糾錯預留了時間和空間，又能有效促使行政機關依法糾錯，履職盡責。再次，啟用訴前程序，可有效地減少檢察機關直接提起環境行政公益訴訟的數量，節約有限的司法資源。檢察機關提出檢察建議后，行政機關大多能積極履職，很多案件最終不必進入訴訟程序。這樣，既可防止因過多的訴訟導致檢察院的工作量過大而不能保證案件得到及時處理，又能減輕法院的受案壓力，節約審判資源，從而低成本、高績效地維護環境公益。

2. 有效破解“無人訴”的困局

長期以來，受傳統觀念、傳統制度的影響，公共利益侵權案件存在著“無人訴”的現象④，以致于公共利益處于無人維護、無人救濟的境地。以環境侵權案件為例，環境公益受損后，常常由于受害人不確定、個人權利太分散、訴訟成本過高等原因而無人過問、無人起訴，導致不少地區法院出現環境公益訴訟“零受案率”現象⑤。《試點決定》指出，人民檢察院在生態環境和資源保護等領域提起的公益訴訟案件，人民法院應當依法審理。《試點方案》也明確規定，檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。這使環境公益有了實際的代表人和主張者，檢察機關可在環境公益受損后以公益訴訟人的身份提起訴訟。從試點實踐來看，檢察機關作為公益訴訟人行使訴權，有效地扭轉了環境侵權案件“無人訴”的局面。從2015年7月試點開始到2017年6月底試點結束，各地檢察機關辦理公益訴訟案件共9053件，其中生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件6527件，占比72.1%。環境公益訴訟已成為檢察機關公益訴訟工作的一個重點，對于改變過去環境公益無人維護、環境損害案件“無人訴”的狀況起到了積極作用。

3. 取證、起訴有法律的強力支撐

檢察機關具有法律授予的調查取證權，可以依其職權詢問當事人、證人，搜集書證、物證等證據，可以采用鑒定、勘驗等方法進行調查取證，比較容易獲得高質量的證據。這較之公民或社會組織提起環境公益訴訟，優勢明顯。公民或社會組織在法律地位上不能與檢察機關相比擬，且未被授予特殊的權利，所以在調查取證上無法獲得檢察機關所享有的便利條件。同時，調查取證有時需付出較高的審計費、調研費、鑒定評估費等，公民和社會組織如果缺乏雄厚的資金支持，則往往難以完成調查取證工作。在非檢察機關提起的環境公益訴訟中，由原告先行墊付訴訟費用，待判決生效后由敗訴方承擔；如果原告敗訴，還需承擔相應的訴訟費用，這加大了維權成本。《試點方案》特別規定，檢察機關提起公益訴訟，可以免繳訴訟費。這為檢察機關從事環境公益訴訟提供了有力的支持。

二、檢察機關提起環境行政公益訴訟的實踐困惑

1. 環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟的立案范圍存在競合

《實施辦法》第28條規定：“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益訴訟。”修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條第4款立案范圍的規定與此基本相同，只是增加了“食品藥品安全”一項。《實施辦法》第1條規定：“人民檢察院履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款在立案范圍的規定上與此基本相同，只是將“污染環境”表述為“破壞生態環境和資源保護”。綜上可知，行政公益訴訟與民事公益訴訟的立案范圍在生態環境和資源保護方面是競合的，兩種訴訟僅僅是被告有所不同，以及行政機關在訴訟中扮演的角色有所區別。從實踐來看，上述兩種訴訟在立案范圍上的競合，容易給檢察機關提起環境公益訴訟造成困擾：同一環境公益訴訟案件該如何選擇訴訟被告？如何避免司法資源、行政資源的浪費？

2. 參與主體及案件來源均顯單一

《實施辦法》及《行政訴訟法》、《中華人民共和國環境保護法》在制度設計上只允許檢察機關作為主體提起環境行政公益訴訟，沒有授權公民、法人或者其他組織提起環境行政公益訴訟，導致實踐中熱心環境公益事業的公民、法人或者其他組織不具有原告主體資格，無法進行環境行政公益訴訟。例如王理清訴青島市環境保護局嶗山區分局行政不作為一案，一審、二審法院都以其不具有訴訟主體資格為由裁定駁回，后王理清向山東省高級人民法院申請再審，省高級人民法院依據《行政訴訟法》第25條的規定，以王理清不具有原告訴訟主體資格，駁回了他的再審申請⑥。此案是公民提起環境行政公益訴訟立案難的一個縮影。此類情形的存在，挫傷了公民、法人或者其他組織參與環境行政公益訴訟的積極性。對案件線索的來源，《實施辦法》及相關法律有“人民檢察院在履行職責中發現”之類的規定；從試點實踐的情況來看，大多數環境行政公益訴訟案件的線索也的確是檢察機關在主動履職時發現的，而公民、法人或者其他組織提供的線索極少。環境行政公益訴訟的參與主體和案件來源的單一化，不利于公民、法人或其他組織配合檢察機關對行政機關的行政行為實施有效監督。

3. 侵害國家利益與侵害社會公共利益難以區分

從理論上講，“國家利益”與“社會公共利益”是不能等同的兩個概念。國家利益是政府利益或政府所代表的全國性利益，或是一個民族國家的利益⑦；社會公共利益則是某一共同體內不特定多數人共享的利益。⑧ 《實施辦法》第28條同時使用了“國家利益”、“社會公共利益”兩個概念，規定“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害……（人民檢察院）可以向人民法院提起行政公益訴訟。”《行政訴訟法》第25條第4款也有“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”的表述。顯然，其中的“國家利益”、“社會公共利益”都是用以指稱行政機關的不法或不當行為所侵害的客體。行政機關負有保護社會公共利益免受侵害的職責。當行政機關不履行或怠于履行職責而致使社會公共利益受到侵害時，檢察機關應行使法律監督權，對其提出檢察建議，或提起行政公益訴訟。這是不難理解的。但《實施辦法》、《行政訴訟法》又同時將行政機關致使國家利益受到侵害的行為列入檢察機關的公益訴訟范疇，致使“侵害國家利益”與“侵害社會公共利益”變得難以區分。行政機關代表國家利益行使職權，一般不會對國家利益造成損害；即使違背職責，侵害了國家利益，也不應列為公益訴訟的對象，而應當直接追究其法律責任。這樣，《實施辦法》、《行政訴訟法》中所言“國家利益”究竟具體何指，與并提的“社會公共利益”又有何不同，不免令人迷惑。

4. 缺少判定“怠于履行法定職責”的標準

在最高人民檢察院2016年12月發布的《第八批指導性案例》中，有吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院行政附帶民事公益訴訟案。因江源區衛生和計劃生育局怠于履行監督管理職責，其校驗行為違法，白山市人民檢察院提起了行政公益訴訟。另有三起指導性案例也涉及行政機關怠于履行法定職責。修改后的《行政訴訟法》第25條增加的一款也規定：“行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”然而，什么樣的不作為或作為屬于“怠于履行法定職責”或“不依法履行職責”，目前還沒有明晰的界定和說明，以致于在實踐中難以把握和判定。

5. 公益訴訟人與法律監督職能的沖突

《實施辦法》第42條規定：“人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。”檢察機關作為公益訴訟人，從訴訟的基本原理來看，其訴訟身份為“私主體”⑨，是訴訟當事人。但《實施辦法》第50條又規定：“地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，應當向上一級人民法院提出抗訴。”其中所謂“抗訴”，從法理上講，實為法律授予人民檢察院代表國家行使的一項法律監督權。⑩ 綜合考察上引兩條規定可見，檢察機關在同一公益訴訟案件中，一審時為訴訟當事人，二審時卻變成了法律監督者。訴訟當事人與法律監督者這兩種角色之間存在著天然的沖突，“檢察機關對于其提起的公益訴訟案件，必然有著追求勝訴結果的‘自身利益”{11}，故在現有制度模式下由檢察機關提起環境行政公益訴訟，容易影響檢察監督權的中立性。

三、檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度優化

1. 構建以環境行政公益訴訟為主導的立案機制

目前環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟的立案范圍在法條規定上存在競合情形，給檢察機關帶來了一定困擾。為協調兩種訴訟之間的關系，避免司法資源浪費，未來的立法應著力構建以環境行政公益訴訟為主導，環境民事公益訴訟為補充的立案機制。檢察機關在立案上應以環境行政公益訴訟為重點，賦予其優先地位，原因有二：其一，“現代國家權力中最強有力者，是在行政權，而不是立法權或司法權”{12}，所以采用行政公益訴訟的方式督促行政機關履職盡責，解決環境問題，會更為有效。“作為現代社會的典型公共問題，環境問題往往具有多樣性、系統性、綜合性、動態性、科技性、復雜性、不確定性等特點。對現代環境問題的治理，主要直接依賴于行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力”，故應“將環境行政公益訴訟作為環境公益訴訟的重點和發展方向”{13}。其二，“維護國家和社會的環境公益是政府的基本職責，政府是維護國家和社會環境公益的第一責任主體。我國《憲法》第26條規定‘國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。這里所稱‘國家的代表者是國務院和地方各級人民政府。《環保法》第6條第2款進一步明確規定‘地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”{14}。既然行政機關在環境公共事務上獲得了特殊的授權，負有重要責任，那么一旦出現環境公益損害事件，自然應以環境行政公益訴訟為先。

當行政機關怠于履行職責時，檢察機關可以通過訴前程序督促行政機關在回復期內履行職責，而不必過早地提起民事公益訴訟，代替行政機關履行職責。當行政機關履行了職責，而環境污染義務人逾期不履行法定的義務時，行政機關可以代為執法，所需費用由違法者承擔。如果通過訴前程序和提起環境行政公益訴訟仍無法解決問題，那么檢察機關再考慮對環境污染者提起環境民事公益訴訟。例如，《中華人民共和國放射性污染防治法》第七章“法律責任”第48—59條規定了環境保護行政主管部門或其他相關部門的職責，以及產生放射性固體廢物的單位應承擔的法律責任，環境保護行政主管部門可依職權責令限期改正、停止違法行為，責令停產停業或者吊銷許可證、沒收違法所得，限期補辦手續或者恢復原狀、罰款等。可見，環境保護行政主管部門的職權很大，只要積極地履職盡責，會使環境公共利益得到及時有效的保護。這樣，當環境保護行政主管部門怠于履行職責時，檢察機關首先應立為行政公益訴訟案件予以督促，而不是直接對污染單位提起環境民事公益訴訟。否則，有本末倒置之嫌，且會縱容行政主管部門怠于履行職責。

2. 擴大環境行政公益訴訟的參與主體

“公益訴訟的基本理念是公共利益、人權保護、社會變革與公眾參與”{15}，應鼓勵與支持公民、法人或者其他組織通過向檢察機關舉報、投訴等途徑，對污染環境和破壞生態的行為實施監督；檢察機關對具體行政行為審查的介入方式應當以受理公民、法人或者其他組織的控告和申訴為原則，以主動介入為例外{16}。這樣做，公民、法人或者其他組織目前雖然無法作為適格的原告直接提起環境行政公益訴訟，但可以直接向檢察機關舉報、投訴環境問題；檢察機關由此也可發現更多的案件線索，有效地拓展案源，而不是僅僅局限在自身履職過程中發現案件線索。在環境行政公益訴訟的立法中，還可以逐步放寬起訴的資格，賦予公民、法人或者其他組織以環境公益訴訟的“原告資格”{17}。依循現代行政法學的理念，“如果充分考慮當今法律制度中的公共利益要求，那么公共利益辯護的人的概念必須相應地擴大”{18}。從司法實踐來看，世界上已有一些國家擴大了“為公共利益辯護的人的概念”，放寬了環境行政訴訟的原告資格。例如，在美國1973年的“合眾國訴學生環保協會案”中，聯邦最高法院傾向于認為，只要有可證實的“事實上”的損害，不論這種損害多么間接，當事人就可以取得原告資格，這就朝著完全取消原告資格的成立要件邁進了一大步。而美國的成文法基本上完全廢除了環境行政訴訟中的原告適格理論，在各州以及聯邦多數制定法中明文規定可在廣泛范圍內采用民眾訴訟。1970年的《密歇根環境保護法》確認了“任何人”都享有向法院提起保護環境的訴訟資格，并減輕了原告的舉證負擔，只要求原告提供“初步表面證明”即可，而把實質性的舉證負擔轉移到被告一方。{19}

3. 科學合理界定“侵害國家利益”與“侵害社會公共利益”

我國現行法律沒有對侵害國家利益和侵害社會公共利益作出明確的定義和區分，例如《行政訴訟法》第25條第4款籠統地稱“國家利益或者社會公共利益受到侵害”，以致司法實踐中在認定案件侵害的客體時常將“侵害國家利益”和“侵害社會公共利益”混作一談。有鑒于此，未來的立法應注意對其作出明確的界定。就生態環境和資源保護領域的立法而言，“侵害國家利益”和“侵害社會公共利益”可考慮從生態環境和資源損害的性質、范圍、程度、影響等方面分別予以界定，并通過羅列事項的方式明示各自所指的具體情形。例如對前者可列示為：破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失；非法收購、運輸、加工、出售國家保護植物，導致該植物種群密度降低，等等；對后者可列示為：未經許可，濫伐林木××公頃；排放、傾倒、處置含有毒害性、傳染病病原體等物質，對環境造成××程度的污染，等等。

4. 明確“怠于履行法定職責”的界限

“怠于履行法定職責”的具體內涵，可界定為如下情形：一是行政機關沒有積極作為，沒有窮盡法律手段從根本上維護公共環境利益，而只是履行了部分行政職責，或只是采取了不起實質性作用的措施。例如，在湖北省十堰市鄖陽區人民檢察院訴鄖陽區林業局不履行法定職責一案中{20}，鄖陽區林業局盡管對金興國等行政相對人作出了行政處罰決定，責令其停止違法行為，履行了部分職責，但未依法履行后續監督、管理職責，也未申請人民法院強制執行，于法律手段有所未盡，導致社會公共利益沒有脫離受侵害狀態，因而可認定鄖陽區林業局“怠于履行法定職責”。二是檢察機關向行政機關發出檢察建議后，行政機關沒有采取相應的行政行為，導致行政相對人的違法行為未在法定的期間內停止，不能使生態環境的破壞程度降至最低。

5. 加強對檢察機關的監督，明確其法律地位

檢察機關在參與環境行政公益訴訟時，訴訟地位較為特殊，實際上兼有訴訟當事人與法律監督者的雙重身份。為避免雙重身份可能帶來的負面作用，環境行政公益訴訟制度的建設和優化應注意如下兩個問題：一方面要將檢察機關的工作置于有效的監督之下，充分發揮人民代表大會的法律監督作用，發揮監察委員會的紀律監督作用，發揮政治協商、社會公眾、媒體等的民主監督作用，從而督促檢察機關認真履職、嚴格司法。另一方面未來立法應明確規定檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位是訴訟當事人，而不是法律監督者。《行政訴訟法》第49條明確指出，提起訴訟的“原告是符合本法第25條規定的公民、法人或者其他組織”。據此，提起行政公益訴訟的檢察機關應當是原告，亦即訴訟當事人。《實施辦法》第50條中“地方各級人民檢察院……應當向上一級人民法院提出抗訴”應作適當修改，即“抗訴”改為“上訴”。

注釋：

① 胡衛列：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

② 徐日丹等：《試點兩年檢察機關辦理公益訴訟案件9053件》，《檢察日報》2017年7月1日。

③ 張爍：《公益訴訟試點近2年追繳國有資產2億元，甘肅省檢察機關提起公益訴訟試點工作新聞發布會召開》，《蘭州日報》2017年4月6日。

④ 最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事行政檢察指導與研究》第16集，中國檢察出版社2016年版，第213頁。

⑤ 陳亮：《環境公益訴訟“零受案率”之反思》，《法學》2013年第7期。

⑥ 參見山東省高級人民法院（2016）魯行申280號行政裁定書。

⑦ 閻學通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第4頁。

⑧ 高志宏：《公共利益：界定、實現及規制》，東南大學出版社 2015年版，第96頁。

⑨ 黃錫生、謝玲：《環境公益訴訟制度的類型界分與功能定位》，《現代法學》2015年第6期。

⑩ 全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第34頁。

{11} 洪浩、鄧曉靜：《公益訴訟制度實施的若干問題》，《法學》2013 年第7期。

{12} 陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年版，第25頁。

{13} 王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，《中國法學》2016 年第1期。

{14} 王曦：《論環境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學》2016年第6期。

{15} 林莉紅：《亞洲六國公益訴訟考察報告》，中國社會科學出版社2010年版，第7頁。

{16} 田凱：《行政公訴論》，中國檢察出版社2009年版，第126頁。

{17} 林莉紅：《行政訴訟法學》，武漢大學出版社2015年版，第98頁。

{18} [美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

{19} 張梓太：《環境法律責任研究》，商務印書館2004年版，第217頁。

{20} 參見湖北省十堰市鄖陽區人民法院（2016）鄂0321行初6號行政判決書。

作者簡介：曹奕陽，武漢大學法學院博士研究生，湖北武漢，430072；香港城市大學法律學院博士研究生，香港，999077。

（責任編輯 李 濤）