縣級政府多元化糾紛解決機制的目標模式及框架結構
——以青海省為例

為貫徹落實黨的十九大精神，定向服務新時代、新青海建設需要，實現“一個同步、四個更加”奮斗目標，提升縣級地方政府社會治理能力，使“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局從理論變成現實，青海省縣級政府在化解矛盾糾紛方面的能力提升迫在眉睫。

我們必須認真研究青海社會治理能力問題及其對該地區經濟、政治、文化、社會產生的影響。這對新時代青海進一步鞏固和維護各民族團結社會穩定以及推動和促進各民族間文化交流和經濟繁榮，加強各民族間認同意識和向心力，都具有極為重要的現實意義。

本課題從理論研究的前瞻性出發，站在新的歷史發展角度，研究和探討青海省縣級政府治理能力問題，從理論上就治理能力對青海經濟、社會、文化發展的影響及意義，進行提煉、概括和總結，力爭尋找出一些帶有規律性的特征，從而為青海構建和諧社會提供有參考和建議。

一、多元化糾紛解決機制的模式

綜合對青海省縣級政府構成情況分析，借鑒外省經驗，青海省多元化糾紛解決機制按照“54321”的模式完善，其主要內涵和要求為：（見下圖）

注：單向箭頭表示糾紛能夠獨立以一種方式獲得最終解決；雙向箭頭表示相互有關聯和影響。

（一）應該至少包括五種解紛方式

圖中所列形態多種多樣的解紛方式就是我們所說的多元，換句話說，多元解紛機制基本要素是由各種解紛方式構成，解紛機制“骨架”正是由這些要素搭建的。當事人解紛需求和選擇影響到解紛方式的種類，國家能否向社會提供解紛“公共產品”，保證當事人滿意，由解紛方式的多樣性決定。根據我省實際情況，至少要有五種解紛方式：

1.自行解紛。通過這種方式解決糾紛，使雙方當事人協商和解，這是一種私力救濟，所以不會占用公共資源，只要不違背法律禁止性規定，國家可以認可。

2.民間解紛。是以調解作為糾紛解決的一種方式，參與者是民間機構以及個人，這里的個人不具備公共權力。不僅包括人民調解、行業調解、人民團體調解，還包括律師調解、中介機構調解、個人主持的調解，以及由其他社會組織主持的調解等。作為一種傳統的、溫和的糾紛解決方式，調解更容易實現社會效果和法律效果統一，為調解實踐完成了它的合法性確認，其余工作就是努力完善相關內容，促使其健康發展。

3.行政解紛。是指行政機關通過采取行政復議、行政調解、行政裁決、勞動爭議仲裁、人事爭議仲裁等形式，解決包括與行政事務相關的糾紛。現在，行政爭議和行政糾紛逐年增加，而行政機關熟悉情況、具有職業優勢，專業和權威決定了在糾紛解決機制中是重要因素。

4.仲裁解紛。這里專指民商事仲裁，是具有終局性的“準司法”解紛方式。民商事仲裁一裁終局，可以快速高效地解決糾紛，裁決書具有和法院判決同等的法律效力，仲裁員也由當事人指定，符合民事上意思自治的原則，因此，目前各國解決商事糾紛首先考慮的是仲裁，因為在商事合同中有發生糾紛時解決糾紛相關的條款，而仲裁的特點使其成為市場主體的首選。隨著中國經濟飛速發展，各經濟主體之間經濟交往頻繁，導致不同主體間民商事糾紛不斷增加，仲裁在未來解紛機制中的作用將越來越廣泛，越來越重要。

5.司法解紛。指行使管轄權的人民法院根據當事人的訴求，最終以判決的方式解決糾紛，或者通過審查其他解紛方式下的解紛結果合法性，對該結果的效力以裁判的方式確認。糾紛解決的最權威的方式就是司法救濟，它也是最后的手段，因此，應當作為最為重要的核心出現在我國藏區多元解紛體系中。

（二）不宜超過四個解紛層次(級)

從理論上說，用一種糾紛解決方式解決糾紛，就該一次性解決。但在實踐中，很多糾紛的解決可能會經歷多個層次或階段，才能最終解決。經歷層次越多，解決糾紛成本就越高，各種資源消耗也就越大。因此，為降低成本，減少資源消耗，合理控制解紛層次是我們應該考慮的問題，課題組認為不超過四個解紛層次較為適當?？傮w上看，第一層級為自行解紛，第二層級為民間解紛，第三層級為行政解紛或仲裁解紛，第四層級為司法解紛。在這四個解紛層級中，需要控制兩件事情：一是在行政救濟結束后不應再通過仲裁糾紛解紛層級。二是在相同級別糾紛解決中，不應有太多重復解紛形式。

（三）合理處理三種關系

平行、條件、銜接是存在于各解紛方式之間的三種關系。這里所說的平行關系是指糾紛雙方當事人可以相對獨立存在，自由選擇各種糾紛解決方式，可以獨立解決糾紛，這就要求在系統設計和配置資源時，必須要考慮每個糾紛解決方式的獨特性，以確保其生存和發展的相對獨立條件。例如，勞動爭議訴訟需以仲裁為條件。這是以程序上強制規范各解紛方式間的對接為前提，也是國家對當事人自由選擇糾紛解決方式權利的控制。銜接關系主要是指不同方式之間的對接，以及在同一種解紛方式中，每一種具體解紛形式間的對接。結合我國國情，我們要把“三個銜接”的問題解決好：一是非訴訟解紛前提下，如何將各具體方式之間有效銜接的問題。二是如何將非訴訟解紛各方式同訴訟解紛方式有效銜接的問題。三是如何將多元化解紛整體機制與相關外部工作機制進行合理銜接的問題。想要做好這三個銜接，就要求我們不僅在國家層面中進行制度安排，同時要通過青海各地落實管理責任，還要通過增設激勵形式得到有效保障。

（四）筑牢兩道防線

從制度層面上說，解決糾紛的源頭是人民調解，它是解決糾紛的第一道防線，也是民事糾紛解決機制的核心，人民調解在司法訴訟效果不理想的今天更重要。因為如此，民間救濟機制發展應該得到更多支持，應調配更多資源予以匹配。在糾紛解決中，訴訟是最后防線，糾紛通過訴訟還是無法實現公平合理和有效解決，就可能導致民眾不滿，心生怨氣，涉訴上訪增加。糾紛更可能轉向異常，沖突更加激烈，最終當事人可能會尋求以對抗性的方式解決，會極大地破壞整個社會和諧與穩定。

（五）形成一個完整體系

事物的最佳效果是整體上元素的組合，也就是整體要大于部分總和。所以，完善多元化糾紛解決機制，必須處理好前面描述的四個層級和三大關系，形成一個完整體系，使糾紛解決機制中各要素形成合力，充分發揮整體糾紛解決效能。

二、多元化糾紛解決機制的框架結構

根據上述的模式分析，對青海基層多元化糾紛解決機制的框架結構應做如下設計。

（一）縱向

省、州、縣、鄉四級全面建立矛盾糾紛協調會議月報制度，堅持每月定期開展分析研判，全面推動重大矛盾糾紛聯合化解。2014年，我省召開協調會議648次，其中省級召開13次，研究重大矛盾糾紛46件，推動化解36件，化解率80%。建立多層級地域性人民調解網絡，加強州、縣、鄉、村四級人民調解組織建設，包括村（居）民組調解、村（居）委會調解、鄉鎮調解、縣（區）調解。提高矛盾糾紛化解的綜合效能，確保一般矛盾糾紛化解率在95%以上，重大矛盾糾紛化解率在85%以上。切實加強社會穩定風險評估工作開展，嚴格落實決策主體地位和地方政府雙評估責任，完善評估機制和責任查糾機制，密切關注經濟新常態下重點領域可能出現的矛盾風險，強化矛盾糾紛源頭預防。加強婚姻家庭、鄰里關系等多發性民間矛盾的調處工作開展，防止矛盾激化，預防和建設民轉刑案件發生。

（二）橫向

積極推進行業性、專業性調解組織建設，包括醫療、交通、物業、教育、環境、質量等自治調處機構。積極穩妥拓展專業性調解組織覆蓋范圍，提高調解工作專業化水平。青海省司法廳和青海省人力資源和社會保障廳以青司發（2012）123號文下發《關于加強勞動爭議人民調解工作的意見》，青海省高級人民法院、青海省司法青海省公安廳、中國保險監督管理委員會青海監管局以青公通字（2010）91號文聯合下發《關于在交通事故損害賠償處理中推行人民調解制度的意見》，青海省衛生廳、青海省司法廳、中國保險監督管理委員會青海監管局以青司發（2010）177號文聯合下發《關于加強醫療糾紛人民調解工作的實施意見》。通過行業內部的糾紛調解，積極引導人民調解組織參與社會事務、擴大服務領域，有效發揮人民調解在預防和減少民間糾紛、化解社會矛盾、促進社會和諧中的重要作用，努力化解醫療糾紛、交通事故、物業管理等方面易引發民轉刑案件的社會矛盾糾紛。建立人大代表、政協委員、社會組織等第三方參與的矛盾調處化解機制，通過建立專家咨詢委員會、設立“兩代表一委員”“三官兩員”調解接待室、組織社會力量開展調處以及政府購買服務等辦法，充分發揮各類調解組織的作用。最大限度地消除不和諧因素，推進平安青海建設，為我省實現跨越式發展和長治久安營造良好的社會環境。

（三）最大限度發揮中介機構服務職能

在案件解決過程中涉及的情況調查、法律法規咨詢、各種行業鑒定、對預期結果的評估以及對相關學科的精算等，中介機構同樣擁有調解職能。如，法律服務所、律師事務所所采取的對雙方當事人的調解。

（四）建立和完善準司法機構

這些機構在矛盾糾紛化解中發揮著重要作用。如：行政調解機構，商事仲裁、勞動人事仲裁、體育仲裁等機構，以及農村土地承包、征地拆遷、草山地界糾紛的調解機構。在牧區加強護山、護林、護草、護牧治安聯防隊建設，推廣開展分片聯防、隨牧聯防和邊界巡防等治安防范。目前，全省建立治安聯防組織5811個，各級各類群防群治組織近9000個10萬余人。從而提升了主動防控水平。

（五）建立法院內部專業調處機構

青海省高級人民法院、青海省司法廳以青高法發（2010）7號文下發《關于人民法院委托人民調解組織調解民事糾紛的若干意見》委托人民調解組織調解民事糾紛，探索多元化糾紛解決機制。以構建“大調解”為切入點，開展民事審判調解工作。

1.在各級黨委領導下，建立健全調解工作機制。用最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，對基層法院調解工作進行全面規范，著重進行調解結案的有以下七類案件：第一類是婚姻、家庭、鄰里糾紛案。這類案件法院直接判決會損傷雙方當事人的關系，而調解卻有利于雙方關系的修復。第二類是當事人情緒對立、且案情復雜，如果直接判決有可能激化矛盾，造成社會不穩定因素的案件。調解可以緩和雙方當事人的對立，平復雙方的情緒。第三類是涉及與多數群眾的切身利益密切相關的案件。如，征地拆遷等，這一類問題解決單靠法院不能完成，必須要有政府職能部門出面協調才能解決，而在法院主導下，各政府職能部門協商，才能使問題從根本上得到解決。第四類是集團訴訟或人數較多的共同訴訟案件，這類案件調解結案更容易使義務人及時履行義務，權利人的權利最終得到保證。第五類是有重大影響、引起多方關注的案件。這類案件調解結案會收到良好的社會效果，利于和諧社會的構建。第六類是涉及經人民調解委員會調解達成調解協議的案件。這類案件已經經過前期調解，在此基礎上法院調解工作便于開展，并利于執行。第七類是其他不宜徑行做出判決的案件。這是一個兜底性的規定，直接判決不利于解決的糾紛，都可以適用調解。與此同時，各級法院在年終考核時，對各業務庭和人民法庭完成審判工作的質量要進行評判，此時要把調解結案率作為一項重要指標考核，為保證高效發展法院民事審判調解工作，一定要做好對調解結案考評工作。

2.通過規范化管理，提高法院調解工作水平。當前法院審判調解工作正在規范化、精細化改革。因此，法院更需要加強對法官隊伍的建設和培養，在落實好思想理論、業務能力建設工作的同時，需要不斷加大他們對調解藝術的學習和掌握，以優質、高效的調解工作方法，運用合情、合理、合法的標準對各類糾紛問題開展調解、結案。在實際運用中，需要關注四個環節：首先，關注庭前。在開庭審理案件前，法官要關注當事人的思想，做好對當事人的勸導工作，用積極態度、誠懇疏導，促使當事人自覺、自愿接受調解，化解矛盾。其次，關注開庭審理過程。通過開庭審理，經舉證、質證、雙方辯論等程序，案件事實已經查明，法官在法庭上通過闡明法理，明確區分對與錯，讓當事人看到了法院審理的透明、公正，使訴訟雙方當事人明確知曉訴訟結果。結合實際，法官在庭上再對訴訟雙方采取“動之以情、曉之以理”的調解方式，促使雙方當事人能夠接受調解，并最終達成調解協議。再次，關注庭后判決前。在案件正式宣判前，只要有一絲調解結案的希望，法官就要繼續努力，堅持以人為本和實事求是的精神，積極進行調解，努力爭取糾紛雙方當事人能夠握手言和。最后，要不斷拓寬調解渠道，對、涉案人數較多的重大、疑難案件，法官要爭取獲得各方支持，并根據案件的實際情況，積極邀請人大代表、政協委員和相關方面領導，廣泛參與調解，做到案結事了。

3.充分發揮好人民法庭在民族地區的陣地作用。譬如，針對牧區群眾熱衷于賽馬會，人民法庭就應當創新思路，在有賽馬會的鄉鎮積極謀劃，建立巡回接待點。對于像婚姻家庭案件之類的簡單民事糾紛，具有快速、靈活、近民特點的人民法庭要及時立案，就地調解，迅速化解矛盾、消除對社會穩定起到消極作用的各類不確定因素。同時，人民法庭應主動作為，拓展思路，積極組織巡回法庭深入群眾，進牧場以及移民定居點社區，開展相關調解，以優質、便捷、高效的司法服務，努力為維護好轄區社會大局穩定、促進地區經濟發展提供積極保障。

4.針對新時期、新形勢下，利益主體矛盾糾紛、涉法涉訴及內容復雜等要素均呈現多元化的實際特點。采取符合實際情況的調解方式，平息紛爭、化解矛盾，同時，伴隨著普法工作不斷深入，公民法律素質不斷提高，依法維權心愿日趨迫切，人民法院要破除固有觀念，消除壁壘，對傳統做法進行革新，對工作方法進行創新，努力增強調解實效。掌握好調解工作主動權，變被動為主動出擊調解。把法律與道德、風俗、民俗積極融合，充分發揮調解作用，實行案例教育，以案說法，變“小調解”為“大調處”，面對疑難，堅持一把手上陣調解，努力推動民族地區司法調解、普法教育及司法制度改革形成整體聯動的積極態勢，切實保證調解工作持續改革有效性。

（六）建立并規范檢調對接機制

青海省人民檢察院、青海省司法廳以青檢會字（2012）13號文聯合下發《青海省檢調對接工作實施辦法》，要求在地方黨委領導下，檢察機關與司法行政機關及相關部門相互制約、密切配合，形成矛盾糾紛調處機制能夠實現檢察執法辦案與人民調解相互銜接的特點，重點解決公訴階段輕微刑事和解案件、民事行政申訴案件息訴和解案件與人民調解案件對接，努力化解社會矛盾糾紛，促進全省社會和諧穩定。

（七）以上調解或仲裁為訴訟前置，非經一定程序不得直接訴訟

以上框架是一張覆蓋社會各角落有序糾紛調處的大網，也是各環節間良性互動，有司法作保障解決糾紛的鏈條。要減少解決糾紛的成本和周期，盡可能降低糾紛給社會造成的風險和危害，只有構建多元化糾紛解決機制才能實現，多元化糾紛解決機制使糾紛解決效果達到最佳程度，才能實現法治社會、和諧社會所追求的共同目標，實現法治青海的建設目標。