檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟相關問題的研究

檢察機關根據全國人大常委會授權，多角度、多領域、多手段地在刑事附帶民事公益訴訟方面進行探索，積累了部分經驗。但在當前法律沒有明確規定，實踐中爭議種種，且民事公益訴訟本身困難重重的情況下，對今后刑事附帶民事公益訴訟相關問題進行具體分析，通過重新進行程序設計，從而尋找出解決辦法，可以為檢察機關今后順利開展刑事附帶民事公益訴訟工作提供思路與現實參考。

在《刑事訴訟法》已經賦予檢察機關提起刑事附帶民事訴訟法定職權的情況下，如何將檢察機關提起的刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟有機結合起來，更加有效地保護國家和社會公共利益、簡化訴訟程序、提高司法效率、節約司法成本，最大限度實現檢察機關提起公益訴訟制度的設計目的，是當前公益訴訟工作全面展開后，擺在檢察機關面前的新課題。

一、當前確立檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度的依據

刑事附帶民事公益訴訟作為有別于傳統公益性刑事附帶民事訴訟的新的監督方式，是檢察機關在公益訴訟整體框架下，將民事公益訴訟與刑事公訴的有機結合，該制度的確立有充足的法律依據與豐富的實踐依據。

（一）理論依據。根據《刑事訴訟法》第99條第2款之規定，國家、集體財產因被告人的犯罪行為遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時，可附帶提起民事訴訟。理論界將檢察機關提起的該類訴訟稱為“公益性刑事附帶民事訴訟”。因法律對該類訴訟的程序及實體問題規定不明確，導致司法實踐中各方面對該項職能重視不足，甚至造成了理論與實踐當中的混亂。修改后《民事訴訟法》第55條規定所指“損害社會公共利益的行為”，并未將違法犯罪行為排除在外。高檢院《關于深化公益訴訟試點工作有關問題的意見》（以下簡稱高檢院《意見》）以及兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高《解釋》）對此均作出了明確規定。規定內容雖較為原則，但為該項工作的進一步探索實踐提供了理論支撐。

（二）實踐依據。經過兩年試點，檢察機關提起民事公益訴訟制度得到了實踐檢驗。當前，民間環保組織受訴訟費用、時間成本和敗訴風險影響，未能發揮其民事公益訴訟“主力軍”作用。法定機關也困于實體法有限規定，直接提起的公益訴訟案件數量屈指可數。檢察機關在提起刑事公訴的同時，一并提起附帶民事公益訴訟，具有保護國家利益和社會公共利益、簡化訴訟程序、提高司法效率、節約司法成本等制度優勢，在當前形勢下具有重要的現實意義。

二、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度與傳統公益性附帶民事訴訟的比較研究

檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟與傳統公益性附帶民事訴訟，雖然都是由檢察機關提起的，二者存在部分交叉，但在案件范圍、訴訟條件、訴訟目的等方面存在差異。

（一）制度確立時間不同。《刑事訴訟法》在修改前后均規定，國家、集體財產因犯罪行為遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時，可一并提起附帶民事訴訟。檢察機關提起民事公益訴訟于2017年才被寫入修改后《民事訴訟法》，其制度確立時間相對較晚。

（二）起訴案件范圍不同。根據兩高《解釋》）規定，檢察機關對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等領域的犯罪行為可提起刑事附帶民事公益訴訟。該兩高《解釋》規定的案件范圍比高檢院《意見》規定要寬泛，但《刑事訴訟法》規定由檢察機關提起的傳統公益性附帶民事訴訟則沒有這方面限制，只要是因犯罪行為致使國家財產、集體財產遭受損失的刑事案件，均屬于檢察機關可提起附帶民事訴訟案件范圍。

（三）提起訴訟目的不同。檢察機關提起傳統公益性附帶民事訴訟的目的是保護國家財產和集體財產不受損失。而根據兩高《解釋》規定，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的目的是保護社會公共利益不受侵害。二者并不完全一致。一般認為，生態資源包括礦產、野生動植物、水等各類資源，對于國家資源，無論是否非法獲利、是否破壞環境，只要有損害都應當承擔生態受損的民事責任。

（四）訴訟請求事項不同。檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，在訴訟請求方面要受民事公益訴訟相關規定的制約，可以訴訟要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等。而檢察機關提起的傳統公益性附帶民事訴訟請求事項范圍相對較窄，主要針對具體物質損失提起的賠償之訴。

三、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度的程序設計

檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟，要同時兼顧刑事訴訟的一般性規定和民事公益訴訟的特殊性，在制度設計上要解決好程序銜接問題。

（一）程序啟動

1.訴訟主體。根據《民事訴訟法》第55條之規定，民事公益訴訟的起訴主體可以是法律規定的機關和有關組織，也可以是檢察機關。考慮到檢察機關對刑事案件的審查起訴期限、證據認定、退回偵查等實際情況，以及附帶民事公益訴訟案件線索的移送時機、證據調取、證明責任等多種因素，由檢察機關作為訴訟主體，應優先賦予其直接提起附帶民事公益訴訟的職權，無須公告督促法律規定的機關和有關組織提起訴訟，除非在檢察機關起訴之前，其已向法院提起民事公益訴訟。

2.受案范圍。修改后《民事訴訟法》規定檢察機關提起民事公益訴訟的案件范圍，與法律規定的機關和有關組織提起的案件范圍并不完全一致。有專家認為應嚴格將受案范圍限定在破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域，即“等內等”，不做任意擴大解釋；有專家則認為可以理解為“等外等”，可就相關領域展開探索。但實踐中，更傾向于在條件成熟時，通過立法適當放寬。

3.管轄規則。兩高《解釋》規定附帶民事公益訴訟由提起刑事公訴的檢察院向審理刑事案件的法院一并提出。鑒于涉嫌破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域的刑事犯罪案件多由基層檢察院提起公訴，檢察機關就該類案件提起附帶民事公益訴訟的地域管轄應遵循最密切聯系原則和審判獨立原則，應以基層院管轄為原則，上級院管轄為例外。

4.訴訟地位。關于檢察機關提起民事公益訴訟的訴訟地位，雖經兩年試點，學界仍然存在較大爭議。有“公訴人”說，有“公益訴訟人”說，也有“原告”說。檢察機關在附帶民事公益訴訟中沿用兩高《解釋》“公益訴訟起訴人”身份，這既能體現民事部分出庭檢察人員的身份和職責，又能體現和刑事案件公訴人的區別與聯系。

（二）程序運行

1.訴前程序。根據前期試點經驗，檢察機關作為訴訟主體參與刑事附帶民事公益訴訟的方式有直接的，也有間接的。檢察機關作為適格主體，在提起刑事附帶民事公益訴訟案件時，應明確取消訴前程序限制，這樣做可以簡化訴訟程序，提高司法效率、節約司法成本，也不違反維護社會公益的立法本意。

2.訴訟請求。按照《人民檢察院公益訴訟試點工作實施辦法》規定，人民檢察院提起民事公益訴訟時，可提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，鑒于刑事被告人被依法追究刑事責任，就其違法犯罪行為已受刑罰處罰，檢察機關不宜再提懲罰性賠償主張，應嚴格遵從民事公益訴訟關于訴訟請求的相關規定，針對不同領域斟酌確定訴訟請求，不宜做過度解讀。

3.證明責任分配。刑事附帶民事公益訴訟雖在本質上屬于公益訴訟，但檢察機關提起訴訟時，除依據民事公益訴訟相關規定，提供被告行為已經損害社會公共利益的初步證明材料之外，還應遵循民事訴訟的舉證責任分配原則承擔舉證責任。對于刑事部分已經查明認定的事實，民事部分可不再重復舉證質證。

4.調查取證權利。關于檢察機關辦理公益訴訟案件時所進行的調查活動是否具有強制性問題，理論上存在較大爭議。因檢察機關在提起刑事案件時，對妨礙證據取得的相關行為賦予了強制性措施。民事公益訴訟同樣是為了維護社會公共利益，具有國家公權力屬性，應賦予檢察機關適當的強制調查權。

5.審查起訴程序。根據司法改革要求，檢察機關辦理公益訴訟案件時應由兩名以上員額檢察官組成辦案組辦理，且起訴訟前需層報上級院批準同意，刑事案件審查起訴則無這方面要求。隨著今后公益訴訟工作常態化，可適當放寬辦案人員要求，且附帶民事公益訴訟案件的起訴不以犯罪嫌疑人確定有罪為前提，即使法院認為其犯罪情節顯著輕微，不構成犯罪，亦不排除其承擔民事責任。

6.庭審程序。庭審順序應體現“刑主民從”的原則，先審理刑事部分再審理附帶民事部分，該類案件的審理一般應采用普通程序，不得采用簡易程序和特別程序，也不能提出反訴。附帶民事部分可由檢察機關民行部門的檢察人員出庭，也可以由辦理刑事案件的同一辦案組承擔出庭任務。為突出審理側重點，審判長可以由同一合議庭的不同成員擔任。為防止刑事案件審判過分遲延，附帶民事部分可在刑事案件審判后，由同一審判組織繼續審理。

7.判決結果及執行監督。法院在對刑事部分作出裁判結果的同時，要單獨對附帶民事公益訴訟部分作出判決。法院認為刑事案件被告人的行為不構成犯罪的，對檢察機關提起的附帶民事公益訴訟，應依法作出判決。在判決生效后，被告不履行的，法院應移送執行。檢察機關對法院的執行行為，依法享有監督權。

（三）程序救濟

1.時效和時限。根據“刑主民從”原則，檢察機關在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時，應以刑事為主。民事部分訴訟時效和時限應與刑事訴訟保持一致。因此檢察機關內部民行、偵監、公訴等部門應當分工協作，并與審判機關密切配合規范運作。民事部分受層報審批程序影響，起訴時間可適當晚于刑事部分，但不能過分遲延而影響刑事案件審理。

2.權利處分規則。因檢察機關提起民事公益訴訟的目的是維護社會公益，在訴訟請求提出后，原則上不應隨意放棄、變更以及和解。僅就民事賠償部分看，為確保案件社會效果最大化，檢察機關在訴訟目的實現的情況下可撤回起訴，在必要時也可以就民事賠償部分與被告人達成和解，但和解協議內容不得損害社會公共利益，并由法院以判決文書形式予以確認。

3.司法救濟。檢察機關對于法院審理案件中存在的一般性違法問題，可發檢察建議予以糾正。對不服法院附帶民事公益訴訟判決的，高檢院《試點方案》規定檢察機關可通過抗訴方式啟動二審程序。而兩高《解釋》則是上訴，且由提起訴訟的檢察院派員出席二審法庭，上級檢察院可派員參加。檢察機關作為公益訴訟起訴人，代表國家維護社會公益，應與刑事案件抗訴程序保持一致，由二審法院的同級檢察院派員出席法庭。

四、刑事附帶民事公益訴訟制度的立法建議

（一）從立法角度賦予基層檢察院附帶民事公益訴訟主體資格。要及時總結前期試點經驗，并借鑒國外成熟立法經驗，在條件成熟時，從法律上賦予檢察機關更寬松地提起刑事附帶民事公益訴訟環境，適當擴大受案范圍，賦予檢察機關在辦理公益訴訟案件中的強制調查權，并將管轄權直接下放，對價值鑒定、案款執行等方面的問題通過司法制度改革進一步予以完善。

（二）通過司法解釋等途徑，逐步建立以“修復性司法”為主的附帶民事公益訴訟新模式。在辦理破壞生態環境和資源保護類附帶民事公益訴訟案件時，建議根據侵害對象的不同，采取不同的訴訟標的計算模式。對破壞林地、草地、農用地、水體、大氣等資源類刑事案件，建議先由相關行政主管部門制定系統性生態修復方案，修復治理方案可以包含受侵害現狀、修復措施、治理費用等內容。檢察機關依據該修復治理方案確定的修復費用明確訴訟基數，在要求侵害人承擔恢復生態所需的實際花費以外，還可根據生態環境遭受破壞的程度要求其承擔自生態環境受損至恢復原狀期間的功能受損費用。

（三）以會簽文件等形式，將刑事附帶民事公益訴訟作為當前公益訴訟的重要補充常態化展開。司法實踐中，對于檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟經過長期探索，已積累了寶貴的經驗。檢察機關作為刑事犯罪公訴機關，其指控刑事犯罪訴訟過程本身就是對當事人侵害社會公益行為的認定過程，具有行政部門不具備的身份優勢，且作為專業的司法機關，檢察機關直接提起附帶民事公益訴訟，也有降低訴訟成本、減少訴累、易于監督執行的特有優勢，但理論界對此的爭論并未停止。在當前缺乏法律規定的情況下，為進一步加強探索，檢、法部門可以通過會簽文件的形式，就檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度達成共識，在案件受理、證據審查及法律適用方面達成常態化的工作機制。

參考文獻

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