中美《八一七公報》發表背后的博弈

美國向臺灣出售武器，始終是影響中美關系發展的一大障礙。中美建交談判時，中方向美方嚴肅地提出了這個問題，但一直沒有找到雙方都能接受的解決方案。為了不影響中美建交大局，根據鄧小平提議，雙方同意把美售臺武器問題暫時擱置起來，留待建交后雙方通過談判解決。《八一七公報》就是這一談判的產物。

本文作者廉正保參加了《八一七公報》前半段的談判工作（1982年2月被派往駐美大使館工作），親歷了中美在解決售臺武器問題上的博弈過程。

英國執迷不悟，繼續向臺灣出售武器

中美建交后第二年，即1980年，美國依據國會制定的“與臺灣關系法”繼續向臺灣大肆出售武器。“與臺灣關系法”公然認為，“以非和平方式包括抵制或禁運來決定臺灣前途的任何努力，是對太平洋地區的和平與安全的威脅，并為美國嚴重關切之事”，規定“美國將向臺灣提供使其能夠足夠自衛能力所需數量的防御物資和防御服務”。1980年1月2日，美國國務院正式通知國會：美國政府決定對臺有選擇地出售一批價值2.8億美元的武器。中方為此向美方進行了嚴正交涉，堅決反對美國這種干涉中國內政的行為。

1980年是美國的總統選舉年，共和黨總統候選人里根在競選中為了撈取選票，除了嘲弄卡特政府所謂“以水對火”的對蘇政策外，還對卡特政府的對華政策大肆攻擊，發表了許多親臺灣、破壞中美關系的言論，提出了所謂“倒聯絡處方案”，甚至公開引用美國同時承認民主德國和聯邦德國的例子，鼓吹“兩個中國”或“一個國家兩個政府”。他還揚言，如果當選后，他將根據“與臺灣關系法”恢復美國同臺灣的“官方”關系，大打“中國牌”。

里根的言行引起了中國政府的嚴正關注。1980年6月，《人民日報》接連發表評論員文章，指出“倒車開不得”，并表示中方在臺灣這個原則問題上決不妥協。如果按照里根的揚言，美國同臺灣建立所謂的“外交關系”，那就意味著中美關系正常化的原則完全被破壞，引起誰也不愿意看到的中美關系的嚴重倒退。

里根的言論也引起美國國內主張維護中美正常關系人士的批評。里根在受到批評后，擔心其言行對其競選帶來負面影響，決定于1980年8月派副總統候選人布什來華與中國領導人接觸。里根此舉的意圖是向中國領導人作出“解釋”，同時也試探中方在臺灣問題上的容忍程度。

8月22日，鄧小平副總理會見布什，駁斥了里根的言行和布什的解釋。鄧小平指出：我們對里根先生最近一個時期發表的一些政見和共和黨的執政綱領感到不安。不管你們哪個黨執政，都涉及中美關系是停滯、前進還是后退這樣一個根本性問題。我們歷來闡述的觀點是，中美關系是全球戰略的一個重要組成部分，這是一個關鍵性問題，其他問題不能代替。并請布什向里根轉達中國政府四點正式立場：一、中國政府希望中美關系發展，不應該停滯，更不應該后退，任何從中美建交公報后退的言論和行動，中國政府都堅決反對;二、不管美國1980年大選后哪一個黨執政，中國政府評價和判斷美國政府的戰略決策和對外政策都將把對中國的政策視為最重要的標志之一，因為這是一個全球的戰略問題，不是一個局部性的問題;三、如果共和黨競選綱領中對中國政策部分（其中包括對臺灣的政策）和里根先生最近發表的有關言論真的付諸實施的話，這只能導致中美關系后退，連停滯都不可能;四、如果以為中國有求于美國，以至一旦美國共和黨競選綱領中的對華政策和里根先生發表的有關言論成為美國政策付諸實行，中國也只好吞下，別無選擇，那完全是妄想，中國決不吞下這個“苦果”。

里根執政后的變本加厲

1980年11月，里根在總統大選中獲勝。就職前夕，里根派他的亞洲政策顧問、前中央情報局局長克萊因到臺灣“訪問”。克萊因在臺灣大放厥詞，說中國大陸軍力落后，不足以牽制蘇聯，美國在戰略上無求于中國大陸，可以加強“美臺關系”而不必顧忌中國大陸的反對。新華社發表評論，對克萊因的言論進行了駁斥。接著，臺灣的國民黨中央秘書長蔣彥士又收到請柬，出席定于1981年1月20日舉行的里根總統就職典禮。蔣彥士是臺灣執政黨的主要成員之一，具有官方身份。中方就此與美國進行嚴正交涉，明確表示，這是制造“兩個中國”，如果蔣彥士真的出席這個典禮，中國大使柴澤民決不出席。

美國作出了讓步，由其駐華大使伍德科克通告中方，已經抵達華盛頓的蔣彥士已因病“住進了醫院”，肯定不會出席里根總統的就職典禮。柴澤民大使這才接受美方的邀請，代表中國出席了里根的就職典禮。中方在里根就任美國總統時發賀電表示祝賀，希望“中美兩國關系將在雙方恪守中美建交公報各項原則的基礎上繼續發展，中美兩國偉大人民之間的傳統友誼日益增進”。

里根入主白宮之后，經過一段時間的調整，改變了美國原先對中國戰略地位的估計，主張提高與臺灣的關系，并堅持向臺灣出售更高一級的武器。美售臺武器成了當時影響中美關系的最為嚴重的問題。

與此同時，隨著國際國內形勢的變化，中國方面也在重新審視和反思“一條線”的“反霸統一戰線”政策和對美關系，決定逐步進行調整，同美適當“拉開距離”。

1981年5月，由于荷蘭向臺灣出售潛艇，中國駐荷蘭大使館降格為代辦處。中國還將這一決定通告了美國。1981年6月，美國國務卿黑格訪華，黃華外長同黑格舉行了會談。黑格表示，美國政府正考慮向中國轉讓高一級的技術，準備取消不允許向中國出售武器的禁令，以對待其他友好國家一樣的方式進行逐項審批，建議中國人民解放軍總參謀長助理劉華清夏末去美國交換意見。

黃華外長提出了美國售臺武器問題，指出：向臺灣出售武器，實質上是繼續把臺灣置于美國的軍事保護之下，延長中國的分裂局面，是對中國領土主權的嚴重侵犯;建交之初，我們就聲明反對美國賣武器給臺灣，希望經過一段時間能夠解決這個問題，現在一年多了，如果這樣繼續下去，我們不能容忍，不得不作出強烈反應，兩國關系不僅不能發展，連停滯都不可能，如果中美關系倒退，將給戰略全局帶來嚴重后果。黑格說：“戰略全局是大車輪，臺灣問題是大車輪中的小車輪，大車輪應該繼續影響和制約小車輪;美國今后仍要為臺灣提供仔細選擇的、性能適度的防御性武器。”黃華說：“向臺灣出售武器，不是小車輪、小問題，而是大車輪、大問題，是影響兩國關系和戰略全局的大問題，希望能引起你們的嚴肅注意。”

隨后，鄧小平副總理會見黑格，接受了美國副總統布什的來信，并就如何保持中美關系健康穩定向前發展發表了意見。鄧小平指出：擺在我們面前最敏感的問題還是美國向臺灣出售武器問題。現在臺灣海峽形勢很平靜，有什么必要不斷向臺灣出售武器？這樣的問題涉及到中國最大的政策之一，就是要統一祖國、解決臺灣問題。中美關系確實有陰影，它干擾我們的戰略意圖，干擾我們的戰略目標。如果這個干擾行動太厲害就會引起相應的反應，導致中美關系停滯，甚至后退，所以思想上要有這種準備。鄧小平還說：“我講的這些話不是外交辭令，是把我的真正心里的話都講了。”

黑格訪華后，中國推遲了劉華清對美國的訪問，控制去美團組和帶隊人的級別，加強輿論對美國的抨擊，還通過第三國對美國領導人表達我國的極端不滿。

中美就售臺武器問題開始談判

1981年10月22日，包括美國在內的8個工業發達國家和14個發展中國家的政府首腦在墨西哥坎昆舉行了南北最高級會議。中方借同里根總統出席午宴的機會，就美國售臺武器問題，直接向里根和黑格作了交涉，建議雙方就此舉行正式談判。中方向美方提出兩點要求：一、美國應明確承諾，在規定的時間內，出售給臺灣的武器在性能和數量方面不超過卡特政府時期的水平;二、美國應明確承諾，在規定的同樣期限內，出售給臺灣的武器將逐年減少，以至最終完全停止。

坎昆會議結束之后，10月29日，黃華外長到華盛頓對美國進行訪問。禮賓司通知我從北京直接去華盛頓，參加這次訪問。黃華與黑格進行會談，繼續討論美國對臺軍售問題。中方向美方再次表示了中國政府在祖國統一問題上的立場。中方指出：中國歷來反對任何外國出售武器給臺灣，因為這是對中國內政的干涉，特別是在中國全國人大常委會委員長葉劍英于1981年9月30日宣布關于臺灣回歸祖國、實現和平統一的幾條方針政策之后，外國繼續賣武器給臺灣就更沒有必要、更沒有道理了，這樣做只能增進中國用和平方式解決臺灣問題的困難。美方表示：美國不能接受中方提出的在規定期限內停止對臺軍售的要求;在中國實現統一之前，美國將繼續執行“謹慎、克制、有選擇地向臺灣出售武器的政策”;美國預期此后出售給臺灣的武器的性能和質量都不超過卡特政府時期的水平，對臺灣的飛機更換也將如此處理。雙方同意就美對臺軍售問題進一步會談。

訪美期間，里根總統會見了黃華外長，布什副總統和黑格國務卿在座。里根滿面笑容先寒暄了幾句，然后說話轉入正題。黃華說：中國正式提出通過談判解決美國售臺武器問題，不是要使美國為難，而是為了發展中美關系;中美關系必須建立在互相尊重領土主權、互不干涉內政的基礎上;不能期待中國在售臺武器問題上采取雙重標準，欺小國，怕大國。里根說：我們存在很大分歧，重要的是繼續商談，希望能取得積極成果;在臺灣問題解決前，美國根據“與臺灣關系法”將向臺灣提供防御性武器。黃華說：我方認為需要繼續談，但雙方在謀求解決此問題時，如果美方向臺灣出售武器，則不論性能、數量如何，即使不超過卡特政府時期水平，都將迫使中國作出強烈反應，兩國關系的停滯或倒退將不可避免。里根說，我們將謹慎小心地采取行動。

1981年12月4日，中美就美售臺武器問題談判開始在北京進行。中方代表是章文晉副外長，美方代表是美國駐華大使恒安石。恒安石在第一次會議上說，美國售臺武器受中國和平統一進程的影響，但不完全取決于它。他預期售臺武器不超過卡特時期水平，但各年會有所不同，時高時低。12月11日，他又告訴中方，美國政府將非正式通知國會，將向臺灣銷售價值6000萬美元的零配件，加上對這批零配件的運輸、保管，臺灣付給美方的費用為9700萬美元。中方對此提出強烈抗議。只是在美方作出三點解釋和保證后，中方才沒有采取更嚴厲的措施。這三點是：一、這批軍售是坎昆會議前向臺灣承諾的;二、只是零配件，不是武器;三、今后數月內，即中美談判期間，不再向臺灣進行新的軍事轉讓。

不久，1982年1月，美國負責遠東及太平洋事務的助理國務卿霍爾德里奇來北京，同中方進行了三天會談。霍爾德里奇說，希望中美雙方現在進行的武器談判能達成協議，最后發表一項內容較為廣泛的公報，包括美售臺武器的一系列原則，也包括雙方對國際問題的看法，按《上海公報》的格式，在下月底《上海公報》十周年時發表。他還給中方打招呼說，里根即將發表同臺灣聯合生產F5E飛機的聲明，里根因受到國會的壓力，需在此問題上表態，但他已決定不提高臺灣飛機的性能，不向臺灣提供任何新型飛機，如F5G，也不提供F5E的改進型，只準備在1983年以后繼續與臺灣聯合生產F5E。中方對美同臺灣聯合生產飛機問題表示不滿。

霍爾德里奇訪華后，中方于1月22日提出了解決美國售臺武器問題的第一個聯合公報草案，核心是：美售臺武器逐步減少，直至在一定時期內完全停止，在此以前在售臺武器的數量和性能上不能超過卡特時期的水平。草案只談售臺武器問題，不談其他問題。1月25日，美方提出他們的第一個草案，2月15日又提出第二個草案。美方草案回避了作出的售臺武器承諾，而又把售臺武器與我和平解決臺灣問題掛鉤。談判陷入僵局。4月6日，恒安石送來里根總統給鄧小平的信，要求派副總統布什來北京會談，中方同意。

5月7日，布什副總統抵達北京。5月8日，鄧小平會見布什。鄧小平稱布什為“中國的老朋友”，表示其訪問能夠“把兩國之間存在的一些陰影、一些云霧一掃而光”。布什除解釋里根有關臺灣問題、中美關系的立場外，還強調里根與卡特不同，他是一個有原則的總統，而卡特卻是一個軟弱動搖的總統。卡特沒有反對和遏制蘇聯侵略的外交政策，但里根決心加強美國的力量，比任何一屆美國總統更愿意采取行動對付蘇聯。布什解釋說：“美國不同意承諾一個停售的日期，并不意味著它要求今后無限期地向臺灣繼續出售武器。”鄧小平指出：“與臺灣關系法”侵犯中國的主權，美國向臺灣出售武器是中美關系中的陰影，是潛伏的危機;在建交公報中，美國承認臺灣是中國的一部分，現在再搞“與臺灣關系法”，不是把臺灣從中國分裂出去嗎？如果兩國關系中的這個疙瘩能夠解開，將對全球戰略有利。鄧小平要布什轉告里根總統，美國領導人應承諾，在一定時期內逐步減少并終止向臺出售武器，承諾的方式可以商量，公報的措詞可以研究。

7月13日，恒安石向鄧小平面交里根總統的信，并提交美方新草案。里根在信中表示，要他承諾在一定期限內終止向臺出售武器極其為難，但他不謀求執行長期向臺灣出售武器的政策，也不會無限期地向臺灣出售武器。美方的新草案除寫入里根說的這兩點，還表示，美國預期在一段時間內逐步減少對臺灣的武器出售，以至最終導致最后的解決。恒安石還說，在中美雙方就此問題達成協議后，中美高級領導人可以恢復互訪。此時，黑格國務卿因與里根在美售臺武器等一系列問題上政見不同已辭職，國務卿由舒爾茨擔任。

《八一七公報》發表

中美雙方繼續就美售臺武器問題進行談判，逐段討論公報草案。雙方在逐段討論中的爭執在于：一、中方要求將解決美國售臺武器問題與《上海公報》《建交公報》中雙方確認的互相尊重主權和領土完整、互不干涉內政的原則直接掛鉤，美方反對;二、美方要求將其解決售臺武器的承諾與我國爭取和平解決臺灣問題的政策直接掛鉤，中方反對;三、關于美方解決售臺武器的承諾，中方力爭盡可能明確，美方則力爭盡可能含混;四、中方力爭在公報中盡可能列入以后接觸、協商的條款，美方竭力反對;五、美方力爭在公報中盡可能列入中美在國際問題上的共同看法和發展雙邊關系的合作愿望，中方則堅持突出售臺武器問題，少談國際問題和其他雙邊關系問題。結果是雙方互作妥協，于8月15日就公報全文達成協議。

1982年8月17日，鄧小平會見恒安石，表示中國政府同意雙方協議的聯合公報，并將于當晚7時（北京時間）發表這個公報。并說，在公報中美方承諾逐步減少售臺武器，當然不能每年只減少一美元。公報說“經過一段時間導致最后的解決”，我們理解一段時間應該是有限的，不應該推向遙遠的將來，而且最后的解決只能是停售。我國爭取和平解決臺灣問題，不是對任何人的一種承諾，不能曲解為美國售臺武器的前提。恒安石說，公報是持久的，美準備完全忠實地執行公報。17日晚中方發表公報后，外交部發言人還就此發表聲明，指出根據《上海公報》和《建交公報》的原則，美國本應完全停止向臺灣出售武器，由于考慮到這是一個歷史遺留問題，中國政府在堅持原則的基礎上，同意分步驟予以解決;美國承諾經過一段時間最后解決售臺武器問題，其含義當然是指美國售臺武器經一段時間后就必須完全停止。

《八一七公報》是解決美國售臺武器的公報，但又不僅僅是解決這個問題的公報，它并非僅僅因售臺武器而起，它的意義和作用也不限于售臺武器問題。公報說，美國政府“無意侵犯中國的主權和領土完整，無意干涉中國的內政，也無意執行‘兩個中國’或‘一中一臺，的政策”，這三個“無意”都是較之《上海公報》和《建交公報》更為明確的承諾。

《八一七公報》發表至今，已過去30多年。回顧過去，《八一七公報》有它的現實意義，即緩和了當時較為緊張的中美關系，避免了可能出現的兩國關系劇烈動蕩或倒退局面，使中美關系能在“三個公報”的框架下相對較平衡的持續發展。《八一七公報》也有它的歷史意義，即它是一面鏡子，折射了美國政府的虛偽和不可信，讓世人看清了美國言而無信、實用主義的本質。《八一七公報》發表后頭幾年，美國還有所收斂，但也是明一套、暗一套，數量未變，質量在提高。多年的對美工作經驗告訴我，對美國這樣一個崇尚武力、“美國利益”至上、實用主義的國家，只有靠實力說話。

（摘自《縱橫》）