?新時代湖南省農業供給側結構性改革面臨的問題及對策

摘 要：農業供給側結構性改革不僅是湖南省社會主要矛盾轉變的客觀要求，也是緩解新時代社會主要矛盾的重要措施。湖南省農業供給側結構性改革的重點是農業結構調整，以農業結構調整來保障全省農產品的有效供給。總結了湖南省農業供給側結構性改革面臨的問題主要包括高品質農產品供給不足、農業生態環境污染嚴重、農業人才匱乏、農業經營水平較低、農業融資乏力等，在系統分析上述問題成因的基礎上，吸取中外農業供給側結構性改革的經驗，提出做好農產品提質增效工作、構建農業可持續發展機制、著力培育新型職業農民、促進農用地使用權制度改革、加大對農業信貸的支持等對策。

關鍵詞：農業供給側;主要矛盾轉化;問題成因;對策;湖南

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）10-0111-04

Problems and Countermeasures in the Structural Reform of Agricultural Supply Side

in Hunan Province in the New Era

ZHOU Rong-ji，YI Xi-lin

（College of Economics and Management， Hengyang Normal University， Hengyang 421002， PRC）

Abstract： Agricultural supply-side structural reform is not only an objective requirement for the transformation of the main social contradictions in Hunan Province， but also an important measure to alleviate the major social contradictions in the new era. The key point of structural reform of agricultural supply side in Hunan Province is the adjustment of agricultural structure to ensure the effective supply of agricultural products in the whole province. This paper summarizes the problems faced by the structural reform of the agricultural supply side in Hunan Province， including the shortage of high-quality agricultural products， the serious pollution of the agricultural ecological environment， the shortage of agricultural talents， the low level of agricultural management， and the lack of agricultural financing and so on. On the basis of systematic analysis of the causes of the above problems， learn from the experience of structural reform of agricultural supply side in China and abroad. Some countermeasures are put forward， such as improving the quality and efficiency of agricultural products， building a sustainable agricultural development mechanism， focusing on cultivating new professional farmers， promoting the reform of the land use right system， and increasing the support for agricultural credit.

Key words： agricultural supply side; major contradiction transformation; causes of problems; countermeasures; Hunan

習近平指出，“中國特色社會主義已進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。” 新時代社會主要矛盾轉化在農業中體現為農業供給側結構性改革;而深化農業供給側改革是化解我國社會主要矛盾，實現鄉村振興的重要途徑[1]，必須在充分把握我國社會主要矛盾變化特點的前提下，聚焦于解決發展不平衡不充分的問題。農業供給側結構性改革，即構建農業現代化產銷經營體系，重點培育農業現代化發展新動力，著力處理限制農業發展的結構性矛盾，調整農業結構，著重孕育農業現代化發展新動力，筑造農業現代化產銷經營體系，推動中國農業發展從犧牲生態環境、低效配置資源、適應產量為主的需求向維護生態系統、優化資源配置、追求農產品質量和構建可持續發展機制轉變[2]。農業供給側結構性改革的主要目標是：政府運用改革的方式，完善和創新農業產銷經營體制與監管機制，確保農產品供給質量與安全，擴大有效和高品質農產品供給，減少無效與低端供給，加強我國農業的國際競爭力。順應新常態下農業主要矛盾轉化的客觀要求，切實化解階段性農業中高端供給不足和總量供過于求的矛盾，最終實現老百姓吃飽吃好的目標。湖南省農業供給側結構性改革既有全國的共性，又有湖南的省情，是化解新時代湖南社會主要矛盾的重要途徑。

1 湖南省農業供給側結構性改革面臨的問題及成因

1.1 高品質農產品供給不足及其原因

湖南省大宗低值農產品多，特色高效農產品少。各類媒體經常報道香芋、柑橘、茭白、生姜、葡萄等農產品滯銷的信息。而以稻谷為主的農產品，過分依賴政府部門托市收購，大量早秈稻壓入倉庫，全省糧食早已是“高倉滿儲”。柑橘是湖南省的主要水果，但現有橘園普遍存在品質變差、品種退化等問題;茶葉是湖南省重點經濟作物，但良性茶園較少，大多茶園面臨茶樹老化的危機，且干茶產量極為有限;養殖業可謂“一豬獨秀”，而農產品市場需求強烈的羊、牛等名特優水產有效供給不足;種植業則一糧獨大，難以為繼。

造成湖南省高品質農產品供給不足的原因主要有以下兩個方面。一是與高品質農產品生產相匹配的湖南農業生產要素供應非常缺乏。近年來，隨著人口老齡化程度的不斷加劇以及工業化和城鎮化進程的逐步推進，湖南省農村地區常住人口總數及其在全省總人口中的比重逐年下滑，同時務農農民人數顯著降低。農業用地細碎化與產權問題導致農業規模經營成本不斷增加以及農業用地周轉出租成本逐漸上升，這類問題給農業規模化經營管理帶來較大風險。資金不充裕也在一定程度上限制著農業現代化的發展。雖然湖南省政府積極推出了“銀政擔”“勸耕貸”等利農惠農政策，但大多金融機構由于投入高、風險大、產出低等原因投資農業的積極性不高，使得農業生產要素供求不配套現象依然嚴峻。二是與高品質農產品生產相匹配的農業科學技術支持嚴重不夠。沒有科學技術的支持，特別是互聯網、物聯網、天氣監察與預警等方面的技術支持，就難以生產出高品質的農產品。湖南是一個傳統的農業大省，各類農業生產者本著各自的農業生產經驗進行生產，但這些經驗大都是建立在傳統農業科技水平上的，是在家庭經營模式基礎上的傳統務農技術，早已不適用于當前規模生產的形勢。例如，傳統農業生產技術的化肥農藥利用效率低，且缺乏與高品質農產品配套的生產技術。隨著“互聯網+”技術的興起，“互聯網+農業”成為高品質農產品整合線上線下資源的又一個突破點。

總之，新時代下湖南省農業發展的主要矛盾不在于農產品供給總量，而在于高品質農產品供給不足。

1.2 農業生態環境污染嚴重及其原因

湖南是一個人口眾多但用地面積相對不足的大省，全省的人均耕地只有全國人均耕地的2/3，僅為全世界人均耕地的1/4[3]。而隨著近年來其他用地需求的不斷增加，農用耕地愈發不足，且土壤肥力不高。另外，全省耕地重金屬污染和農業面源污染非常嚴重，使得土壤肥力下降，生態環境惡化甚至局部生態破壞。據統計，湖南省耕地重金屬污染總體面積已接近102萬hm2，其中24 %是全省可用耕地;全省約18%的農田和26%的農業灌溉用水遭受不同程度的污染，對農產品生產質量安全保障構成了嚴重的威脅[4]。

造成湖南省農業生態環境污染嚴重的原因主要有以下幾個方面。（1）湖南省農業生產盲目追求數量與速度，過量投入化肥、激素等化學品，導致可持續耕種土地年年減少，土壤機能遭到侵蝕，環境污染愈發加重，甚至出現局部生態破壞的現象。（2）發展中的湖南農村對煤較為依賴，煤、電是農村主要能源來源，而清潔、綠色環保型能源在農村并未得到有效推廣和使用，這直接導致湖南省農業生態環境污染率的上漲;另外，農戶接受綠色農業改建的意向低迷，也阻礙著湖南農業的綠色發展。（3）受地貌特征和工農產業布局的影響，湖南一直是酸雨重災區，農業生產污染情形嚴峻。這與湖南農產品生產及加工企業片面追求農產品的總體產量，而忽視生態環境保護有密切關系。

1.3 農業人才匱乏及其原因

湖南省是典型的勞務輸出大省，在商務部千村萬戶政策的指引下，全省大量農村青壯年勞動力源源不斷涌入城鎮，年輕一代農民返鄉創業的意愿普遍偏低，而留守第一產業的隊伍中，老弱婦孺是主力軍，務農人員數量和素質偏低，多數農村日漸缺乏從事農業的人才，特別是新型農業人才。

造成湖南省農業人才匱乏的原因主要有以下3個方面。（1）農民整體素質水平較低。據統計當前湖南農村勞動力，從文化程度來看，大專學歷以上的只有極少數，高中文化的有一小部分，初中以下文化程度的較多。（2）農業技術推廣隊伍受經費限制，提供科技創新服務的能力較弱。（3）人才難引進、易流出。

1.4 農業經營水平不高及其原因

2015年湖南省有農村合作社近5.6萬家，但入社成員僅253.3萬戶，只占全部農戶比重的19.3%;家庭農場超過2.8萬戶，可用耕地流轉面積合計92萬hm2，僅占全省家庭聯產承包責任可用耕地面積的30% [5]。這表明湖南省尚有大量農田處于分散經營模式之中，而這樣的經營模式主要以一家一戶小規模家庭生產為主，難以形成規模經濟，農業生產效益低下。由此可知，湖南省土地適度規模經營尚處于不成熟階段，農業規模化經營水平極低，而農業生產兼業化程度較高，阻礙著農業生產綠色化、區域化、專業化的發展。同時，農業社會化服務形式與組織發展相對滯后，也制約著農業綠色發展及農業集約化水平提高。此外，全省農產品加工水平普遍偏低。據統計，湖南省農產品加工轉化率僅30%，明顯低于全國農產品加工轉化率（38%），過半的農產品依然是以鮮銷為主[6]。

通過對農業生產過程的分析，發現導致湖南省農業經營水平較低的原因是現代農業發展機制體制與相配套的規章制度等還不足以充分滿足現代農業發展的需求，現存制度及配套政策在一定程度上限制著現代農業的良好有序發展，具體表現在以下幾個方面：（1）現代農業發展的相應政策不健全，制度不完善，例如當前農業信貸政策、土地流轉機制、農村社保制度、農產品流通體制等改革滯后;（2）發展現代農業的投入機制不健全，過度依靠政府財政支持，未形成多層次、社會化的投資融資機制;（3）存在著農作物增產不增收的難題，部分產品過剩，有效需求不足;農產品加工滯后，銷售收入較低;農副產品科學技術含量較低，產品流通渠道狹窄，不便銷售。總之，湖南省農業領域顯現出的供求失衡、資源錯配、價格倒掛和成本上漲等問題，與低水平的農業經營水平緊密相關。

1.5 農業融資乏力及其原因

改變交通、水利等農田基礎設施薄弱的現狀，組建農業生產設備，添置農業輔助器械，都必須有足夠的固定資產投入;推動高效經濟作物生產，促進湖南農業適度規模經營，也需要大量的流動資金支持。但由于農業風險高、利潤薄、投資大，導致湖南農業融資非常艱難。

導致湖南省農業融資乏力的原因有以下幾個方面：（1）相較于房地產和股市，湖南省對農業的投資顧及不多，且湖南農業發展前景對社會投資的吸引力較弱;（2）湖南省政府相關部門投資農業總額不高，且投資項目零散，投資整體效益較低;（3）湖南農戶普遍投資能力有限，幾乎無積蓄可用于擴大再生產。

2 中外農業結構性改革的經驗及啟示

2.1 中外農業結構性改革的經驗

2.1.1 中國農業補貼政策 當下，中國農業補貼推行的是“普惠制”基本措施，明確了改革的主要方向，政策天平將重點照顧農業規模化經營大戶和新型農業經營主體。簡言之，即誰有能力誰種地種糧，國家就重點扶持誰。以往只要在農村承包了耕地，就能享受各類種糧種地補貼的政策將慢慢改變。但是，從這些年政府相關部門針對棉花、大豆執行的補貼試點及其實際效果來看，這樣的農業補貼改革依然存在一些問題[7]，主要表現為政策難落地、補貼成本較高等方面。

2.1.2 中國農業結構性調整 自2004年以來，中央1號文件再次重點關注“三農”問題。政府將保障主要農產品有效供給和糧食安全當作農業政策的施力點，提出了不少相應的富農惠農強農政策，逐漸構建了農業扶持保護體系。這一時期，“推進農業結構戰略性調整”又一次出現在相關政策文件中，追求安全、高效、優質成為提高農業競爭力、繼續深化農產業結構優化的重點。另外，開發農業多功能也將成為未來農業結構調整的基本方向，將不斷優化升級農業結構，完善現代農業產業發展體系。

2.1.3 美國金融創新 美國在農業方面的的金融支持模式呈現出多元化，主要包括政策性金融機構、商業性金融機構及其他方式等。美國商業性融資占農村融資量的65%，目前全美排名前20位的全國性大銀行中有15家涉足農業信貸領域，有5 890家中小商業銀行、20家保險公司開辦農業、土地、農場按揭等貸款業務[8]。在這個金融支持體系中，政策金融在總量上的比例并不是最大的，但美國政府推出的一系列優惠政策，卻在客觀上促進了商業機構對農業科技企業的投資。例如，為了讓商業銀行能積極加入農村金融服務領域，美國聯邦儲備委員會（美聯儲）制定了一項優惠政策，即商業銀行農業貸款量占該銀行貸款總量的比重超過25%，便可享受稅收優惠政策。

2.1.4 日本農業補貼政策 日本在農業補貼政策方面出臺了以下措施。（1）個別農產品收入趨穩計劃：若具體農作物市場價格低于前3 a的平均農作物市場價，農民可以得到相應的補貼。補貼對象主要是工作于畜牧業與可耕作物的農戶。（2）差價補貼計劃：若指定農產品現在的市場價遠低于既定參考價，這些農戶可得到差額補助。（3）作物和牲畜補貼保險：當牲畜、農作物等因自然因素出現意外損失時，農民可以根據參保條件得到20%～80%的損失賠償。（4）日本農產品進口關稅率平均為58%，進口關稅率超過100%的農產品高達142種[9]，政府還控制著糧食的進口數量和定價，例如政府按照國際價格進口小麥，然后以2倍左右的價格轉售給國內面粉加工廠，同時以高價收購國產小麥，然后以低于進口小麥的價格轉售給國內面粉加工廠，以鼓勵他們接受國產小麥。

2.2 中外各國農業結構性改革的啟示

2.2.1 構建新型金融支持體系 目前，我國農業正處在產業結構調整、政府支持力度加大、工業反哺農業的重要時期，通過科技和經營體制創新，發展生態、循環、可持續的綠色農業，是跨越這一階段的重要途徑。而構建以市場金融為主體、政策性金融為支持、社會化金融為補充的金融支持體系，將成為農業科技企業創新的關鍵性助力。

2.2.2 改革糧食補貼制度 目前已有的農業補貼政策主要有糧食作物直補與農機補助2類，經過選擇性試點檢驗證明，這2類補貼政策的確有助于糧食提質增量和農戶增收。但在具體執行過程中，補貼政策凸顯出些許問題，例如農村對補貼政策的依賴程度遠遠超過城市，不利于激勵貧困人群的主觀能動性。因此，為有效發揮農業補貼政策的指導和支撐作用，應加快改革和完善我國農業補貼政策體系。

2.2.3 利用國內國際兩種資源、兩個市場 目前的市場是開放的市場。對此，應秉持具體情況具體分析的理念，結合國內外特點和產品季節性特性，消除國際間合作障礙。同時，強化農業對外合作，充分發揮國內外市場的作用，引領湖南農產品進入北上廣地帶，鼎力支持龍頭企業積極拓展海外市場，有選擇地構建現代化農業生產模范基地，提高湖南農產品的綜合競爭力。

3 推動湖南省農業供給側結構性改革的對策

3.1 做好農產品提質增效工作

3.1.1 落實農產品質量安全保障 落實這項工作能滿足消費者對健康、生態、有機的需求。首先，農作物生產者應加快農產品品種改良，提高良種覆蓋率;其次，應引導農業龍頭企業，減少農業投入品使用;第三，政府應整治好面源污染，盡快構建生態恢復和保障體系;第四，應理論聯系實際，有條不紊地做好農產品質量安全工作，全覆蓋農作物質量安全監督體系，充分把好安全關質量關，讓消費者吃得好、吃得放心。

3.1.2 切實規范市場活動 穩健地促進農業供給側結構性改革，一定要規范市場活動。一方面明確增強農產品市場信息體系搭建和湖南“互聯網+農業農村”樣板省目標，著重推進農產品市場信息服務網絡建設;另一方面構建農業產業信息庫，落實各種農產品價格、消費等信息的監察和公布，推動生產銷售緊密聯系。

3.2 構建農業可持續發展機制

秉持可持續發展理念，激勵措施和約束手段并舉，兩者一促一阻，相得益彰，加快構建和完善法律法規保障機制，加強對生態環保建設的監督，確立生態開發的底線和紅線，為炎黃子孫留下一片綠水青山，為農業產業留下千傾良田;加強農業綠色高效產品生產的能力，穩健地推進山清水秀、鳥語花香、舒適宜居的人類居住地現代化。

集中治理重金屬污染嚴重區域。由省政府牽頭積極針對長江流域重金屬污染進行治理，在尊重自然規律的前提下，有序做好耕地修復工作及農產品結構優化試點的同時，做好湘江流域農業產業面源污染重點治理試驗點，借助科學技術，將廢物廢液廢氣“回爐重鑄”。此外，從大處著眼，小處著手，市縣級政府應積極響應省政府號召，在各自轄區內有重點地開展農林污染防治和治理工程項目，從流域的維度出發，采取個別到普遍再到個別的唯物辯證法思維，探索普遍的治理方向和具體治理方案;同時，建立健全的水資源管理制度，多層次多角度對耕地進行系統修復治理。特別要注意的是，個別重金屬重度污染地區需及時停耕并在專家指導下進行治理式休耕。

3.3 著力培育新型職業農民

湖南省各大高校應積極調動優質師生資源，助力新型職業農戶的培養。緊緊圍繞農業個體大戶，構建臨武舜華鴨業等龍頭示范企業，優先培養一批專業化程度高、思想政治覺悟高，敢于開拓勇于創新的現代化職業農民。同時，省委省政府應出臺相關優惠政策，吸引高材生、各行各業人才積極投入于現代農業農村建設，使其成為農業現代化的堅實后盾和優勢資源。改革和完善新型職業農民認定制度，由省人力資源和社會保障廳牽頭，執行新型職業農戶考核與認定項目，使專業化人才得到認可。

3.4 促進農用地使用權制度改革

全面做好土地承包經營權確權登記頒布證明相關工作，分類促進農村集體股份合作制和資產確權到戶改革。對非經營性資產，探索有助于優化公共服務能力的集體統一運營管理機制;對土地等資源性資產，主要是抓好確權登記頒證工作;對經營性資產，由政府帶頭，引領農戶與當地龍頭企業深入合作，發展多形式的股份合作模式，提高農戶參與的積極性。例如：2017年底，湘江新區土地利用總體規劃獲批，該規劃涉及長沙市望城區與岳麓區等，緊緊圍繞耕地保護、城建、生態等領域進行空間性規劃，是湖南省第一個跨行政區的土地利用總體規劃，對于促進湖南省農用地使用權制度改革有著重要意義。

3.5 加大對農業信貸的支持

首先，省財政對貧困地區農業支持應有針對性，引導涉農資金重組，提高農業扶持精準度;迎合農業供給側改革的時代潮流，在農業發展銀行、人民銀行等政策性銀行的帶領下，各大銀行積極打造對農業發展有重大意義的金融產品和金融衍生物等。其次，省委省政府應鼎力支持銀行業金融機構更快更好地服務于三農，精簡機構，使渠道下沉，服務窗口一站化，穩步構建高效率、全覆蓋的農村新型金融服務中心。第三，積極推進農業保險制度，免除農業生產的后顧之憂，使農戶安心專心務農，同時勇于開拓創新向現代化農業邁進。例如提高理賠水平、增加農業保險品類等。

參考文獻：

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