水資源績效審計理論與實踐

胡瑩瑩

環境問題已經成為我國目前發展的短板，黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業作出“五位一體”總體布局，其中生態文明建設，正是關注人與自然和諧相處的生態環境問題，倡導綠色發展。在這樣的需求下，開展環境績效審計，成為生態文明建設的重要舉措，也為審計機關發揮更多作用提供了一個新的平臺，通過對自然資源、生態環境等開展審計工作，促進相關制度的執行，倒逼改革。水資源績效審計是生態環境績效審計的一部分，隨著審計全覆蓋的推進，水資源績效審計也進入大眾視野。

一、水資源績效審計

1.水資源績效審計的概念。水資源審計和績效審計是兩個概念不同但范圍有交叉的審計類型。水資源審計是環境審計的一個具體內容，是根據審計的對象確定的，針對的是某一個具體的環境構成要素。績效審計是根據審計的目標來確定的，與之并列的一般是合規性審計、真實性審計以及制度審計，其公認的目標在于被審計對象的經濟性、效率性、效果性以及優良的治理、服務質量和優秀的管理等。

2.水資源績效審計的目標。環境績效審計，以環保專項資金的真實合法合規為基礎，重點審查評價環境專項治理資金的經濟、效率和效果，將政府審計獨立客觀公正的特點融進環境治理新領域，參與環境治理實踐。由此我們可以延伸出，水資源績效審計，是依托于水務治理專項資金的真實性、合規性審計，評價資金使用是否節約有效，使審計工作能夠服務于水資源的治理實踐。

對于水資源的績效審計，其基本目標應是審計專項資金使用、項目工程建設和政策執行情況等的經濟性、效率性、效果性、及時性以及環保性，并根據審計結果確定初步目標的完成情況。然后再根據審計得出的對效率效果實現程度的評價，分析被審對象對政策或者制度的完成遵循情況以及機制體制的可行性和完善度，提出可行的建設性意見，推動水資源治理和保護，為水資源治理的健康發展服好務、定好位，促進環境治理保護，推動生態文明建設。

3.水資源績效審計的評價指標和方法。進行水資源績效審計，應該以目標為導向，確定評價指標和方法。當審計目標為水務相關專項資金使用經濟性、效率性時，考慮成本效益分析或本量利分析對資金的節約性或效益情況進行量化評價；對水污染治理進行績效審計時，則應考慮將水資源的環保指標作為評價指標，采用對比分析的方法，包括橫向對比和縱向對比，對水污染治理進行績效評價；基于水資源的開發利用的目標進行績效審計時，評價指標考慮多個方面如經濟指標、生態情況以及民意情況。涉及到領導干部經濟責任時，評價指標可以考慮：預警機制和突發事件應急處理建立運行情況指標（如水資源監測預警體系建立運行情況）、責任考核制度指標（主要為各項制度政策執行情況）、水資源決策指標（決策是否得到執行），諸如此類。

二、深圳市水污染績效審計

1.內容和目標。2016年，深圳市審計局在本市開展水資源績效審計，包括水污染防治資金、政策執行以及深圳市優質飲用水入戶工程項目的建設情況，涵蓋了專項資金、政策執行和工程建設三種目標的水資源績效審計。

對防治資金的績效審計，目標在于水污染防治資金、水務發展專項資金以及治水提質資金的管理、使用和績效情況，主要審查資金使用的合規性、經濟性、效率性和效果性；對政策的執行情況開展績效審計，目標是政策中規定的河流水質控制目標是否實現進行鑒定評價；對優質飲用水入戶工程項目的績效審計，目標是飲用水入戶改造進程、改造耗用以及完成改造的小區水質是否達標。這三種不同內容的績效審計工作，最終目標都是為了推動改善河流水質，不斷完善水污染防治工作制度。

2.評價指標和方法。深圳市政府就治水提質印發多個文件，包括《深圳市治水提質工作計劃（2015—2020年）》、《深圳市優質飲用水入戶工程實施方案》等17項制度，正是制定評價指標的依據。比如制度執行的績效審計，在審計節點整治計劃的完成率應成為該政策執行的評價指標之一；優質飲用水入戶工程，需考慮將相關實施方案作為評價指標以確定是否按照方案開展工作；涉及到水質方面的，則需專業的水質評價指標如水務管理機構的水質檢測報告。

審計局在進行績效審計時，不同的內容也采取不同的審計方法。對政策執行，審計人員實地查看了寶安區雙界河水環境改善、茅洲河流域寶安片區綜合整治等建設項目，以確定執行的程度和執行的質量；優質飲用水入戶，則組織市區審計機關對各區政府、市水務局等單位負責的工程項目的建設情況進行了專項審計調查，并抽查了工程的設計文件、招投標文件、水質報告等文件。

3.審計發現的問題及整改。①關于河流水質控制部分目標沒有實現的問題。市人居環境委加大水環境監測力度，淘汰了10%左右重污染企業，在全市范圍內開展水污染源調查。市水務局加快了河道綜合整治，推進水質凈化廠改造和擴建并加強了對水環境的管控和執法力度。②對于污水等處理配套不足的問題，市水務局加快了管網配套建設、合理規劃污水系統布局、協調推進污泥處理設施建設，同時也采用了新的監測技術，加大了資金投入。③對于排水違法成本低而影響水污染防治效益的問題。水務局通過特區立法，細化并加大處罰力度和增加查處手段，切實以嚴厲手段查處排水違法行為。④關于不銹鋼管信息指導價偏高，部分項目使用貼牌產品的問題，相關水務主管部門改變了價格確認方式使其更加科學，同時取消有貼牌生產行為廠家的供應商資格并對其他供應商進行排查。

三、 深圳治水提質績效審計案例分析

1.績效審計目標認識不足。不論是水污染防治，還是水更清計劃，亦或是優質飲用水入戶，一方面是為了改善水資源環境，另一方面也是為了提高居民生活滿意度。在開展審計工作時，也應將居民群眾滿意度作為效果性的一部分。比如在對河流進行整治時，是否將對居民生活的影響以及處理辦法納入計劃考慮的范圍；優質飲用水入戶建設中，管道鋪設是否及時，改造資金來源是否合規，有無乘機向居民多收費的情況。審計人員應該通過問卷調查以及隨機選取入戶訪談的方法，了解居民對治水提質的滿意度，進一步評價效果性。

2.對發現的問題沒有深究。審計發現價格信息表中不銹鋼管價格高出市場價約60%—70%，以及部分供貨的不銹鋼管材生產廠家存在貼牌生產的問題。針對這兩個問題，審計人員對相關部門提出了整改意見，但未追究為什么信息表中不銹鋼的價格會高出市場六七成，為什么會簽訂不規范的供應商。這兩個問題的存在是相關部門的一時疏忽，還是利益相關方的存在影響了信息的制定和供應商的選擇，又或是本身信息確定以及供應商選擇的制度存在漏洞。審計缺少進一步的程序來探究問題存在的原因。

3.缺少對存在問題的追責。審計發現問題后，既沒有對問題進行責任界定，也沒有對部門或個人追責，只是建議相關部門進行整改。雖然整改報告中顯示針對提出的問題，相關部門均進行了整頓和改善，也加大了投入，但是如果沒有責任認定及一定的警告處罰，只會導致問題屢改屢犯。

四、水資源績效審計建議

1.以目標為導向的審計指標和程序。各地水資源情況不同，開展的水資源績效審計內容和目標也大相徑庭。各地應根據本地水資源資產的實際情況開展水污染治理、水資源開發利用、水務相關政策制定執行等方面的績效審計。基于不同的審計對象確定審計的目標，再根據不同的目標設計評價指標、執行審計程序。在確定目標時，除了經濟、效率、效果、公平和環保外，也應當考慮群眾滿意度的問題（這也可以算進效果性的范疇），因為水資源的健康也是人民美好生活需求的一部分。

2.發現的問題考慮深入調查并進行追責。績效審計發現的問題一般較少涉及違法違規的情況，但即使沒有違反政策法規，存在拖延、浪費、環境威脅等問題，也應該對相關部門、領導干部進行責任界定以及一定程度上的警告處罰。對相關部門無關痛癢的審計建議，一定程度上可以獲得整改效果，但可能會屢改屢犯，浪費社會資源和審計資源。在審計查出問題后，除了將問題披露，還應實施進一步的程序確定問題背后的原因，追蹤個人責任，將審計結果計入部門和個人的績效考核中。

3.加強部門間合作，將整改落到實處。水資源績效審計一般會涉及多個部門，在審計工作中，需要各部門的配合；在審計結束后，也需要相關部門采納審計意見并進行整改完善，才能使得審計工作有意義，在此基礎上，推動水資源的管理和保護。目前，人員不配合甚至阻礙審計工作、審計結果不被看重、審計意見不被采納的情況仍較為常見，這種情況下，審計工作似是做了無用功，問題得不到解決，審計資源也被浪費。所以，部門合作是審計工作順利進行的基本要求，市委市政府應強調審計工作的重要性，要求相關部門配合審計工作，將整改落到實處。

（作者單位：南京審計大學）