發揮人大在基層治理中的作用初探

楊素花 田濤

基層治理是以基層政府為主導、各類社會組織和廣大人民群眾踴躍參與，為基層社會提供公共產品和服務，解決基層社會發展中出現的問題，管理基層事務，進而實現基層社會善治的目標和愿景。長期以來，作為整個社會治理中心的基層治理，人民代表大會制度的優勢和功能并未得到明顯體現，各級國家權力機關在基層治理中“失聲”“缺位”的問題比較突出。如何適應推進“四個全面”戰略布局的新形勢、新要求，深入發揮人大制度的潛力，強化人大工作職能，有效整合社會治理資源，提升基層治理法治化水平，是擺在我們面前的一項重大課題。筆者拋磚引玉，以期對相關研究有所裨益。

一、人大在基層治理中“缺位”的表現

（一）法律制度缺失

《憲法》《地方組織法》《選舉法》《代表法》等相關法律對基層人大代表選舉制度、基層人大代表的履職與培訓制度、基層人大信訪、檢察、視察制度等方面的規定過于抽象和籠統，缺乏可操作性。由于法律與現實的脫節，使得基層人大的工作時常陷于被動局面。

（二）機制乏力

信訪制度不完善，農民無序參與呈遞增趨勢。一是部分鄉鎮人大代表不作為，對于村民上訪采取無視態度，能推則推、能躲就躲，村民正當權益保障被擱淺；二是處理越級上訪效率低下。這些問題長期積累，就容易出現集體申訴、直接對抗等嚴重事件，產生諸多不良社會影響。

監督制度問題頗多，人大職責落空。《地方組織法》賦予了鄉鎮人大監督權，監督本級人民政府的工作。但是現實中，鄉鎮人大對鄉鎮政府監督不力，導致職責落空。

二、增強人大在基層治理中的話語權之必要性

增強人大在基層依法治理中的話語權，是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、推進基層治理現代化的題中應有之義。我國國家權力機關系統分為全國人大、省級人大、市級人大、縣級人大和鄉鎮人大。基層人大在構成國家權力機關的等級結構以及維護此結構完整穩定方面具有重要的基礎性地位。因而，基層人大作用的發揮對我國民主政治建設和基層治理至關重要。

三、發揮人大在基層治理中職能作用的路徑選擇

（一）規范和引領作用

1.國家“硬法”的制定者。所謂國家“硬法”，主要是指制定法。各級人大作為國家權力機關，在立法工作中應當立足基層、著眼全局，妥善處理好權力與權利、權力與責任的關系，切實保障公民權益，規制和引導社會發展，避免陷入純立法技術的泥沼。

2.社會“軟法”的領路人。所謂社會“軟法”，即與國家制定法相對應的民間法規范。社會“軟法”的創制者雖然為民間社會組織，但是在基層社會治理法治化過程中，各級人大應充分尊重和保障民間法規的正面功能。當然，民間法規同樣要接受國家機關的合法性審查，各級人大可以通過立法認可或重新立法將其轉化為國家制定法。

（二）監督和推進作用

首先，要改進和完善人大監督程序，促進人大監督的規范化和可操作性；其次，要拓寬監督渠道，將人大監督與社會監督渠道緊密地聯系起來；最后，要完善監督立法，健全人大監督的法律機制。要依法監督，敢于監督，提升人大監督的效能與權威，推動基層法治化治理進程。

（三）人大代表的作用

筆者認為，切實發揮人大代表的作用要從以下幾個方面入手：增強能力，提高素質，是發揮人大代表作用的基礎；提高地位，樹立權威，是發揮人大代表作用的條件；重視權利，加強監督，是發揮人大代表作用的保障。人大代表來自人民，為人民服務，對人民負責，受人民監督，切實保障人大代表權利，充分發揮人大代表作用，是人大在基層依法治理中的重要方面。

四、結語

“基礎不牢，地動山搖。”基層治理是整個治理體系的重心，其基礎性地位不言而喻。切實認識到人大在基層治理中“缺位”的現狀，充分發揮人大在基層治理中的作用，是全面深化改革背景下提升基層治理能力的題中應有之義。面對新時代、新形勢、新要求，依據新思想、新理論、新戰略，切實推動基層治理能力現代化，路在腳下。

【本文系山東省人大常委會2017年度調研課題“發揮人大在基層依法治理中的職能作用對策研究”（2017SRDHZKT07）的階段性成果】

（作者單位：曲阜師范大學）