對擴大《反洗錢法》預防、監控違法行為范圍的思考

王華峰 朱淵

【摘要】《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）是我國金融領域唯一能對微觀金融交易行為進行監測、防控的行政法律，該法實施以來，在一定程度上打擊了洗錢行為，維護了金融秩序。但是，隨著社會的發展和科技的進步，僅把洗錢罪及其上游犯罪作為反洗錢預防和遏制的對象，已滿足不了預防金融交易犯罪的需要。只有進一步擴大監測范圍，加強對金融交易違法行為的防控，才能為國家防范金融風險、維護金融秩序提供更加強有力的法律支撐。

【關鍵詞】央行職責；反洗錢；金融安全

《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）的有效實施，一定程度上打擊了洗錢行為，遏制了洗錢犯罪及相關犯罪，維護了金融秩序。但是，隨著社會的發展，僅把洗錢罪及其上游犯罪作為反洗錢預防和遏制的對象，已滿足不了預防金融交易犯罪、維護金融秩序的需要。擴大《反洗錢法》預防、監控犯罪行為的外延，已成為發展趨勢。

一、《反洗錢法》概述

從立法宗旨看，《反洗錢法》所預防的洗錢活動應該是一切洗錢行為。《反洗錢法》第一條規定：“為預防洗錢活動，維護金融秩序，遏制洗錢犯罪及相關犯罪，制定本法。”這是對《反洗錢法》立法宗旨的規定。從該條可以看出，《反洗錢法》的立法目的不包含以下層次：一是預防洗錢活動；二是維護金融秩序；三是遏制洗錢犯罪及相關犯罪。從字面理解，這里的洗錢活動應該涵蓋所有掩飾、隱瞞違法所得的洗錢行為。從“反洗錢”定義看，《反洗錢法》對洗錢活動范圍作了限制性規定。《反洗錢法》第二條規定：“本法所稱反洗錢，是指為了預防通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動，依照本法規定采取相關措施的行為。”本條對反洗錢的定義，包含兩層意思：一是反洗錢的任務是預防所列的7類上游犯罪引起的洗錢活動，內容是采取相關預防和監控措施；二是這里所預防的洗錢活動，對其上游犯罪進行了限定，主要是指能構成《刑法》規定的洗錢罪的洗錢活動，核心是監測洗錢罪的上游犯罪，并沒有涵蓋所有的洗錢行為。

對比發現，反洗錢定義所指的洗錢活動，與立法宗旨所指的洗錢活動內容不一致，縮小了范圍。基于當時的立法背景，在我國加入并受到有關反洗錢國際公約和FATF組織制度約束的情況下，為盡快完善我國反洗錢法制建設，加強國際合作，做好對日益猖獗的洗錢罪上游犯罪的預防和打擊，國家在制定的《反洗錢法》中，對預防的洗錢活動作了限制，明確了上游犯罪的種類和范圍，而對其他違法所得的洗錢行為，并沒有明確作為預防和監控的對象。由于預防、監控犯罪行為范圍的縮小，可能使其他洗錢等違法行為疏于監測，一定程度上會影響《反洗錢法》維護金融秩序的法律效果。

二、《反洗錢法》的立法現狀

（一）由于預防、監控行為的未知性和不確定性，不宜限定《反洗錢法》防控洗錢活動的上游犯罪種類

反洗錢法律制度可以分為刑事打擊和預防、監控兩個方面的內容。《反洗錢法》著力于構建我國反洗錢預防、監控法律制度，屬于行政法律范疇。作為金融領域的行政法，其主要任務在于調整行政主體在履行反洗錢監管職責、行政相對人在履行反洗錢義務過程中形成的社會關系，主要是以客戶身份識別、交易記錄保存、大額和可疑交易報告等制度的落實為核心，通過反洗錢資金監測，實現其預防和監控洗錢活動的立法目的，維護金融秩序。反洗錢行政主管機關和行政相對人，在落實客戶身份識別、交易記錄保存、大額和可疑交易報告制度過程中，任務是了解客戶、監控客戶的交易行為，目的是預防、發現、遏制洗錢等違法行為。作為反洗錢的行政管理機關和履行反洗錢義務的行政相對人，發現、監控交易行為的理由是違法的可疑性，并不以確定發生洗錢犯罪為要求，客觀上防控的是一切通過金融交易進行的洗錢或其他違法行為，沒有能力、也沒有義務去識別監控的交易行為是不是洗錢行為、能不能構成洗錢犯罪或其他犯罪。按事件發展的先后順序，對可疑交易行為性質的認定，是下一個流程，是反洗錢刑事司法的任務。從全面有效地在金融領域開展反洗錢工作講，不適宜限定《反洗錢法》預防和監控違法犯罪行為范圍。

（二）應擴大《反洗錢法》監控、預防洗錢活動的范圍

對洗錢活動的刑事打擊主要體現在我國《刑法》的規定中。《刑法》第一百九十一條：“明知是毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪的所得及其產生的收益，為掩飾、隱瞞其來源和性質，有下列行為之一的，沒收實施以上犯罪的所得及其產生的收益，處五年以上有期徒刑或者拘役，并處或者單處洗錢數額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處洗錢數額百分之五以上百分之二十以下罰金。”第三百一十二條：“明知是犯罪所得及其產生的收益而予以窩藏、轉移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”這可以看作是對不構成洗錢罪的洗錢行為的兜底條款。本條規定為處罰不構成洗錢罪的洗錢行為提供了法律依據。從上述《刑法》條款可以看出，不管是否構成洗錢罪，洗錢行為都應受到刑罰處置。但在行政法領域，《反洗錢法》預防、監控的范圍僅局限于洗錢罪及相關犯罪，還沒有擴大到一般的洗錢行為。為完善我國反洗錢刑事、行政法律的一致性，加強對洗錢行為的打擊，《反洗錢法》應該擴大監控、預防洗錢活動的范圍。

（三）《反洗錢法》中的違法行為規定不明確

在反洗錢實際工作中，預防、監控犯罪活動的范圍已經擴大。為更好地貫徹實施《反洗錢法》，作為反洗錢的行政主管機關的人民銀行，先后制定并實施了《金融機構反洗錢規定》《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》等部門規章。在落實這些規章、要求金融機構履行反洗錢義務時，并沒有局限在洗錢罪及其上游犯罪上。在反洗錢工作開展中，反洗錢行政主管機關按照國家有關政策，已經把涉稅違法行為、非法傳銷行為、網絡賭博、放高利貸、黑惡等違法行為，作為資金監測和關注的對象。但由于法律調整的滯后性，這些違法行為還沒有作為預防和監控的對象，在《反洗錢法》中予以明確。

三、《反洗錢法》預防、監控違法行為的立法完善

（一）擴大預防、監控犯罪活動的范圍，是完善我國反洗錢法制建設的內在要求

除去特定的7類上游犯罪，其他通過金融領域實施的違法犯罪活動，比如偷逃稅款、私分國有資產、非法集資、傳銷、賭博、組織賣淫以及證券市場上的內幕交易和市場操縱等嚴重犯罪，雖然在反洗錢工作中已經有所關注，但是還沒有被列為《反洗錢法》預防和監控的對象。而國際上，預防和監控洗錢上游犯罪的范圍比較寬泛。因此，結合當前形勢，吸收和借鑒國際社會的經驗做法，擴大反洗錢預防和監控犯罪行為的范圍，已成為健全我國反洗錢法律制度的內在要求。只有盡可能將一切貪利性犯罪包含在洗錢行為的上游犯罪之內，加以預防和監控，實現對所有洗錢行為在行政領域的監控和在刑事法律上的打擊全覆蓋，才更有利于打擊洗錢行為和相關犯罪，更好地發揮反洗錢法律效力。

（二）擴大預防、監控犯罪活動的范圍，是社會發展的客觀要求

科技的進步，支付工具、支付方式的極大豐富，使網絡支付、銀行卡支付越來越普遍，臨柜業務越來越少。科技的發展，在方便群眾生活的同時，也為犯罪分子通過金融領域資金交易行為實施犯罪提供了便利。當前，有些犯罪分子利用移動網絡，直接把金融領域作為渠道，實施違法犯罪活動。為了維護金融秩序，預防、監控違法行為，僅局限在洗錢領域是不夠的，應該把其他通過金融實施的違法行為涵蓋進來。目前，我國在移動支付、網絡支付方面，已經走在了世界的最前列，在制定防控通過金融領域實施違法活動的相關法律時，也應該具有前沿思維，不能局限在反洗錢領域，要結合新形勢、新現象、新問題，綜合考慮科技發展因素，對可能出現的通過金融交易實施的違法行為，予以全面預防和監控。

（三）擴大預防、監控犯罪活動的范圍，是維護金融秩序、防范金融風險的現實要求

金融作為市場經濟的血液，在經濟發展中，應該起到為市場經濟參與者輸送營養、促進經濟良性循環的作用，而不應淪為犯罪分子從事犯罪的渠道。從維護金融秩序的角度出發，一切通過金融交易從事違法犯罪的行為，都會破壞金融秩序的正常運行，均屬于預防、監控和打擊的對象。當今社會，金融安全是國家安全的重要組成部分。國家對金融安全高度重視，已經從國家層面成立了金融穩定發展委員會，致力于防范化解金融風險，維護金融穩定。但是，當前國家在實施金融宏觀調控和審慎監管過程中，采用的大都是行政管理手段，還缺少具體的法律規范。目前，國家在金融交易監管領域，存在著無法可依的現象。《反洗錢法》是我國金融領域唯一能對微觀金融交易行為進行監測、防控的行政法律，理應在國家健全金融法治建設中發揮更加全面的作用，因此要進一步擴大預防監控違法行為的范圍，完善風險監測預警和早期干預機制，加強對金融交易違法行為的防控。擴大預防和監控范圍的《反洗錢法》，如果能夠實現對所有金融交易違法行為的監測，那必將為國家防范金融風險、維護金融秩序提供更加強有力的法律支撐。

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（作者單位：人民銀行駐馬店市中心支行）