深化供給側結構性改革：方法論、路徑取向與中美比較

張婷婷，江小國

(安徽工業大學 商學院，安徽 馬鞍山 243002)

黨的十九大報告指出，建設現代化經濟體系，要以供給側結構性改革為主線，推動質量變革、效率變革與動力變革，把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。解決新的社會主要矛盾的出路在于供給側，因為發展不平衡不充分在很大程度上就是供給的不平衡不充分。當前不平衡不充分的供給體系已成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素，需要深化供給側結構性改革，推動供給體系轉型升級，實現供需動態平衡與協調發展。

一、深化供給側結構性改革的方法論

當前我國經濟發展面臨資源環境約束、人口紅利消退、供需錯位明顯、技術進步不足等瓶頸，主要矛盾出在供給端，需要以創新引領、內生驅動、模式轉型與結構優化為方法論指導，深化供給側結構性改革，推動供給升級和經濟高質量發展。

(一)創新引領論

創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。實施創新驅動戰略，是應對發展環境變化、把握發展自主權、提高核心競爭力的必然選擇，是加快轉變經濟發展方式、破解經濟發展深層次矛盾和問題的根本途徑。知識創新是技術創新的源泉，是推動經濟增長的革命性力量。新古典主義擴展的索羅—斯旺模型、“干中學”模型、熊彼特增長模型等，都從理論上揭示了知識創新在經濟增長中的重要作用。在我國經濟快速增長階段需求刺激曾發揮著重要作用，但目前我國經濟發展已進入新常態，提高質量和效益是首要目標，需要從供給側發力，加強知識創新、技術創新、產品創新、產業創新和制度創新，推動供給結構的轉型升級。

(二)內生驅動論

內生增長理論是羅默、盧卡斯等經濟學家在大量汲取前人經濟增長思想的基礎上提出來的經濟增長理論，核心思想是經濟能夠不依賴外力推動實現持續增長，內生的技術進步是保證經濟持續增長的決定因素，并強調知識積累、人力資本提升、國際貿易、知識國際流動、勞動分工和專業化對經濟持續增長產生重要作用。從本質上看，深化供給側結構性改革就是解放和發展生產力，突破傳統路徑依賴，激發知識、技術、人力資本、制度等內生動力，提升內生于增長之中的各種要素結構層次與生產效率，挖掘經濟增長新紅利。黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念正是供給側結構性改革的指導思想，強調經濟內生性增長質量和效益，而非僅關注數量。

(三)模式轉型論

數量型經濟增長模式單純追求產出的快速增長，忽視增長過程帶來的社會福利、人的發展及生態環境等后果和問題。質量型經濟增長模式將社會和環境效益也納入增長目標之內，注重經濟、社會和環境之間協調發展。就我國經濟增長來看，質量不高問題比較突出，主要體現為更多依靠物質資源的大量投入來推動增長，部分領域出現嚴重產能過剩；在很大程度上以犧牲環境為代價，嚴重危害了廣大群眾的切身利益；大部分產品技術含量、附加值低，存在全球價值鏈低端鎖定的困境。深化供給側結構性改革就是要用“創造性破壞”的辦法，提高供給體系質量與效率，減少資源、能源消耗和環境污染，實現由數量型經濟增長模式向質量型經濟增長模式轉變，更好滿足人民日益增長的美好生活需要和促進經濟高質量發展。

(四)結構優化論

經濟結構優化既是經濟發展方式轉變的重要實現手段，也是經濟發展重要內容。當前我國經濟發展面臨的更多是結構性問題。結構調整對于新階段中國經濟增長具有重要作用，結構理順了，發展就協調了，增長空間就釋放出來了。經濟結構局部失衡可能會在一定階段、一定程度上促進經濟快速增長，但是隨著經濟發展階段的變化，經濟結構失衡會逐步成為經濟增長的限制性條件，阻礙經濟增長結構紅利的充分釋放，加劇經濟增長和資源環境之間的沖突，不僅影響經濟增長數量，更會影響經濟增長質量。因此，要加強引導和推動要素投入結構、產業結構、就業結構、城鄉結構和對外貿易結構的合理化與高級化，促進我國經濟均衡、協調和可持續發展。

二、深化供給側結構性改革的路徑取向

深化供給側結構性改革是一個重大課題和系統工程，需要從要素、產業與制度三個層面協同推進[1]，從本質上看，就是要處理好“看不見的手”和“看得見的手”之間的關系，促進市場在配置資源中更好發揮決定性作用，政府更好發揮調控作用，通過市場和政府相互配合調動社會各方面資源，推動經濟高質量發展。

(一)要素層面：從資本驅動轉向科技創新驅動

從要素投入對經濟增長的貢獻率來看，資本依然是我國經濟增長的最主要推動力[2]。 供給側結構性改革正是要將資本驅動的增長模式轉變為以創新驅動為主的增長模式，實現高質量發展。在邁向高質量發展進程中，科技創新是第一動力，要加強自主研發，促進科技成果轉化，以及強化知識產權創造、保護與運用。

1.加強關鍵技術自主研發。靠引進或市場手段是不能拿到關鍵技術的，唯一的出路就是立足自主創新。從創新主體來看，要引導和鼓勵企業參與國家科技計劃的決策和實施，強化企業的技術創新主體地位和高等院校、科研機構的創新基礎作用，發揮行業骨干企業的主導作用。在創新模式上，要推動企業、高等院校、科研機構充分發揮各自優勢，加強實施“共同投入、共同參與、共享成果和共擔風險”的合作創新戰略，形成產業創新聯盟。同時，政府要加大科技計劃專項基金投入力度、激勵機制，強化金融系統支持企業科技創新活動，鼓勵發展風險投資，實現自主研發型的技術進步，提升產業核心競爭力。

2.促進科技成果轉化。政府要制定和出臺有關政策及實施意見，引導和推動科技創新成果轉化應用。首先，要建立完善科技創新成果的發布平臺，健全基于市場交易需要的技術轉移和產業化服務體系。其次，要建立健全科技創新成果的科學評估、市場定價機制，為科技創新成果擁有者提供應有的利益補償，形成規范、有效的科技創新成果轉化的市場化運行機制。同時，鼓勵企業、社會資本按照市場化運作規律對從事技術集成、熟化和工程化的中間性試驗基地進行投資建設，為成果轉化應用創造條件。

3.強化知識產權創造、保護和運用。知識產權是創新驅動發展的重要保障和經濟社會發展的重要內生動力，支撐經濟發展的作用日益凸顯。我國要著力培育一批在知識產權方面具備優勢的企業，并支持企業加強關鍵核心技術的知識產權創造儲備。對于知識產權保護，要完善相關法律法規，以及實行侵權懲罰性賠償制度，推動企業創新活力和社會創造力競相迸發。關于知識產權運用，要建立健全知識產權評議機制和服務平臺，促進知識產權商品化、產業化，以及推動科技創新主體運用知識產權進行投融資活動，實現知識產權市場價值。

(二)產業層面：從傳統產業轉向現代化產業體系

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，需要加快建設現代化產業體系，實現產業結構從中低端向中高端轉變，在更高水平上參與全球價值鏈分工合作。

1.大力發展戰略性新興產業。戰略性新興產業是引導未來經濟社會發展的重要力量，也是世界主要國家搶占新一輪經濟和科技發展制高點的重大戰略。我國要按照構建現代化產業體系的要求，盡快將節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造產業打造成為國民經濟支柱產業，將新能源、新材料、新能源汽車產業發展成為國民經濟先導產業。在發展過程中，要從技術、企業、集聚區三個層面實現突破，掌握一批關鍵核心技術并在局部領域達到世界領先水平，形成一批具有國際影響力的大企業和創新活力的中小企業，建成一批產業鏈完善、創新能力強、特色鮮明的戰略性新興產業集聚區。

2.加快發展現代服務業。發展現代服務業是穩增長、保就業的重要舉措，也是調整經濟結構和打造經濟升級版的重要途徑。我國要想加快經濟轉型升級，同時保持較高增長速度，必須加速發展現代服務業，推動產業深度融合。一是要加強規劃布局和政策支持，推動現代服務業區域性集聚發展。二是要通過產業協同、制造與服務融合、“互聯網+服務”等途徑，拓展服務領域和加強服務創新，推動現代服務業跨界融合與轉型升級。三是要積極開展國際服務貿易，主動接受國際服務業特別是高端中間服務的轉移，學習國外先進服務技術和經驗，提高服務檔次[3]。四是要加強完善激勵機制、優化發展環境、提升質量特色、塑造企業文化等，推動現代服務業品牌建設。

3.著力發展新型制造業。黨的十九大報告指出，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上。發展實體經濟，重點在制造業，難點在制造業，出路也在制造業。“十三五”規劃建議首次提出要“構建新型制造體系”，這為制造業未來發展確立了目標和方向。構建新型制造體系，不能僅僅依靠典型、示范領域和企業，而要上升到“并行推進”的系統工程層面，從依托基礎、發展動力、生產方式、產品模式、支撐行業、配套產業等多個維度，同步推進制造業“新型化”。發展新型制造業的重點任務是要打牢基礎，攻克一批關鍵共性技術，強調基于工業互聯網、云計算及大數據的技術體系重構與跨界融合，以智能制造為主攻方向，同時推進綠色制造和服務型制造。

4.積極發展現代高效農業。我國是世界上人口最多的國家，糧食供給是一個必須高度關注的重大問題，為此要加強農業科技化、信息化、綠色化與產業化，走出一條內涵式的現代高效農業發展之路[4]。從具體手段來看，要將物聯網技術、移動互聯網技術等應用到農業現代化建設中，大力發展農業電子商務，積極培育農業新動能、新業態與新主體；要將專項資金重點用在提高農業綜合生產能力、發展生態農業和綠色農產品生產上，促進品質質量提升；要推動農業產業鏈上下游資源整合，創新農業生產經營模式，提高農業生產效率和擴大農產品有效供給。

(三)制度層面：從“行政約束”轉向“政府引導、市場主導”

制度經濟學代表人物之一、美國著名經濟學家舒而茨說過，任何制度都是對實際生活中已經存在的需求的響應。隨著我國經濟進入轉型升級的新階段，一些制度體系明顯滯后，需要創新制度供給，從“行政約束”轉向“政府引導、市場主導”，優化政府與市場關系，打破各個部門現有的利益格局，充分釋放市場主體的活力和創造力。

1.深化行政體制改革。一是要加強行政體制改革的頂層設計，以及制度建設和管理創新，構建新型政府治理體系，提高政府決策力、執行力、協調力和服務能力，推進政府治理能力現代化。二是要全面推進法治國家、法治政府和法治社會建設，提高政府依法決策、依法處理問題的能力。三是要理清各級政府和部門現行的行政審批事項，列出清單并公布于眾，并通過科學評估而選擇性地下放部分行政審批權，有效解決權力下放的“最后一公里”問題[5]。四是要厘清政府與社會組織之間的權利關系，加大對社會組織的支持力度，提高社會組織承接承擔政府事項的能力，規范社會組織服務內容和方式，使社會組織真正惠及普通百姓和發揮經濟建設推動作用。

2.推進國企混合所有制改革。一方面，要加強混合所有制產權制度改革。做到政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，從管資產、管企業向管資本、管產權轉變，從國有經濟絕對控股向“適宜獨資的就獨資、適宜控股的就控股、適宜參股的就參股”轉變[6]。鼓勵非公有資本參與國企改革，放大國有資本功能，增強國有經濟活力、帶動力和抗風險能力。混合產權中各方主體要加強優勢互補，形成共同發展、和諧共生的良性局面。另一方面，要加大市場機制的介入程度和范圍。通過在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，引入市場競爭機制，提高國有企業和國有控股企業的市場競爭性效率，滿足市場經濟發展的競爭要求，實現效率優化目標[7]。

3.建立現代財政制度。一是要建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，確立事權和支出責任相適應的制度，進一步理順中央和地方收入劃分。二是要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，形成定位清晰、分工明確的政府預算體系，并逐步建立跨年度的財政預算平衡機制。三是要建立規范的地方政府舉債融資體制，包括賦予地方政府依法適度舉債權限，對地方政府債務實行規模控制和分類管理，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，建立債務風險預警及化解機制，以及建立地方政府性債務問責機制。四是要健全政府采購制度，將政府采購管理制度納入國家發展戰略總體設計，修訂完善政府采購法，并加強完善有關采購管理辦法，強化政府采購的政策功能和社會目標。

4.完善金融體制機制。一是要完善市場化機制，提高資本配置效率。同步協調推進人民幣國際化、利率市場化進程，真正發揮市場機制在金融資源配置中的決定性作用。加快發展中小民營銀行，積極推進互聯網金融發展，建立面向中小企業的市場化金融服務體系。二是要建立穩定透明的資本市場，規范資本交易行為。健全完善基于實體經濟狀況和資本市場供求關系的證券價格形成機制，避免過多政策干預，完善證券市場交易規則，規范各類融資行為，防止證券價格暴漲暴跌，推動資本市場健康發展。三是要強化金融市場監管，防范金融危機。加強監測金融市場運行態勢，遏制非法集資蔓延的勢頭，密切關注和妥善處置各種金融事件，守住不發生系統性金融風險的底線。

三、中美供給側改革比較和借鑒

(一)美國供給側改革脈絡

美國供給學派的理論起源可追溯到19世紀初提出的薩伊定律。薩伊定律的核心思想是“供給創造其自身的需求”，主要包含三個要點：第一，產品生產本身能創造自己的需求；第二，由于市場的自我調節作用，不可能產生普遍的生產過剩，供求失衡只可能出現在國民經濟個別部門，而且這種個別部門的供求失衡也是暫時的；第三，貨幣流通不會使商品的買、賣出現脫節，因為貨幣僅僅是流通的媒介，反而貨幣能使供給和需求更高效地匹配。根據薩伊定律，在一個完全自由的市場經濟中，社會的總需求始終等于總供給，無需進行需求側管理。顯然，該理論具有局限性，與后來的現實中市場經濟有明顯相悖之處。

1929～1933年美國經濟“大蕭條”與世界經濟危機的現實對薩伊定律提出了質疑和挑戰，尤其在第二次世界大戰后，認為有效需求不足并需要加以刺激的凱恩斯主義取代了薩伊定律占據了經濟學的統治地位。西方國家普遍依據凱恩斯的經濟學理論，制定需求管理政策，并取得了較好的效果。但是，由于凱恩斯主義提倡的是人為刺激需求，更多的是投資需求，這并非與最終消費需求有同樣效果，而且政府提高刺激需求的投入無疑會削減對改善供給的投入，最終出現70年代西方國家的生產停滯、失業嚴重、物價持續上漲的“滯脹”現象，這在很大程度上是由于政府過渡干預需求而引起的負面效應。美國經濟的“滯脹”是從1973年12月爆發的經濟危機開始，到1982年經濟開始復蘇為止，持續長達10年之久。

在經濟“滯脹”形勢下，美國供給學派應運而生，而后盛行于20世紀80年代，它強調管理經濟的供給方面，認為需求會自動適應供給的變化。美國里根政府接受了這一套學說，提出了所謂的“里根經濟學”宏觀政策，將供給學派、貨幣學派的主張結合運用到宏觀經濟管理中，推動了“供給側改革”的第一次大規模實踐，具體措施有縮減財政支出、實施大幅度減稅、減少政府對企業干預、對貨幣供應量進行嚴格控制等，從實踐效果看，總體上是正向的。從1982年12月至1988年5月，美國經濟保持65個月的連續增長，通貨膨脹率實現大幅下降，宏觀經濟結構也得到優化。

雖然在供給學派的宏觀經濟管理思想下，美國政府通過一系列的供給管理和變革，對經濟總量與結構都產生了一定的積極作用，但是里根經濟學也有明顯的負面效應，美國出現了極為嚴重的財政、外貿“雙重赤字”，而且由于大企業從減稅政策中獲益更多，導致貧富差距進一步拉大。由此，供給學派不再贏得民心，雖然供給學派的減稅主張繼續得到支持，但是經濟界更強調從“需求側”調節來刺激宏觀經濟增長，而且從20世紀90年代到21世紀初，主張需求管理的經濟思想一直占據經濟學的主流地位。

直至2008年美國“次貸危機”時期，美國政府實際上又一次采用了“供給管理”手段來進行救市，供給學派又一次進入政界、學界的視野[8]。在美國經濟陷入衰退的情形下，奧巴馬提出了一套主張，用他的話來說就是中產階級經濟學，包括三個要點：第一，要幫助勞工家庭適應這種變化，減輕家庭負擔；第二，要提高每個人的勞動技能，適應經濟轉型的需要；第三，需要新的經濟為勞動力提供高薪的職位[9]。從本質上看，奧巴馬政府的“中產階級經濟學”也屬于供給側改革范疇，重點強調人力資本提升和發展新經濟。

(二)中美供給側改革不同之處

近年來，通過實施供給側結構性改革，我國經濟發展質量和效益不斷提升，經濟結構不斷優化，新興產業蓬勃發展，農業現代化穩步推進。盡管中國在減稅、減少政府干預、推動國企市場化改革、促進技術創新等方面，與西方供給學派的主張有相似之處，但中國提出的“供給側結構性改革”與西方供給學派思維下的美國供給側改革有很大不同。

首先，改革理念不同。美國供給學派依據薩伊定理，認為微觀效率改進會增加供給，而供給增加會帶來收入增加，最終會傳遞到消費需求，推動經濟增長[10]。但里根政府時期的實驗表明，在總需求不足的經濟衰退期，即使政府做出了必要的改革，微觀效率也難以改進。中國供給側結構性改革以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為指導，著力破除供給抑制，增加有效供給，釋放有效需求。其次，經濟形勢不同。美國里根政府時期推行供給側改革的經濟形勢是經濟增長率為負、通脹率超過兩位數。中國供給側結構性改革是在經濟發展勢頭良好和沒有通脹風險的情況下提出的主動戰略創新。這就決定了中國在實施供給側結構性改革過程中，積極的財政政策和穩健偏靈活的貨幣政策使用的空間更大。第三，著力點不同。里根政府時期的供給側改革，主要著力點是“減”，包括大規模減稅、減少福利開支，以及減少政府管制等，旨在通過改善微觀經濟效率來解決短期宏觀經濟供需失衡問題。中國主要著力點在于“改”，在微觀政策方面，供給側結構性改革主要集中在通過發揮市場機制激發企業活力和創造力，推動供給結構、產品結構和產業結構優化升級；在社會政策方面，供給側結構性改革的任務是增加就業、改善社會福利、調節收入分配、保障民生等。

(三)美國供給側改革對中國的借鑒意義

縱觀我國經濟發展過程，供給管理與需求管理歷史變遷大致經歷了四個階段，一是改革開放至20世紀90年代中期為供給管理主導階段；二是20世紀90年代初中期至2008年全球金融危機前為注重需求刺激階段；三是2008年金融危機前后至2011年前后為供給管理與需求刺激并重階段；四是2011年至目前為供給管理恢復階段[11]。我國這種供給管理和需求管理的交替、并重的宏觀經濟管理方式變遷，與美國有很大相似之處，這也是市場經濟發展規律的體現。

從總體上看，美國里根政府的供給側改革取得了很大成功，其戰略層面的經驗對中國供給側結構性改革具有重要啟示作用和借鑒意義。一是要放松行政管制，從“行政約束”轉向“政府引導、市場主導”，推動國有企業市場化改革，使政府與市場的各自優勢得到充分發揮。二是政府救助和福利支出要量力而行，要通過加強政策引導和發展環境建設，平衡好政府支持和國民自我發展的關系。三是要適時適度向地方政府放權，處理好中央政府、地方政府的財權和事權關系，形成協同推進供給側結構性改革的政策合力。