地方政府部門預算與決算偏差淺析

摘 要：本文通過對J區部門預決算的基礎數據進行分析，探究形成部門預決算偏差的原因，并提出縮小偏差的建議，有助于強化部門預算管理。

關鍵詞：部門預決算；偏差；淺析

隨著我國預算編制和預算執行逐步規范，政府部門預算管理體系初具雛形。2015年新《預算法》正式施行，對預算的編制、執行、調整、決算編制、預決算公開等方面作出了新規定，提出了新要求，尤其注重預決算編制、執行和信息公開工作。這使得預決算信息資料不再是政府內部保密數據，部門預算與決算偏差問題也在大眾視野中逐步顯現。部門預決算偏差的大小對于我國的政府預算管理具有重要影響。偏差過大，說明部門預算編制存在一定問題，也反映出預算執行情況不理想。

一、J區部門預算與決算偏差現狀

（一）J區歷年部門收入方面的預決算偏差

部門收入包括財政撥款收入、非稅收入、其他收入等。財政撥款收入由一般公共預算撥款和政府性基金預算撥款組成。

從J區2012至2016年部門收入方面預決算數據中可以看出，這5年間部門預決算收入基本呈穩步增長態勢，累計決算收入為114.43億元。2012年、2013及2016年預決算偏差較大，偏差率都在10%以上，而2014和2015年的偏差只在5%左右。但在財政撥款收入中，對比部門預決算差異發現2012和2016年的預決算偏差反而較小，在5%左右。顯然J區的部門預算收入編制是不全面的，涵蓋的資金范圍狹窄，也同時說明部門預決算偏差是可以縮小控制的。

（二）J區歷年部門支出方面的預決算偏差

2012至2016年，部門支出隨著部門收入的增加而增長，累計支出113.72億元，部門支出預決算累計差額4.69億元。與部門收入預決算偏差情況相似，2012、2013及2016年預決算偏差率達10%以上，而財政撥款支出預決算偏差基本為負偏差，2013年偏差率絕對值達到22.4%。說明在執行過程中，用其他資金支出的情況較頻繁，且J區財政撥款資金的執行力薄弱，影響執行效率。

二、J區部門預算與決算偏差問題的形成因素分析

（一）預算編報方面

1.預算編報方法不科學

部門的支出預算由基本支出和項目支出組成，基本支出主要包括人員和公用經費。在編制支出預算時，有時會因個人能力、領導意志或行政參與等原因致使部門項目支出列支人員經費，這在決算報表中有詳細體現。

J區2016年度部門決算的項目支出中工資福利支出為891.41萬元，占總項目支出的0.66%；對個人和家庭的補助為16221.02萬元，占總項目支出的11.98%。在預算執行過程中，部門單位往往會因自身工作量、業務范圍、人員變動等因素導致人員或公用經費不足，這與基本支出預算由定額標準編制不無關系。因為在編制預算時，一般不會考慮通貨膨脹、價格指數、人員變動等。這使得項目支出中列支基本支出的情況屢見不鮮，也使預算執行偏離了預算的根本目的，影響下一年度的部門預算收支預測。

2.預算編制不全面

J區《部門預算編制具體要求》中對部門預算收入實行全口徑預算管理，包括一般公共預算撥款、政府性基金預算撥款、財政專戶管理的非稅收入及其他收入等。但各部門在編制預算時只編報了一般公共預算撥款、政府性基金撥款。參見表1，可知J區年初預算收入只包含財政撥款收入，并沒有非稅收入、其他收入等體現。而各部門在執行中的實際支出不僅僅有年初預算中的財政撥款支出，更有以前年度結轉結余資金、預算追加（調減）支出、其他支出等，可以說在部門決算報表中體現的支出為全口徑支出。顯然，這是使J區部門預算與決算偏差程度加大的主要原因。

3.預算編制缺少重視及溝通

部門除編制常規的基本支出和項目支出預算外，還需編制“三公”經費及會議費、培訓費、政府采購（資產配置）、政府購買服務、政府投資項目預算等，這不僅使預算精細化，更考驗預算編制人員的業務水平和能力。但在實際工作中，部門單位并不十分重視財務風險的控制和資金支出的科學預測，往往借鑒以前年度預算編制的經驗和結果，編制隨意性大，加之編制人員的財務素質良莠不齊，更加大了預算的不準確性。現預算編制程序采用“二上二下”，雖然使部門單位與財政部門有了一定的溝通交流，但多數只流于程序表面，部門領導、預算審核部門、相關業務科室之間缺少磋商，使預算編制缺乏長遠考量用以避免后續的頻繁追加，并沒有真正發揮溝通作用。

（二）預算執行方面

1.預算與決算可比性較差

部門決算隨著時代的發展和科學化改革，涵蓋的內容越來越精細化，主要包括基礎數據表、填報說明、分析評價表及分析報告四部分，其中基礎數據表主表21張、附表5張。目前如此龐大的報表體系中只有4張表涉及年初預算數。近年來部門決算報表的《收支總表》、《財政撥款收支總表》中還加入了“調整預算數”。盡管從一方面體現了政府對預決算對比的日益看重，但其內容遠遠不夠，報表中只片面地體現金額，并沒有反映兩者差異原因，這使得部門決算編報人員不夠重視預算數的填寫，導致數據失真，缺乏可比性。

再者部門決算往往“重數據，輕分析”，雖然在近年決算公開文檔中要求對一般公共預算和政府性基金預算撥款的預決算變化情況進行分析說明，但目前的分析工作僅僅停留在表面，難以從中發現問題并細致分析預決算差異原因，也難以為來年的預算編制提供依據。

2.預算調整程序不規范

新《預算法》對預算調整程序進行了明確規定，縣級以上地方各級預算的調整方案應當提請本級人大常委會審查和批準。但在實際工作中，預算調整并沒有嚴格按照規定執行，需要追加項目資金時，由部門單位報財政部門初步審核，并將審核意見上報政府批準后追加預算，即使后來提請人大常委會審核和批準，相關資金已追加支出。程序的簡化，使得專項資金的追加變得頻繁，而且部分專項資金在編制預算時因不確定因素或政府財力有限未全部納入年初預算，往往通過追加預算的形式安排資金，這是形成部門預決算偏差的重要原因之一。

3.預算執行力弱

年初開始部門單位會存在預算執行緩慢、重大項目啟動晚、資金撥付不及時不到位等問題。究其原因，一是預算資金受申請流程、審批效率等因素影響，導致預算資金的管理分散；二是項目的實施、招投標、驗收、決算等環節導致當年預算無法及時執行；三是對預算執行不夠重視、觀念淡薄或專業素質不強，沒有深入研究及合理安排預算資金，未按計劃開展工作。而財政部門每年會接收大量撥付給各部門的上級項目資金，為使年度收支平衡，財政部門會進行預算追加，部門單位便容易在年底出現突擊花錢的情況。這大大降低資金的使用效率，同時加大了執行偏差。

三、縮小地方政府部門預算與決算偏差的建議

（一）預算編報方面的建議

1.完善預算編制方法

對于項目支出和基本支出劃分不清的情況，應完善相應的支出管理辦法，綜合考慮兩者經費的鑒定，減少交叉部分，從源頭切實劃分項目經費、人員和公用經費的界限。同時加強部門機動經費管理，規范其支出范圍，確保其可以用于彌補因人員增加、正常晉升等引起的人員經費不足和突發性項目支出。

現階段地方政府預算編制期間一般是一年，根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》文件內容，對編制三年期的滾動預算提出了需求。從長遠角度看，中長期滾動財政預算可以加強跨年度預算的銜接性和連續性，有利于重大項目收支情況等的分析預測，提高預算編制的科學性、合理性。并且加強滾動項目庫建設，常年開放項目庫，實行滾動管理。部門可提前開展以后年度預安排項目的審核論證，隨時申報入庫，促進項目一有預算資金即可實施，提高資金使用效率。再者，加強部門非稅收入、其他收入的管理，按新《預算法》統一納入全口徑預算編制當中。

2.加強溝通，預算編制全員化

部門預算編制人員應及時與財政部門溝通，合理安排資金，而財政部門也應主動與各部門開展協商，建立預算協商制度。溝通協商對象應包括預算編制人員、部門業務負責人以及財政部門等，通過全面長遠考量，避免后續執行過程出現頻繁調整。

預算編制也并不是財務部門一家的事情，需要部門單位各方人員群策群力、有針對性地提出意見和建議，做到協商編制，確保編制的全面性和專業性，使預算編制全員化。

（二）預算執行方面的建議

1.提高預決算報表分析可比性

如今決算報表中有4張報表涉及年初預算數的填報，分別在收入支出、財政撥款收入支出、“三公”經費支出、政府采購支出等方面體現預決算偏差對比。但僅是數據反映，建議在報表中加入偏差率及形成偏差的原因，通過對原因的填報分析，如突發性事件、執行不到位、預算安排不合理等，讓部門單位重視預決算偏差問題，并將分析與來年預算編制相結合，使預算編制更趨合理。

2.規范資金支出，強化執行管理

新《預算法》規定各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。這明確了部門單位不得有超預算支出的行為，也要求其控制日常不合理的開支，防止基本支出擠占項目資金或不同項目支出間隨意調劑。因此各部門單位應與業務科室充分溝通，細化預算項目的同時對其跟蹤管理，使資金支出控制在預算編制范圍內。

同時新《預算法》也嚴格規定了預算調整程序，財政部門應完善國庫集中支付框架體系，通過對預算編制、預算審核、指標管理、用款計劃、資金支付、賬戶管理等環節的數據信息進行利用分析，嚴控隨意調整預算行為。并且加大推進預算執行動態監控工作，除零余額賬戶外，逐步對其他合規賬戶納入監控范圍，確保資金有效支付，提高使用效率。

參考文獻：

[1]高培勇.關注預決算偏離度[J].涉外稅務，2008，（01）：5.

[2]黃智瀾.我國部門預算編制與預算執行偏差研究—以農業部為例[D].江西財經大學碩士學位論文，2015.

作者簡介：

葉曉詠（1976-），女，浙江人，金華市金東區財政局。

杜俊（1990-），女，浙江人，金華市金東區財政局。