大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理的實(shí)踐與探索

摘 要：根據(jù)稅務(wù)部門在大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理存在的問題，以寧波市地稅部門負(fù)責(zé)的大企業(yè)稅收現(xiàn)狀為樣本，提出構(gòu)建適合中國國情的大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理模式及改進(jìn)的政策建議。

關(guān)鍵詞：大企業(yè)；稅收風(fēng)險管理；模式創(chuàng)新

一、問題的提出

（一）大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理制度建設(shè)滯后：大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理工作的政策依據(jù)、法理基礎(chǔ)與工作需求存在一定差距。①稅務(wù)部門還沒有一個大企業(yè)規(guī)范統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)定義，實(shí)際操作中難以將同類特性的大企業(yè)集中管理；②缺乏權(quán)威的、明確的審計(jì)政策依據(jù)，現(xiàn)有文件屬于部門規(guī)范性文件，不具有強(qiáng)制性。

（二）管理職能體系設(shè)計(jì)與需求之間匹配度較低：大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理職能沿用了傳統(tǒng)體制設(shè)計(jì)。稅務(wù)部門縱向管理與大企業(yè)橫向分支機(jī)構(gòu)管理之間存在錯位。大企業(yè)往往跨區(qū)域經(jīng)營，作為管理主體的區(qū)（縣）級以下單個稅務(wù)審計(jì)管理部門無法掌握整個企業(yè)財(cái)務(wù)核算全部信息。

（三）大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理社會化服務(wù)能力不足：沒有相關(guān)完善的社會化服務(wù)體系。稅務(wù)部門難以從管理對象角度考慮大企業(yè)稅收風(fēng)險服務(wù)訴求，稅收審計(jì)風(fēng)險管理的形式和內(nèi)容不能完全適應(yīng)大企業(yè)的多樣化需要。稅收審計(jì)采取中介的稅務(wù)代理，從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)和能力亟待提高。

（四）大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險內(nèi)部控制和防范意識薄弱：大企業(yè)審計(jì)風(fēng)險防控意識淡薄，沒有建立或健全內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險管理體系，面對各種因素的沖擊不能在企業(yè)內(nèi)部有效實(shí)現(xiàn)稅收風(fēng)險的自我防范和控制。大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和涉稅信息不愿或不能實(shí)現(xiàn)有效共享，這種涉稅信息零散性和征納雙方信息不對稱性成為稅收審計(jì)缺位的高危誘因。

二、寧波市地稅大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理做法

（一）機(jī)構(gòu)與進(jìn)程：從行政稽查到專業(yè)審計(jì)

2012年以前，寧波市地稅沒有專門設(shè)立的大企業(yè)稅收管理部門，從市局到縣市區(qū)局及基層分局都有專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)對重點(diǎn)稅源戶的監(jiān)控管理。2013年以后寧波市地稅采取大企業(yè)局和直屬分局二合一運(yùn)行模式。根據(jù)甬政辦發(fā)[2014]20號和甬財(cái)稅發(fā)[2014]50號文件精神，2014年5月寧波市地稅大企業(yè)局正式掛牌，與直屬分局二合一模式運(yùn)行，成立綜合業(yè)務(wù)科，納稅評估一科，納稅評估二科，實(shí)施大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理工作。

寧波地稅大企業(yè)稅收審計(jì)進(jìn)程首先確立了重點(diǎn)稅源戶管理。2014年前，寧波市遵循國家稅務(wù)總局對重點(diǎn)稅源監(jiān)控的理念，摸索大企業(yè)管理核心點(diǎn)在于重點(diǎn)稅源戶的具體方案。2014年寧波市重點(diǎn)稅源戶共6351戶，占寧波市企業(yè)總數(shù)不足4%，但卻為寧波市貢獻(xiàn)了近60%的稅收。然后，寧波進(jìn)入重點(diǎn)稅源戶與“千戶集團(tuán)”協(xié)同審計(jì)管理階段。

（二）寧波市地稅大企業(yè)稅收特點(diǎn)：

1.大企業(yè)總體稅收貢獻(xiàn)大：寧波市2013年至2015年間重點(diǎn)稅源戶稅收占寧波市稅收比重分別為60.70%、56.49%、58.99%，可見寧波市大企業(yè)稅收對寧波區(qū)域經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)很大。

2.大企業(yè)區(qū)域分布差異大：2016年寧波市重點(diǎn)稅源戶企業(yè)在不同地區(qū)分布不均，其中北侖區(qū)占比最高達(dá)14.41%，其次是鄞州區(qū)14.01%，鎮(zhèn)海11.69%，奉化、象山、寧海相對較少。重點(diǎn)稅源戶稅收分布基本與企業(yè)數(shù)分布趨同，略有差別，如鄞州區(qū)重點(diǎn)稅源戶稅收占比（19.51%）要高于企業(yè)數(shù)占比（14.01%），而鎮(zhèn)海和北侖區(qū)則相反，說明鄞州區(qū)以相對少的重點(diǎn)稅源企業(yè)貢獻(xiàn)了相對多的稅收。

3.大企業(yè)行業(yè)分布及稅收貢獻(xiàn)差異大：2016年寧波市重點(diǎn)稅源戶企業(yè)主要以制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)為主，占所有重點(diǎn)稅源戶企業(yè)比重分別為26.98%和24.74%，從對應(yīng)不同行業(yè)重點(diǎn)稅源稅收占比來看，制造業(yè)占到24.66%，房地產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到38.11%，超出其絕對數(shù)占比，且房地產(chǎn)、金融保險、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)總稅收貢獻(xiàn)比重達(dá)到58.63%。

4.大企業(yè)類型分布差異大：2016年寧波市重點(diǎn)稅源戶主要以內(nèi)資企業(yè)為主，且重點(diǎn)稅源戶中內(nèi)資企業(yè)稅收占比（84.78%）相對更高，而外商投資、港、澳、臺投資企業(yè)總體數(shù)量較少且對稅收貢獻(xiàn)度更少。

（三）寧波市大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理措施與做法

1.定期對大企業(yè)進(jìn)行稅收審計(jì)風(fēng)險排查：寧波市地稅定期對重點(diǎn)稅源戶企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險等級排序并及時進(jìn)行風(fēng)險應(yīng)對。對低風(fēng)險的采取以風(fēng)險點(diǎn)提示和納稅輔導(dǎo)等服務(wù)為主舉措來降低稅務(wù)風(fēng)險；對風(fēng)險點(diǎn)為中等實(shí)施風(fēng)險評估；對風(fēng)險點(diǎn)高的實(shí)施稅務(wù)稽查。

2.實(shí)施大企業(yè)稅收風(fēng)險分行業(yè)審計(jì)管理：按大企業(yè)的行業(yè)不同對稅源進(jìn)行科學(xué)分類。市地稅直屬分局負(fù)責(zé)“千戶集團(tuán)”為主的重點(diǎn)大企業(yè)的風(fēng)險管理，各縣市區(qū)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)稅源戶管理，實(shí)行分行業(yè)管理。對重點(diǎn)的制造業(yè)、金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)定期開展專項(xiàng)風(fēng)險應(yīng)對、評估和稽查工作。

3.開展各種形式大企業(yè)審計(jì)個性化服務(wù)：寧波市結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，探索多種形式的大企業(yè)個性化服務(wù)。包括定期開展的稅收法律法規(guī)宣傳、稅務(wù)援助、辦稅預(yù)約服務(wù)、納稅輔導(dǎo)與咨詢、提醒告知、承應(yīng)大企業(yè)訴求、VIP綠色通道和提供“一站式”辦稅服務(wù)等。

（四）寧波大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理模式創(chuàng)新的思路

總結(jié)寧波大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理，在以下五個方面突出了模式創(chuàng)新的新思路。

1.突出審計(jì)“行業(yè)風(fēng)險管理”。在行業(yè)基礎(chǔ)上分類設(shè)立大企業(yè)稅收風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，針對不同行業(yè)采取對應(yīng)風(fēng)險處理方式，對同行業(yè)的特殊風(fēng)險進(jìn)行特殊甄別。

2.實(shí)施審計(jì)“信息集中管理”。積極采用大數(shù)據(jù)等新型信息技術(shù)，在國家稅務(wù)總局的層面建立大數(shù)據(jù)中心，有效降低大企業(yè)與稅務(wù)部門之間的信息不對稱。

3.采取審計(jì)“預(yù)先實(shí)時管理”。將傳統(tǒng)的事后管理模式向預(yù)先介入和實(shí)時評估的事前管理模式轉(zhuǎn)型。

4.重視審計(jì)“人才體系建設(shè)”。充分重視大企業(yè)稅收風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化人力資源體系的構(gòu)建。

5.建立審計(jì)“溝通協(xié)作機(jī)制”。把行業(yè)管理和區(qū)域管理相結(jié)合，各管理部門之間、稅務(wù)人員與專家之間保持良好協(xié)作關(guān)系，與第三方涉稅機(jī)構(gòu)保持定期溝通。

三、政策建議

（一）加快大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理體制和機(jī)制創(chuàng)新

1.制定大企業(yè)審計(jì)劃分標(biāo)準(zhǔn)：兼顧統(tǒng)一性和差異性，由總局制定國家及地方的大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，總局和地方分別管理國家和地方標(biāo)準(zhǔn)范疇的大企業(yè)，總局對地方進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)分定量和定性兩個指標(biāo)，定量指標(biāo)包括企業(yè)納稅額、銷售或營業(yè)收入；定性指標(biāo)（五項(xiàng)中符合三項(xiàng)）包括行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)分布地區(qū)和范圍、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力、是否為壟斷企業(yè)、是否為跨國公司。

2.明確大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理職責(zé)：改變大企業(yè)管理全國、省、市、縣、基層金字塔結(jié)構(gòu)，壓縮管理層級，促進(jìn)管理職能實(shí)體化。在總局、市局設(shè)立二級大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，市級大企業(yè)管理部門實(shí)行全功能型實(shí)體化管理，縣市級管理機(jī)構(gòu)只設(shè)置日常征管的有限職能。

3.優(yōu)化大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理機(jī)制：（1）內(nèi)部涉稅風(fēng)險控制機(jī)制。把大企業(yè)內(nèi)控評價作為日常檢查的重要內(nèi)容，強(qiáng)化事前監(jiān)控和源頭治理；（2）大企業(yè)涉稅訴求機(jī)制。將市州級管理機(jī)構(gòu)作為受理處理涉稅問題的責(zé)任單位；（3）大企業(yè)溝通互動機(jī)制。促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)、大企業(yè)以及中介機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系透明化；（4）大企業(yè)涉稅事項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制。形成上下級之間和部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制；（5）大企業(yè)專項(xiàng)問題項(xiàng)目管理機(jī)制。對共性問題或涉及面廣、影響大的難點(diǎn)問題采取項(xiàng)目管理方式。

（二）優(yōu)化稅收審計(jì)風(fēng)險管理流程和技術(shù)體系

建立稅收審計(jì)從識別、分析、評估、應(yīng)對到評價反饋的風(fēng)險管理流程。

1.推進(jìn)審計(jì)的預(yù)先實(shí)時風(fēng)險管理：應(yīng)將事后評估檢查，轉(zhuǎn)為預(yù)先和實(shí)時管理。（1）實(shí)時了解和滿足大企業(yè)的差別需求，充分考慮納稅人、行業(yè)和稅種差異；（2）實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度，簽訂事前遵從協(xié)議；（3）建立大企業(yè)年度稅務(wù)遵從報(bào)告制度。

2.建立大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險識別體系：（1）建立風(fēng)險指標(biāo)特征數(shù)據(jù)庫。在收集整理零散風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，探索風(fēng)險發(fā)生的規(guī)律和特征，找出風(fēng)險易發(fā)點(diǎn)，逐步建立起分行業(yè)數(shù)據(jù)庫。（2）針對企業(yè)可能發(fā)生的稅收風(fēng)險對大企業(yè)展開問卷調(diào)查或?qū)嵉卣{(diào)研。

3.完善大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險評估制度：一是要劃分低、中、較高、高四個風(fēng)險等級：（1）低風(fēng)險：納稅遵從度較高。只發(fā)生在會計(jì)核算和納稅申報(bào)中偶爾出現(xiàn)的錯報(bào)等非主觀原因的“小差錯”；（2）中等風(fēng)險：納稅遵從度相對較低，經(jīng)常出現(xiàn)錯報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象；（3）較高風(fēng)險：納稅遵從度相對更低。企業(yè)稅收籌劃舉措不當(dāng)引起較大稅收風(fēng)險，可能造成稅收收入重大損失；（4）高風(fēng)險：遵從度很低，存在故意偷稅行為，對稅收收入產(chǎn)生極大影響；二是建立定期稅收風(fēng)險評估，做到定時監(jiān)控、提前預(yù)防；三是適時開發(fā)大企業(yè)風(fēng)險管理的評估軟件；四是組建專業(yè)化大企業(yè)風(fēng)險評估隊(duì)伍，實(shí)行專業(yè)化評估。

4.改善大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險應(yīng)對辦法：稅務(wù)部門需要對識別和評估發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險做出積極應(yīng)對。根據(jù)評估結(jié)果，建立風(fēng)險評定模型，進(jìn)行量化評分，不同風(fēng)險等級實(shí)施差別化應(yīng)對管理。（1）低風(fēng)險：提供適當(dāng)?shù)募{稅服務(wù)，適時一對一輔導(dǎo)，或?qū)ζ髽I(yè)兩年一次的風(fēng)險評估，重點(diǎn)監(jiān)督企業(yè)日常運(yùn)行和內(nèi)控機(jī)制；（2）中等風(fēng)險：督導(dǎo)督促企業(yè)自查，實(shí)時監(jiān)控企業(yè)運(yùn)營，與大企業(yè)簽訂稅收遵從協(xié)議?；蛎磕赀M(jìn)行風(fēng)險評估，針對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)。

5.加強(qiáng)大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險評價反饋：此階段稅務(wù)部門要對大企業(yè)的稅收風(fēng)險狀況做出總體評價，還要將評價結(jié)果及時與企業(yè)溝通，反饋發(fā)現(xiàn)的問題。①將大企業(yè)的風(fēng)險等級及時發(fā)到一線征管部門，從源頭上加強(qiáng)監(jiān)管。②應(yīng)將對大企業(yè)的風(fēng)險評價結(jié)論及時反饋給企業(yè)，及時防止納稅風(fēng)險的擴(kuò)大，堵住風(fēng)險源頭。

（三）建立貫穿全程的有效納稅審計(jì)服務(wù)機(jī)制

①公開政務(wù)信息，提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。以規(guī)范政務(wù)、信息公開為突破口，使大企業(yè)的各項(xiàng)涉稅訴求得到迅速、規(guī)范解決；②做到快速響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)時效化服務(wù)。運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，開通大企業(yè)快速辦稅通道，提高工作效率；③創(chuàng)建交流平臺，創(chuàng)新多樣化服務(wù)。為大企業(yè)提供針對性較強(qiáng)的政策輔導(dǎo)和培訓(xùn)；開通各種網(wǎng)絡(luò)交流平臺，方便獲取最新稅收資訊；建立稅企交流對話制度；及時通報(bào)重大事項(xiàng)。④實(shí)行個性溝通，提升專業(yè)化服務(wù)。設(shè)立大企業(yè)稅收管理客戶經(jīng)理、客戶協(xié)調(diào)員、風(fēng)險評估師等崗位，由專人負(fù)責(zé)應(yīng)對涉稅訴求。

（四）為大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理提供信息技術(shù)保障

①建立大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險信息管理、評估管理和稅務(wù)審計(jì)查賬系統(tǒng)，健全大企業(yè)內(nèi)、外部信息資料；②構(gòu)建覆蓋全國、服務(wù)廣泛的網(wǎng)絡(luò)信息審計(jì)平臺；三是運(yùn)用科學(xué)方法加強(qiáng)對大企業(yè)數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，如經(jīng)濟(jì)稅源分析、政策效應(yīng)分析、管理風(fēng)險分析和行業(yè)預(yù)測預(yù)警分析等。

（五）培養(yǎng)高素質(zhì)的大企業(yè)稅收審計(jì)風(fēng)險管理隊(duì)伍

①人才優(yōu)化配置，組建由稅收政策、評估檢查和計(jì)算機(jī)專家組成的管理團(tuán)隊(duì)；②加快專業(yè)化風(fēng)險管理人才培養(yǎng)。對管理人員開展針對性強(qiáng)的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，引進(jìn)系統(tǒng)外行業(yè)專家參與管理團(tuán)隊(duì)工作；③健全中介機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)對稅務(wù)師考試、注冊登記、年檢、后續(xù)教育和稅務(wù)師中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（六）協(xié)助大企業(yè)構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)控審計(jì)管理機(jī)制

將事后管理改為事前主動管理，完善稅務(wù)總局《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理指引》，主動將稅務(wù)部門的審計(jì)管理環(huán)節(jié)向前移動。出具《稅務(wù)風(fēng)險管理建議書》，促使企業(yè)按照《指引》要求，明確各業(yè)務(wù)循環(huán)中的稅收風(fēng)險點(diǎn)，全面審視風(fēng)險內(nèi)控制度的完整性和有效性，對企業(yè)各部門的制度進(jìn)行系統(tǒng)整理、設(shè)計(jì)，建立健全自身稅收風(fēng)險防控體系。

作者簡介：

第一作者：周亞，寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授。

第二作者：林成偉，寧波市鄞州地方稅務(wù)局納稅評估局（稽查局）。