公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制問題研究

摘 要：財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制是醫(yī)院內(nèi)部控制工作的核心環(huán)節(jié)，對提升公立醫(yī)院管理水平和競爭力有著重要作用。公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制工作應(yīng)當(dāng)遵循合規(guī)性、系統(tǒng)性、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和適應(yīng)性四大原則。當(dāng)前，公立醫(yī)院在財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制方面存在內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全、預(yù)算管理制度落實(shí)不到位、財(cái)務(wù)管理流程不夠規(guī)范、財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)存在短板等突出問題，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)和組織建設(shè)、切實(shí)完善醫(yī)院預(yù)算管理、合理制定和執(zhí)行財(cái)務(wù)管理流程、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)等方面采取有針對性的措施。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院；財(cái)務(wù)管理；內(nèi)部控制；監(jiān)督制約；隊(duì)伍建設(shè)

在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)改革不斷深入的大背景下，公立醫(yī)院面臨的發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生劇烈變化。從競爭環(huán)境看，隨著市場在資源配置中更加廣泛地發(fā)揮決定性作用，民營醫(yī)院及外資醫(yī)院快速崛起，借助在資本投入、企業(yè)管理、薪酬政策等方面更大的靈活性，對公立醫(yī)院在保持公益屬性的前提下維持醫(yī)院正常運(yùn)營和發(fā)展帶來了巨大的競爭壓力。從財(cái)政投入規(guī)模看，隨著全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝期，國家分級醫(yī)療體系不斷完善，財(cái)政預(yù)算的投入更多偏重農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)療事業(yè)，對公立醫(yī)院的投入力度相對有所緊縮。隨著國家醫(yī)療保障局的組建，國家對藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、藥品耗材招標(biāo)采購、醫(yī)保內(nèi)醫(yī)療服務(wù)行為等方面的監(jiān)管勢必越來越嚴(yán)格，話語權(quán)也越來越重。從人才建設(shè)上，隨著醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)工作的開展、醫(yī)生集團(tuán)建立、自由執(zhí)業(yè)醫(yī)師工作室的創(chuàng)建，公立醫(yī)院的人才流失，醫(yī)療人員的流動(dòng)性問題日漸突出。面對這些挑戰(zhàn)，公立醫(yī)院要保持自身的競爭力，必須以加強(qiáng)內(nèi)部控制為抓手，深入挖掘醫(yī)院各方潛力，不斷提高運(yùn)營效率和管理水平。

一、公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的基本原則

內(nèi)部控制是一個(gè)廣義概念，囊括公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的方方面面，而財(cái)務(wù)管理涉及費(fèi)用、資產(chǎn)和投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，管理風(fēng)險(xiǎn)最為集中，對醫(yī)院整體運(yùn)轉(zhuǎn)影響最為直接。做好了財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制，就牽住了整個(gè)醫(yī)院內(nèi)部控制的“牛鼻子”，有利于醫(yī)院最大限度實(shí)現(xiàn)資金與資源的合理配置，不斷提高管理效能。而要做好公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制，首先必須結(jié)合公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理工作的自身特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的基本原則。

一是合規(guī)性原則。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國有事業(yè)單位，公立醫(yī)院必須在法律和黨規(guī)黨紀(jì)的框架內(nèi)活動(dòng)，這是財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)和前提。在構(gòu)建內(nèi)部控制制度時(shí)，醫(yī)院既要遵循一般法律法規(guī)，如會(huì)計(jì)法、稅法、合同法、行政和事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范等；又要落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，以及中央關(guān)于國內(nèi)差旅、因公臨時(shí)出國（境）、培訓(xùn)、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房等方面的一系列紀(jì)律性要求；還要落實(shí)主管部門關(guān)于內(nèi)部控制的各項(xiàng)指導(dǎo)意見，如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南》等。

二是系統(tǒng)性原則。做好財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制，要樹立財(cái)務(wù)管理“一盤棋”思想，對于現(xiàn)金管理、資產(chǎn)管理、投資管理等各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理內(nèi)容要統(tǒng)籌考慮，對于財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)要實(shí)行全程管控。要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面的制衡，做到不相容崗位的相互分離和制約，最大限度降低串通舞弊和濫用職權(quán)的可能性。把關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員作為財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的重點(diǎn)，讓每一個(gè)人都牢固樹立內(nèi)控意識(shí)，積極參與和配合內(nèi)部控制活動(dòng)。

三是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則。從某種意義上講，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制也是風(fēng)險(xiǎn)管理的一種手段，突出風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向也有利于內(nèi)部控制突出重點(diǎn)，把握關(guān)鍵。在公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制中，風(fēng)險(xiǎn)可以描述為影響內(nèi)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定因素。由于未來的不確定性始終存在，風(fēng)險(xiǎn)在醫(yī)院運(yùn)營中不可能被完全消滅，只能做到合理控制。堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則，必須科學(xué)評估、監(jiān)控和識(shí)別醫(yī)院財(cái)務(wù)管理面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)出科學(xué)有效的防范、控制和監(jiān)督措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在能承受的限度之內(nèi)。

四是適應(yīng)性原則。財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的制定沒有一定之規(guī)，也沒有放之四海而皆準(zhǔn)的方法，這就使得醫(yī)院在建立和實(shí)施內(nèi)部控制的時(shí)候，既要從醫(yī)院的公益屬性，又要直面醫(yī)院面臨的運(yùn)營和競爭壓力，還要充分結(jié)合自身的經(jīng)營規(guī)模、人員水平、技術(shù)能力等諸多因素，綜合考慮設(shè)計(jì)適合自身的控制方法。此外，隨著醫(yī)療改革的深入和醫(yī)院自身的發(fā)展，醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制也不能一勞永逸，必須結(jié)合大環(huán)境的變化和內(nèi)部控制的實(shí)施情況不斷加以修訂和完善，做到財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制始終與醫(yī)院的運(yùn)營和發(fā)展相適應(yīng)。

二、公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制存在的突出問題

近年來，針對公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制，國家有關(guān)主管部門出臺(tái)了一系列的配套制度和指導(dǎo)意見，公立醫(yī)院也在逐步加強(qiáng)該項(xiàng)工作。但從實(shí)際成效看，內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行不到位、發(fā)揮作用參差不齊的情況仍然廣泛存在。總體來看，主要存在如下幾方面問題：

（一）內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全

從國內(nèi)公立醫(yī)院的實(shí)際看，大部分公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子成員都是由醫(yī)療醫(yī)技專業(yè)技術(shù)人員成長而來，普遍對醫(yī)療、科研等業(yè)務(wù)工作比較重視，但對財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制工作重視程度不高，甚至認(rèn)為其程序繁瑣、不夠靈活，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的作用發(fā)揮普遍不夠到位。在領(lǐng)導(dǎo)班子配備方面，按照國家衛(wèi)生計(jì)生委、財(cái)政部、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)三級公立醫(yī)院建立總會(huì)計(jì)師制度的意見》要求，2018年底全國所有三級公立醫(yī)院全面落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度，但從執(zhí)行情況看，仍有部分三級公立醫(yī)院班子中未配備總會(huì)計(jì)師，領(lǐng)導(dǎo)班子中也無人具備財(cái)務(wù)知識(shí)和工作背景，對財(cái)務(wù)工作的統(tǒng)籌比較薄弱。在職責(zé)劃分方面，由于種種原因，有些醫(yī)院的權(quán)力制衡還不到位，如有些醫(yī)院的財(cái)務(wù)、設(shè)備、信息化等資金管理和支出工作均由院長一人分管，存在較大的決策和廉潔風(fēng)險(xiǎn)；有些醫(yī)院未設(shè)立單獨(dú)的審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，相關(guān)審計(jì)職責(zé)由財(cái)務(wù)部門代行；有些醫(yī)院院務(wù)會(huì)、分管院領(lǐng)導(dǎo)、科室主任三級的決策權(quán)限界定還不夠清晰，各科室在職責(zé)上還存在相互交叉和缺位的情況；有些醫(yī)院崗位設(shè)置不盡合理，部分人員超負(fù)荷工作與部分人員長期閑置的現(xiàn)象同時(shí)存在。在權(quán)力監(jiān)督上，有些醫(yī)院往往只關(guān)注事后監(jiān)督，對事前和事中的監(jiān)督和控制較為薄弱，審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、人事等部門在監(jiān)督方面基本上是各自為戰(zhàn)，未形成監(jiān)督合力。

（二）預(yù)算管理制度落實(shí)不到位

在預(yù)算的編制上，一些公立醫(yī)院“定基預(yù)算”的思維慣性尚未完全扭轉(zhuǎn)，仍然由財(cái)務(wù)部門根據(jù)上一年度的情況進(jìn)行簡單加減來編制下一年度預(yù)算，不能完全體現(xiàn)醫(yī)院運(yùn)營的實(shí)際需要；而且預(yù)算編制基本由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，與業(yè)務(wù)和職能科室的溝通還不夠深入，預(yù)算的針對性和各科室的配合度都不高。在預(yù)算的執(zhí)行上，財(cái)務(wù)部門與各科室經(jīng)常性的溝通、監(jiān)督和通報(bào)往往還不夠深入，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡、期末突擊花錢的現(xiàn)象依然存在。在預(yù)算的考核上，有些醫(yī)院只考核財(cái)務(wù)部門，未落實(shí)到各科室、各環(huán)節(jié)、各崗位，預(yù)算考核與年終評比、內(nèi)部績效獎(jiǎng)金的分配沒有掛鉤，約束作用沒有充分體現(xiàn)。在技術(shù)支撐上，有些醫(yī)院的預(yù)算管理系統(tǒng)相對滯后，管理效率較低。

（三）財(cái)務(wù)管理流程不夠規(guī)范

目前，一些醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制尚未完全體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，內(nèi)部控制制度不夠健全、執(zhí)行不到位的情況一定范圍內(nèi)依然存在。比如有的醫(yī)院固定資產(chǎn)清查盤點(diǎn)制度落實(shí)不到位，固定資產(chǎn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待提高。有的醫(yī)院對醫(yī)療欠費(fèi)缺乏管理控制制度，部分醫(yī)療費(fèi)用無法收回；有的醫(yī)院成本分析的維度和深度不足，不能對成本管理提供有價(jià)值的建議和措施；有的醫(yī)院供應(yīng)商管理和招標(biāo)制度缺失，合同管理還不夠嚴(yán)格，存在較大風(fēng)險(xiǎn)；有的醫(yī)院雖然建立了相關(guān)內(nèi)控制度，但在實(shí)際操作中執(zhí)行不夠嚴(yán)格，存在制度執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象等。

（四）財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)存在短板

目前，公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制專業(yè)人才依然相當(dāng)匱乏，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制基本處于財(cái)務(wù)部門單打獨(dú)斗的狀態(tài)，相關(guān)業(yè)務(wù)科室缺少內(nèi)控方面的人才，協(xié)同和配合明顯不足，而具體承擔(dān)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制工作的人員雖然基本都是會(huì)計(jì)學(xué)專業(yè)科班出身，但人員學(xué)歷和職稱層次普遍不高，而且大多缺乏醫(yī)療、法律、管理、投資、基建、信息、設(shè)備等方面的專業(yè)知識(shí)，對內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握不到位，對相關(guān)流程和要求的理解和執(zhí)行也不到位，這些都嚴(yán)重制約了內(nèi)部控制管理效果的提升。

三、加強(qiáng)公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的措施建議

針對財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制存在的突出問題，公立醫(yī)院應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的基本原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行，促進(jìn)醫(yī)院運(yùn)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力的提高。

（一）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)和組織建設(shè)

醫(yī)院管理層要進(jìn)一步強(qiáng)化對財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，讓醫(yī)院全體員工對充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制在醫(yī)院運(yùn)營中的重要作用，積極配合內(nèi)部控制工作的順利開展。要學(xué)習(xí)借鑒黨和國家機(jī)構(gòu)改革的思路及有關(guān)地區(qū)和單位的經(jīng)驗(yàn)，按照決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門既相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，又相互協(xié)調(diào)、相互配合的原則，重新梳理制定醫(yī)院“三定方案”，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理界定職責(zé)。要落實(shí)三部委文件精神，選聘具備較高財(cái)務(wù)管理專業(yè)素質(zhì)的人才擔(dān)任總會(huì)計(jì)師，進(jìn)入醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子，為醫(yī)院資本運(yùn)作、戰(zhàn)略決策、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、單位業(yè)績的衡量與控制等重大經(jīng)營行為提供財(cái)務(wù)支持。要按照“制衡性”原則對班子成員的職責(zé)進(jìn)行重新劃分，做到醫(yī)院主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物，項(xiàng)目建設(shè)和資金撥付由不同班子成員分管，“三重一大”事項(xiàng)由集體討論決定；要強(qiáng)化醫(yī)療醫(yī)技科室在內(nèi)部控制上的主體責(zé)任和財(cái)務(wù)部門的統(tǒng)籌監(jiān)督責(zé)任，徹底扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)部門在內(nèi)部控制建設(shè)中“單打獨(dú)斗”的被動(dòng)局面；把審計(jì)部門從財(cái)務(wù)部門中剝離出來，加強(qiáng)對醫(yī)院管理工作的監(jiān)督評價(jià)，與紀(jì)檢部門一道形成監(jiān)督合力。

（二）切實(shí)完善醫(yī)院預(yù)算管理

要建立全員參與、相互配合的全面預(yù)算管理體系，切實(shí)糾正醫(yī)院預(yù)算管理僅僅是醫(yī)院管理者或財(cái)務(wù)部門責(zé)任的錯(cuò)誤思想。在預(yù)算編制上，要發(fā)揮各科室在預(yù)算編制過程中的主體作用，根據(jù)自身情況和實(shí)際需求編制預(yù)算草案，財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)檢查糾正，充分保證預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性。在日常工作中，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控和提醒，保證預(yù)算執(zhí)行的合理進(jìn)度，杜絕年底突擊花錢的現(xiàn)象。在預(yù)算考核中，要制定合理的預(yù)算考核標(biāo)準(zhǔn)，加大考核力度，將預(yù)算考核結(jié)果同科室特別是科室負(fù)責(zé)人的績效、獎(jiǎng)金等掛鉤，切實(shí)保證預(yù)算考核的有效性。在技術(shù)支撐上，要進(jìn)一步加大資金投入和研發(fā)力度，引進(jìn)或自主構(gòu)建符合醫(yī)院實(shí)際的預(yù)算管理系統(tǒng)，整合共享信息資源，實(shí)現(xiàn)對醫(yī)院人、財(cái)、物信息的一體化統(tǒng)籌管理。

（三）合理制定和執(zhí)行財(cái)務(wù)管理流程

嚴(yán)格規(guī)范是醫(yī)院財(cái)務(wù)管理的底線和責(zé)任，要以國家法律、法規(guī)、規(guī)章和上級部門的規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合醫(yī)院在財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制方面的不足，加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格制度執(zhí)行。在固定資產(chǎn)管理方面，要建立完善工程轉(zhuǎn)固及資產(chǎn)移交管理制度，及時(shí)辦理竣工決算和審計(jì)；完善固定資產(chǎn)清點(diǎn)盤查制度，至少每年對所有固定資產(chǎn)進(jìn)行一次全面盤查，確保賬、卡、物相符。在收支管理方面，要及時(shí)將會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)調(diào)整為權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立資金支付申請制式表單，嚴(yán)格審批流程；加強(qiáng)支票管理，嚴(yán)禁簽發(fā)空頭支票，財(cái)務(wù)章及名章分開妥善保管，及時(shí)銷毀作廢或變更的印鑒；建立醫(yī)療欠費(fèi)控制管理機(jī)制，避免不必要的欠費(fèi)損失；加強(qiáng)成本分析管理，制定合理的行政部門成本攤銷辦法，拓展成本分析維度，改進(jìn)成本分析方法，加強(qiáng)分析結(jié)果在醫(yī)院運(yùn)營決策中的作用。在采購管理方面，要落實(shí)國家發(fā)展改革委印發(fā)的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》和上級主管部門關(guān)于采購工作的要求，建立完善的采購招標(biāo)管理制度，對應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項(xiàng)目做到應(yīng)招盡招、真招實(shí)招；要加強(qiáng)合同管理，對于經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)一律簽訂合同，強(qiáng)化合同承辦部門和綜合部門在合同審核管理上的責(zé)任，最大程度降低決策和廉潔風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)

財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，必須有專業(yè)的人員隊(duì)伍作為支撐，特別是隨著醫(yī)療體制改革的不斷深入，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的精細(xì)化程度越來越高，管理要求也越來越嚴(yán)格，對人員隊(duì)伍的素質(zhì)提出了更高的要求。一方面，醫(yī)院應(yīng)當(dāng)加大人才的引進(jìn)力度，吸引一批既精通財(cái)務(wù)，又具備醫(yī)療、法律、管理等復(fù)合型知識(shí)背景的高層次人才加入到內(nèi)控事業(yè)中，為醫(yī)院發(fā)展注入新鮮血液。另一方面，醫(yī)院要進(jìn)一步加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的教育培訓(xùn)，拓展培訓(xùn)渠道、擴(kuò)充培訓(xùn)內(nèi)容，改進(jìn)培訓(xùn)方法，重點(diǎn)學(xué)習(xí)掌握國家的最新政策和相關(guān)法律法規(guī)，吸收借鑒國內(nèi)外財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高醫(yī)院內(nèi)控人員的管理能力和政策水平，不斷適應(yīng)醫(yī)院持續(xù)健康發(fā)展的需要。

四、結(jié)語

綜上所述，公立醫(yī)院是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要發(fā)展陣地，在新醫(yī)改政策下公立醫(yī)院財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的創(chuàng)新顯得尤為重要。因此，我國公立醫(yī)院必須從全方位、多角度推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建設(shè)，為促進(jìn)公立醫(yī)院的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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作者簡介：

李琳，清華大學(xué)第一附屬醫(yī)院。