淺析科學事業單位內控問題及對策研究

摘 要：對于科學事業單位來說，內部控制在單位的內部管理中具有非常重要的作用。特別是近年來，國家對科學事業單位研發投入資金逐年增大，各類科技資金投入也是不斷增加，科學事業單位控制管理的資金規模持續攀升，這對科學事業單位內部控制管理提出了新的要求。本文針對科學事業單位內部控制管理有關內容，首先簡要概述了科學事業單位的特點及內部控制管理相關概念意義，并深入分析科學事業單位內部控制的主要目標要求，總結了在當前科學事業單位內部控制管理中存在的問題，最后就改進加強科學事業單位內部控制管理進行了系統論述。

關鍵詞：

科學事業單位；分支機構；內部控制

引言

內部控制在科學事業單位的內部發展管理中具有非常重要的作用，推動科學事業單位自身管理效率的提升，必須重視改進加強內部控制管理。尤其是現階段，事業單位體制改革深化推進，對于事業單位內部管理，特別是各項資金管理的規范化要求越來越高，嚴格控制科學事業單位內部分支機構中存在的資產安全、資金管理、專項資金控制等問題，提高資金使用效率，成為科學事業單位管理的重要內容，這對于提升科學事業單位整體管理水平，促進機構自身實現長遠穩定發展也具有重要意義。

一、科學事業單位的特點及內部控制管理相關概念

科學事業單位主要是指從事科學技術研究的組織機構，擔負著承擔科學技術研究、科學技術服務以及科研成果應用轉化的職能，也是推動經濟社會創新驅動發展的主要力量。一般情況下，科學事業單位可以分為自然科學、社會科學、綜合性科學等相關的研究事業單位。按照事業單位資金來源渠道的不同，又可以區分為自收自支事業單位、差額撥款事業單位以及全額撥款事業單位三種類型。一般來說，科學事業單位的特點主要有以下幾方面：首先，科學事業單位具有公益特征，由于科學事業單位主要職能就是進行科研活動和公益服務，這些研究和服務的公益屬性，決定了科學事業單位僅僅依靠市場資源配置，很難提供全面高效的服務，必須依賴于相關的資金支持保障。其次，科學事業單位具有非營利特征，也就是科學事業單位的內部控制管理，并不僅僅是以經濟效益目標作為唯一的管理目標，而是應該綜合考慮公共服務和經濟效益雙重屬性。第三，科學事業單位的資金來源具有特殊性，事業單位資金來源渠道相對較多，既有市場運作收入，也有財政撥款，不同的資金來源對于內部控制管理也有著不同的要求。

對于事業單位來所，內部控制主要是為了確保事業單位控制目標的順利實現，而通過建立相應的控制管理制度，完善內部控制管理措施，嚴格內部控制管理程序，對事業單位的各項經濟活動尤其是風險問題進行的防范和管控。在內部控制的原則要求方面，主要應該遵循以下幾項要求：遵循全面性的原則要求，確保內部控制貫穿于單位內部經濟活動決策、執行以及監督的全過程，實現全面控制；遵循重要性原則，內部控制應該集中在單位的重要經濟活動以及重要經濟活動風險方面；遵循制衡性的原則，單位內部控制管理權限、職責分工以及業務流程應該形成制約和監督；遵循適應性的原則，根據外部客觀環境、單位經濟活動以及管理要求等進行必要的調整完善。

二、科學事業單位內部控制的主要目標研究

在科學事業單位開展內部控制，其目標主要體現在五個方面：

第一，確?？茖W事業單位經濟活動合法合規，尤其是確保事業單位內部管理行為以及經濟活動等符合國家相關法律法規要求，符合有關政策規定要求，這也是科學事業單位開展內部控制管理最基本的目標要求。

第二，確?？茖W事業單位資金安全和使用有效，重點是通過完善的內部控制管理制度的制定，以及嚴格的資金審批程序等，確?？茖W事業單位資金管理規范有序，并盡可能的提升科學事業單位的資金使用效率。

第三，確保科學事業單位財務信息真實完整，重點是能夠提供客觀真實準確的財務報告以及財務會計信息，以便于科學事業單位管理層能夠精準的掌握預算執行以及總體財務狀況，并為科學事業單位的監管部門掌握科學事業單位的經濟運行情況提供準確全面的支持。

第四，確保科學事業單位財務管理規范，防范舞弊和預防腐敗，通過運用內部制衡機理，在科學事業單位內部建立良好的制衡體系，確保決策權和監督權的有效落實，并通過對科學事業單位重點項目的專項檢查，防范控制各種舞弊行為。

第五，提高科學事業單位公共服務的效率和效果，即在科學事業單位內部控制管理方面，充分考慮科學事業單位公益屬性的要求，尤其是在控制目標的制定、控制活動的執行過程中，充分體現公益性和服務性。

三、當前科學事業單位內部控制管理中存在的問題

現階段，越來越多的科學事業單位已經認識到了內部控制管理的重要性，在單位內部采取了一系列的控制管理措施，但是由于內部控制是一項系統性復雜性相對較強的管理工作，不少的科學事業單位由于規模相對較小，對于內部控制組織實施的專業化水平不高，因而在內部控制管理方面出現了不少的問題，主要表現在以下幾方面：

在科學事業單位的內部環境方面，主要表現為：機構內部的組織結構設置不合理，管理層權限設置不科學，當機構進行重大事項決策時，決策的客觀性容易受到影響；在機構內部缺少內部控制管理氛圍，機構內部各個職能部門對于內部控制管理的重要性沒有充分的認識，內部控制的組織實施缺少機構內部各個職能部門的共同參與。

在科學事業單位的風險評估方面，一方面缺乏必要的風險意識，特別是對于主要依靠國家財政撥款和專項經費的科學事業單位來說，缺乏風險意識很容易影響資金的使用效率。另一方面，風險評估機制不完善，尤其是預警、識別、評估、分析以及報告還沒有形成完整的風險管理鏈條，對于風險管控力度不強。

在科學事業單位的控制活動方面，主要表現為：業務流程沒有進行合理的優化，尤其是由于缺少必要的規章制度，導致了業務流程不夠標準，這也是影響內部控制效果的重要一方面原因；預算管控力度不足，預算編制不夠科學，預算執行控制力度不足，對于預算也缺少必要的績效評價，影響了預算作為內部控制重要手段應有的規劃控制功能；貨幣資金管理不夠規范，資金收支審批過程存在薄弱環節，財務稽核和不相容職務分離制度落實不到位等等，影響了內部控制管理水平。

在科學事業單位的信息與溝通方面，最主要的一些機構沒有建立完善的內部控制管理信息系統，無法及時快速的收集機構內部經濟活動、財務管理等各方面的信息數據，不僅無法及時發現管理過程中存在的各項薄弱環節，同時也非常不利于進行風險的評估分析和有力控制。

在科學事業單位的內部監督方面，主要是內部審計落實不到位，由于對于內部審計重視不足，內部審計應有的獨立性和權威性不夠，難以真正有效的開展內部審計工作。同時，內部審計涵蓋范圍不全面、審計層次深度不足等等，也造成了無法及時有效的發現機構內部控制管理中存在的薄弱環節，因而不利于內部控制工作的改進提升。

四、加強科學事業單位內部控制管理實踐措施

（一）明確事科學事業單位內部控制總體思路和組織實施

在科學事業單位完善內部控制管理，最終目的是促進科學事業單位實現可持續發展。在具體實施過程中，應該圍繞著資金使用規范、資產安全可靠、業務活動合規有序等幾方面，遵循重要性原則、制衡性原則、適應性原則和成本效益原則，提出科學事業單位內部控制系統的構建目標，主要是保證經濟活動合法合規、財務信息真實準確、國有資產安全完整，提高經濟活動效率效果等目標。在具體的組織實施過程中，首先應該注重對機構內部控制環境的改進優化，改進法人治理結構，嚴格遵守不相容崗位相分離、制約和監督的原則，合理設置部門和崗位，明確權責分工，細化控制流程，建立責任追究機制。其次，應該完善內部控制管理制度設計，重點集中在以下幾方面：建立不相容崗位相互分離，構建相互制約、相互監督的機構內部工作機制；實施內部授權審批控制，完善機構內部重大事項集體決策和會簽制度。落實歸口管理制度，對科學事業單位內部有關經濟活動實行統一管理。加強財產保護控制，通過資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等一系列的措施，最大限度的確保資產安全完整。改進機構內部會計控制，健全財會制度，強化會計機構、會計人員隊伍建設，規范會計基礎工作。第三，在內部控制的組織實施方面，重點應該突出風險控制，尤其是針對內部控制工作的組織情況、內部控制機制的建設、內部管理制度的完善、內部控制關鍵崗位工作人員的管理、財務信息的編報等方面，有針對性經常性的進行風險評估。

（二）突出業務層面的關鍵內部控制管理活動的有效執行管理

在預算控制管理方面，重點是確保預算規劃和約束功能的充分發揮。首先，應該規范預算編制，根據單位發展戰略和工作計劃，綜合考慮宏觀政策變動、對外競爭能力、內部環境變化等因素，統籌規劃經濟資源配置，制定預算編制政策。其次，在預算的執行方面，應該確保所有收支全部納入部門預算范圍統一核算和管理，并建立預算執行動態監控與反饋報告機制，定期分析預算執行差異，研究、解決預算執行中存在的問題，提出改進措施。此外，還應該針對預算管理健全預算管理的激勵約束機制，定期組織預算執行考評，推動預算目標落實。

在合同控制方面，關鍵是建立合同授權管理制度，對合同內容完整性審核、合同各要素審核、合同執行監督和合同糾紛處理落實管理責任。在具體控制方面，應該注意細化合同標的，明確合同數量、質量、技術標準；嚴格詢價與意向談判，規范草擬合同和合同的審核、審批、簽章管理。同時，加強對合同履行情況的監控，應根據合同編號建立合同臺賬，記錄業務進展情況和收付款情況。

在科研項目控制方面，首先應落實科研項目管理責任，明確科研管理部門、研究室、課題組、財務部門的具體責任。在具體控制方面，應該突出科研項目經費預算控制。根據項目不同編制與執行項目經費預算，科研管理部門、財務部門審核項目經費預算、監督預算執行，科研項目經費支出應以批復的預算為依據，特別是對外協作、設備購置、勞務、出國等費用，不得無預算和超預算開支。

在采購控制方面，應該完善采購計劃與預算控制。采購計劃以單位發展戰略和科研管理需要為依據，采購預算納入單位整體預算范圍，根據審定的采購計劃，制定年度采購預算，由財務部門對采購預算資金實行統籌規劃和執行控制。在采購活動實施過程中，應嚴格執行預算，嚴格控制超預算或預算外采購行為。采購執行流程中，應該嚴格執行請購、審核、審批、詢價與概算、招標、簽訂合同、驗收、付款與報銷的流程。對于采購方式可以按照不同物資的價值和重要程度，確定合理的采購方式。

在固定資產控制方面，重點是規范固定資產購置計劃、預算、驗收、入庫領用、調撥處置、資產清理盤查等工作。固定資產管理部門應該定期對固定資產進行全面清查盤點，發現盤盈盤虧的及時查明原因、調整固定資產賬目。對于固定資產處置包括報損、報廢、報失、轉讓、調撥和捐贈等，應嚴格執行處置申請、原因鑒別、資產評估、審批處置等程序，確保機構資產管理的規范有序。

在貨幣資金和票據控制方面，對于貨幣資金應該建立健全貨幣資金管理制度，嚴格貨幣資金收入、支出流程控制。特別是在貨幣資金的支出方面，財務部門應該對有關合同協議及原始單據的合規、合法性以及費用支出的合理性進行嚴格審核，提高資金支出的規范性。其次，規范機構內部的票據管理，建立票據管理臺賬，對票據購買、保管、領用、注銷等工作實行職責分離，財務、審計部門要對票據的申領、使用、繳銷情況進行定期清查，加強對票據管理過程的監督。

在財務報告控制方面，應該重點提高財務報告編制水平。財務報告應該包括向有關部門報送的各種報表以及向單位內部公開的各種財務信息，包括財務預算報告、決算報告、課題經費財務報告、財務損失處理報告、政務公開的財務信息以及各種財務統計報告等。在財務報告控制方面，財務部門應該對財務收支、債權債務、實物資產等財務報告相關事項進行全面清查，發現差異的應提出清查差異處理意見。財務報告應按要求對單位重要的科研管理情況、重要投資項目經營情況、重大的經濟糾紛和訴訟事項以及存在的各種風險和問題進行必要的說明。

（三）規范科學事業單位內部控制報告管理

內部控制報告是促進單位內部控制信息公開，提高單位內部控制水平的重要內容。加強單位內部控制建設，必須注重規范單位內部控制報告的編制、報送、使用。在內部控制報告編制中，應該注重將報告涵蓋單位內部控制的建立與實施、覆蓋單位層面和業務層面各類經濟業務活動，能夠綜合反映單位的內部控制建設情況，一般主要包括會議紀要、內部控制制度、流程圖、內部控制檢查報告、內部控制培訓會相關材料等。并注重重點關注單位重點領域和關鍵崗位，突出重點、兼顧一般，推動單位圍繞重點開展內部控制建設，著力防范可能產生的重大風險。同時，應該注重加強內部控制報告的使用，通過對內部控制報告中反映的信息進行分析，及時發現內部控制建設工作中存在的問題，進一步健全制度，提高執行力，完善監督措施，確保內部控制有效實施。

（四）改進完善科學事業單位內部控制的評價與監督管理

內部控制監督與評估是指對內部控制建設和執行情況所進行的監督，以及對內部控制制度完整性、符合性和有效性的自我評估或委托社會中介機構所進行的評估。對科學事業單位內部控制進行評價和監督，是提升科學事業單位內部控制有效性的關鍵所在。科學事業單位應當指定分管領導負責領導與協調內部控制監督與評估工作，內部審計部門負責內部控制日常監督，組織對內部控制系統完整性、符合性和有效性進行評估。在內部控制評價監督方面，應該完善內部控制評估辦法，定期進行內部控制評估。評估重點包括內部控制制度合規性、合法性、完整性，內控制度執行的符合性、有效性，機構、崗位設置及人員配備合理性等。對內部控制監督與評估中發現的重大決策失誤、未履行規定的審批程序和不按規定執行的部門與人員，應當按照有關規定追究相應的責任。對非正常損失的要認真查明原因，并按照規定處理。在科學事業單位的內部控制評價和監督方面，還應該注重充分強化內部審計的作用，尤其是結合機構內部治理結構的實際情況，建立完善內部審計機構，提升內部審計工作的權威性和獨立性，并注重拓展審計工作職能，一方面，重點圍繞科學事業單位的會計核算管理、財務預算總體執行、資產安全管理等進行全面的合規性審計；另一方面，圍繞機構的體制機制改革、風險評估分析和應對、經濟效益和社會效益改進提升、決策服務支持保障等進行服務性審計，進而依靠內部審計，不斷促進提升科學事業單位的整體管理水平。

五、結語

在科學事業單位內部控制的開展實施過程中，應該深入分析機構內部的治理、運營以及財務管理等實際情況，明細內部控制體系建設的總體思路，突出內部控制建設的工作重點，并加強內部控制評價監督，以促進提高內部控制工作的整體水平。

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作者簡介：

宋巖，中國科學院工程熱物理研究所。