PPP項(xiàng)目風(fēng)險因素探析與推進(jìn)建議

摘 要：推廣運(yùn)用PPP模式項(xiàng)目是一個系統(tǒng)工程，具有多樣性、長期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，本文從PPP特點(diǎn)、運(yùn)營機(jī)制入手，通過我國PPP經(jīng)典案例匯總分析，對該模式在實(shí)際應(yīng)用中存在的一些問題，提出對應(yīng)的防范措施，以期為PPP項(xiàng)目研究和實(shí)際運(yùn)作提供可參考的依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：PPP；系統(tǒng)工程；運(yùn)營機(jī)制；風(fēng)險

本文系重慶工商大學(xué)融智學(xué)院校級重大項(xiàng)目：城市軌道交通PPP項(xiàng)目的大數(shù)據(jù)跟蹤審計研究（20178003）

一、引言與文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)激增，僅靠中央的財政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，財力問題始終是政府部門建設(shè)和管理基礎(chǔ)設(shè)施的“絆腳石”， 為擺脫資金“瓶頸”，必須引入社會資本。政府部門的融資目光已從直接投資轉(zhuǎn)向龐大的社會私人資本。2015年財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了PPP運(yùn)用的重大意義。可種種跡象表明，PPP投融資項(xiàng)目模式的現(xiàn)狀是“叫好不叫座”，實(shí)際應(yīng)用實(shí)也是喜憂參半。究其原因，在于政企雙方對PPP模式的風(fēng)險識別與分配沒有系統(tǒng)的認(rèn)知，存在諸多潛在風(fēng)險問題。

PPP投融資項(xiàng)目中的風(fēng)險因素識別是實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的關(guān)鍵，也是國內(nèi)外學(xué)者理論研究的重點(diǎn)，如何壽奎等構(gòu)建了PPP模式下合作雙方的最佳投資比例模型，并對PPP項(xiàng)目風(fēng)險的識別分配方法以及投資評價方法進(jìn)行了深入的分析；戴佳君等主要在審計風(fēng)險研究方面，指出以往國內(nèi)審計風(fēng)險的研究主要采取規(guī)范法，而實(shí)驗(yàn)研究、實(shí)地研究以及經(jīng)驗(yàn)研究相對欠缺；葉曉甦，張永艷等指出應(yīng)建立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以參與全過程項(xiàng)目監(jiān)管，并分析了不同階段的監(jiān)管職責(zé)。魯心逸借鑒印度的PPP基建項(xiàng)目，主要從覆蓋范圍、監(jiān)控要點(diǎn)、介入方式、工作流程、績效評估和重大風(fēng)險控制等方面解讀其實(shí)踐，提煉經(jīng)驗(yàn)，對有效推進(jìn)PPP項(xiàng)目的審計得到有益啟示。

二、風(fēng)險因素識別

（一）PPP理論與運(yùn)營機(jī)制

PPP是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。PPP有其獨(dú)特的自身特點(diǎn)：首先，PPP是一個典型的復(fù)合性投融資工具，各方參與者按照合同約定出資，成立特別目的的公司，建設(shè)、運(yùn)營合作項(xiàng)目；其次，PPP按照“不同的風(fēng)險由最適宜一方承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險；再次，PPP借鑒物有所值論（Value for Money，VFM），政府部門采用動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)合同約定等進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)貼調(diào)整；最后，PPP形成的是一種公共設(shè)施社會管理的模式，將政府的發(fā)展規(guī)劃與社會參與一方的技術(shù)創(chuàng)新和管理效率相結(jié)合。

（二）PPP項(xiàng)目經(jīng)典案例分析

據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前中國的PPP項(xiàng)目已達(dá)14000多個，涉及交通、醫(yī)療、旅游、能源與環(huán)境建設(shè)等方面。匯總資料來看，成功的項(xiàng)目不少：北京地鐵4號線、京港地鐵的項(xiàng)目和大理市生活垃圾處置的投融資項(xiàng)目，成功項(xiàng)目大多源于當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)烈支持、融資的渠道寬泛與機(jī)構(gòu)的運(yùn)營能力較強(qiáng)；而失敗的案例更多，主要原因：一是與當(dāng)?shù)卣降男庞糜嘘P(guān)；二是市民對此項(xiàng)目的情緒不高甚至出現(xiàn)反對現(xiàn)象，繼而出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象；三與市場需求變化和雙方運(yùn)營決策失誤。

三、發(fā)展PPP推進(jìn)建議

在現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目的實(shí)際應(yīng)用并未成熟，如，管理和責(zé)任主體模糊，監(jiān)管力度不足，茲待解決的問題還有很多，從長遠(yuǎn)來看，要真正滿足城建基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，可以從以下方面推進(jìn)PPP模式項(xiàng)目的發(fā)展。

（一）法律政策環(huán)境的保障

PPP項(xiàng)目需要全程全方位管理，大多采用合同方式，而合同的效力取決于所在的法律環(huán)境。法律環(huán)境的保障應(yīng)考慮到如何規(guī)范政府方，特別是當(dāng)政府部門出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)換屆時，往往會出現(xiàn)政策、目標(biāo)，甚至是方向的變更，然而對于社會參與方來看，合作要建立在政府部門言行一致的基礎(chǔ)上，面臨政府部門的朝令夕改其必會承擔(dān)很大的代價。因此，政府部門應(yīng)完善相應(yīng)的法律體系，保證政策法規(guī)的高層次、高權(quán)威性、一致連貫性，也應(yīng)避免過于籠統(tǒng)、原則性太強(qiáng)而實(shí)際操作性差等問題。

（二）構(gòu)建優(yōu)良的商業(yè)模式

我國實(shí)踐中的PPP項(xiàng)目交易有明顯的缺陷，政府方一面想以更多的股份對項(xiàng)目掌握主動權(quán)，一面又不愿承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，這就導(dǎo)致投資方私企在進(jìn)行投資決策時對政府部門的存在遲疑與考量，甚至陷入無休止的再談判循環(huán)中，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的高風(fēng)險甚至失敗。因此，以合作方成本最低、項(xiàng)目質(zhì)量最優(yōu)、效率最高為原則，優(yōu)化風(fēng)險和收益的分配結(jié)構(gòu)，建立優(yōu)良的商業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)多方共贏目標(biāo)。

（三）完善風(fēng)險分擔(dān)與項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

PPP項(xiàng)目的投資周期長、資金額度大、有不同的利益主體，使得項(xiàng)目在實(shí)施過程中大小風(fēng)險層出不窮。而政府總希望將風(fēng)險最大限度的轉(zhuǎn)移給私企，一旦項(xiàng)目遭遇政府政策變更、收益不足等這些風(fēng)險時，私營企業(yè)往往無能為力，只能獨(dú)自承受。因此，一方面，充分考慮可能的政策變更、市民反對等風(fēng)險；另一方面，構(gòu)建獨(dú)立的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時避免冗長復(fù)雜的辦事程序，降低后期工作中的風(fēng)險與成本。

參考文獻(xiàn)：

[1]何壽奎，付鴻源.基于風(fēng)險分?jǐn)偟腜PP項(xiàng)目投資決策與收益分配研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2006，（10）：9-12.

[2]戴佳君，張奇峰.審計風(fēng)險研究綜述[J].上海立信會計學(xué)院學(xué)報，2009，（10）：68-75.

[3]葉曉甦，張永艷，李小朋.我國PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管機(jī)制設(shè)計[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2010，（04）：93-96.

[4]魯心逸.印度PPP基建項(xiàng)目審計及借鑒[J].審計研究，2015，07（04）.

作者簡介：

王秀霞，重慶工商大學(xué)融智學(xué)院。