基于PPP模式的建設工程項目風險管理基礎研究

摘 要：新《預算法》和國發(fā)【2014】43號文相繼出臺加強了對地方融資平臺的約束和地方債務規(guī)模的限制，PPP投融資模式應時而生，實現政府購買服務和企業(yè)依托建筑產品提供公共服務供需有效對接，并逐漸成為緩解財政支付壓力、拓寬社會資金投資渠道、提高服務效率的重要途徑。為避免投資失敗，社會投資人必須對項目全周期關鍵風險點實行有效管控，維護各參與方的利益，通過價值管理接近預期目標。本文從PPP融資模式先天優(yōu)勢為出發(fā)點，試圖從PPP模式的建設工程項目風險識別入手，對應對措施展開基礎的探討。

關鍵詞：PPP模式；建設工程；項目風險管理

一、PPP融資模式的特點

PPP融資模式由英國政府PFI演變而來，是基于股權和公司治理結構的公私合營方式，在項目合作過程中，各參與方可充分利用各自優(yōu)勢對風險進行有效應對和分散，進而實現經濟和社會效益最大化目標。PPP融資模式的優(yōu)點包括：一是融資效率高，社會資本、工程技術和管理經驗得以引進，公共部門的融資成本降低，減輕了財政負擔，真正意義上地形成多渠道、高效率的融資；二是風險合理分擔，在項目實施全程，各方優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，政策方面風險由公共部門分擔，技術和管理方面的風險則由企業(yè)、金融機構等專業(yè)領域的主體分擔，其各自專業(yè)領域的風險控制大幅度降低投融資風險、建設風險和運營風險；三是以績效考核激發(fā)社會資本效益，PPP融資模式對社會投資人特許授權，使其在項目建設和成本控制擁有更多的主導權，各參與方提出更加合理的方案，獲得更大的回報及收益；四是項目服務水平高，在PPP模式下，公私責權更加明確，政府負責“兩評一案”和項目入庫，對服務績效評價，并提供產業(yè)政策支持和良好營商環(huán)境，社會資本方依托建筑產品提供長期服務，注重產品質量、壽命、運維成本和服務水平，市場競爭與監(jiān)管的并存，對服務水平的提升極為有利，提高了企業(yè)社會形象、品牌價值以及公眾對政府滿意度。

二、基于PPP融資模式的建設工程項目風險識別與風險管理

（一）股權結構設計與融資、資本方退出風險

在PPP項目實施過程中極易出現股權結構設計不合理，融資方、資本方退出機制不完善等問題，給PPP項目的建設與運營管理帶來了諸多不確定因素。針對此類風險，可采取以下風險管理措施：政府持股比例不得高于50%。且不具有管理權和實際控制權，實現PPP項目市場化運作；為平衡各方利益，對股權變動設置鎖定期限制，詳細規(guī)定違反股權變更限制的情況；為降低股權變動風險，在PPP項目合同中對受讓方的資格及履約能力進行約定，若政府不希望有特定主體參與PPP項目，則可在合同中直接約定禁止特定主體成為受讓方；從政策層面進一步明確社會資本退出機制，對到期移交、股權回購、售后回租、資產證券化等社會資本退出方式的具體操作進行細致規(guī)定。

（二）成本超預期風險管理

就PPP項目而言，一旦成本失控，此時私人投資者的收益將無法得到保障。具體風險管理措施如下：在預算階段，應將成本超支風險作為重要內容予以考慮，對可能導致成本超支的因素應進行全面分析，并預留出足夠的預算空間；對于材料人工成本上漲引起的超支風險，可通過簽訂總價合同的方法，將這部分風險轉移給承包商；可將成本超支后彌補資金缺口的責任分攤給發(fā)起人，也可由投資者提供資金缺額擔保，以此來為工程項目建設中的資金周轉提供備用的信貸保障，當超支問題出現時，便可啟動備用信貸，補足資金缺口，保證工程項目的順利進行。

（三）工期延誤風險管理

在建筑工程項目中，受到外界環(huán)境變化等因素的影響，可能會導致工期延誤，對于此類風險，可采取如下措施進行管理：加大對承包商施工進度的管理力度，并對計劃的執(zhí)行情況進行跟蹤檢查，一旦與進度計劃發(fā)生偏差，應提醒承包商，并幫助其查明原因，采取措施加以補救；可讓設計單位對設計失誤造成的風險進行承擔，項目開工前，應做好充足的準備工作，并編制合理可行的應急預案，減少突發(fā)事件對工期的影響。

（四）法律合同風險和政策管理

在PPP融資模式下，應當加強法律合同風險的管理，具體措施：對于工程項目建設中可能遇到的各類風險應加以明確，并以合同的方式對各參與方所應承擔的風險大小進行規(guī)定。由于PPP項目中，政府與私人的合作是項目得以順利進行的重要前提，如果合作關系破裂，項目則會被迫終止，為規(guī)避此類風險，可在簽訂特許權協議時對雙方所應承擔的風險進行明確規(guī)定。

三、案例分析

某配套路網工程和地下綜合管廊項目是當地政府重點投資建設的項目，承擔珠三角地區(qū)面向西部地區(qū)的客流以及城際客流，是廣州樞紐向西南地區(qū)輻射的重要節(jié)點。該項目由當地政府授權國有投投公司為實施主體，采用PPP融資模式，項目總投資為358，100萬元，項目公司由PPP投資人投入資金89，525萬元，外部債務性融資268，575萬元，發(fā)包人建設期投入資本金8，925萬元，PPP項目評標價283，642萬元。在PPP融資模式下，由西投公司發(fā)包和管理工程項目的勘察、設計、監(jiān)理、環(huán)評、造價等工作。在PPP融資模式實施過程中，針對工程項目主要采取了以下風險管理措施。

（一）建立PPP項目數據庫

在本工程項目的策劃上，聘請了國內專業(yè)的建設項目管理咨詢機構，通過對同類項目成功經驗的借鑒，進一步提升了策劃方案的可行性。在PPP項目的流程設計中，遵循科學合理的原則，在各階段對項目風險采取了分流控制的方法，由此使得整個項目的流程得到最大限度地優(yōu)化。通過制度創(chuàng)新，為本工程項目的開展提供了指引，階段性評估及后評價工作的開展，可為下一節(jié)段及同類項目提供了指導。

（二）工程招標風險管理措施

在投資人選聘機制的設計上，遵循科學合理的原則，對資格進行預審時，嚴格執(zhí)行了PPP項目投資人準入制度，除對投標人的財務狀況進行了嚴格的審查之外，還對其最近3年的財務報表進行全面系統(tǒng)析，從資信、業(yè)績、現金等方面著手，對投資人的經濟實力深入考察。同時，在評標過程中，構建相對完善的指標量化體系，有效降低了工程建設風險。

（三）項目移交風險管理措施

為最大限度地降低項目的移交風險，在本工程項目中采取了如下管理措施：決策階段對還款計劃進行了嚴格地審查，并對回購年限及付款支付比率進行了合理設計，同時，加強了項目的可行性論證，并對項目方案進行了優(yōu)選；對工程量清單和預算造價進行了精確編制，并以競標的方式確定了最終的結算造價；在總價合同的簽訂過程中，對其中的條款進行了明確規(guī)定，在工程項目的實施階段，對設計變更進行了嚴格控制，并對責任承擔者進行明確，減輕了設計變更帶來的風險。

（四）政策風險管理措施

在本工程項目中，制定相關的法律規(guī)范，為項目談判、合同簽訂及項目轉讓提供了法律支撐。通過對未來經濟發(fā)展趨勢的把握，對本工程項目進行了合理的預測，創(chuàng)新項目組織和制度設計，提高項目風險管理水平，規(guī)避政府決策風險；進一步提升了決策效率，降低了決策失誤風險。

四、結束語

總而言之，在建設工程項目中引入PPP融資模式，對緩解政府財政支出壓力、提高民間資本利用效率、促進公用行業(yè)市場化發(fā)展起著不可忽視的作用。在PPP模式下的建設工程項目實施過程中，要認清影響項目建設的內外部風險因素，采取有效措施強化風險管控，確保項目管理目標的實現。

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作者簡介：

翟志鵬，西安建筑科技大學。