引入優勝劣汰機制：推進我國公務員積極退出機制的正常化發展

摘 要：公務員退出機制屬于公務員人力資源管理進—管—出三個環節中的最后一個環節，是整個公務員制度的重要組織部分。一個正常的退出機制，將積極促進行政組織的新陳代謝，煥發組織的生機和活力，提高組織的行政效率以及整個公務員隊伍的素質和服務能力。對于公務員管理系統來說，退出可分為消極退出和積極退出。

關鍵詞： 公務員；機制；發展

引言

消極退出是一個自然的過程，包括退休、病逝等；積極退出是優勝劣汰的過程和結果，包括辭職、辭退、精簡機構造成的人員減編等。 雖然2006年出臺的《中華人民共和國公務員法》嚴格規范了辭職、辭退、退休和開除這四種退出方式，但是在實際操作過程中，積極退出機制形同虛設，出現法律法規不健全、人力資源管理落后、官本位社會觀念阻礙發展等問題。本文擬以康保縣和上海閔行區為例分析積極退出機制的概況，并結合日本、新西蘭、韓國等國的經驗為積極退出機制的正常化發展提出建議。

一、公務員積極退出機制的概況

由河北省張家口市康保縣人力資源和社會保障局2013年5月16日發布的<公務員認定情況>可知，截止2012年底，全縣各部門公務員總數為542人，退出公務員系統的有27人，其中退休25人，開除1人，死亡1人。 在所有退出方式中，傳統的退休比例高達93%，而積極退出機制中的辭職辭退比例為0。康保縣幾乎完全按照傳統的消極自然的退出方式來將公務員清理出隊伍，而積極退出機制基本尚未建立。

再以上海閔行區為例，2008-2013 年，閔行區公務員招考錄用和退出的基本情況如下表所示：

在2008年—2013年的六年間，雖然閔行區進入公務系統的人員（429）與退出公務系統的總人數（414）基本持平，實現了進出的基本平衡狀態。然而，在所有退出方式中，退休的比例高達93%，辭職辭退的比例總共只有6%，尤其是積極退出機制中的辭退制度，六年來無一人按有關規定被辭退。另據閔行區管理科科長所述，從積極退出的辭職的情況來看，出現了嚴重的“逆淘汰”現象，即不該退出公務員系統的高學歷、高技能的人才流失嚴重[3]，這種現象的出現將嚴重影響公務員積極退出機制的正常化發展，導致該退出系統的人員不能得到及時有效的淘汰，而不該被淘汰出局的公務員人才卻不得已流失，進而導致整個公務員隊伍的素質難以提高。

二、積極退出機制存在的問題

（一）法律法規層面—法律法規籠統，缺乏配套的實施細則

自2006年《中華人民共和國公務員法》實施以來，公務員的辭職辭退制度得以走上法制化的道路，形成了基本的退出框架。然而從實際操作層面來審視法律法規的明確程度可以發現，相關規定都過于籠統，現實可操作性不強，且存有大量的自由裁量的空間，甚至同樣的表述，不同的人可以有不同的理解。如《公務員法》第十三章第八十二條規定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。”那么，對于非領導成員發生嚴重的工作失誤的狀況，是否也需要引咎辭職，或者是否具有遞進的程序，先予以警告，若有再犯，再引咎辭職或者責令辭職呢？這些情況都未細致的分類說明。

（二）組織人力資源管理層面

人力資本理論認為，人是組織資源中最重要的資源。組織需要不斷地開發和培訓組織中的人員，以期挖掘出人力潛在的能力，使組織得到產出。目前，組織在人力資源管理層面上的缺陷主要集中在以下兩個方面：

1.考核制度的缺陷使得積極退出機制如同虛設

《中華人民共和國公務員法》第八十三條規定，“在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的，將予以辭退。”可見，公務員考核制度與公務員的積極退出機制一脈相承，互為因果，緊密聯系。只有公務員的考核制度科學合理，公務員的積極退出機制才能夠真正的正常化運轉。然而在行政組織實際管理的過程中，考核制度存在著以下不足：1）考核主體責任不清：即使考核主體在考核程序中“睜一只眼閉一只眼”，并沒有有效考核出不稱職的公務員使其及時地退出公務系統，這種責任卻并不能明確，由誰來承擔。2）考核標準過于泛化：《公務員考核規定（試行）》第二章第四條規定：“對公務員的考核，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”。在現實考核過程中，極易因考核主體的自由裁量權過大而流于形式，有失過程的可行性和結果的可靠性。3）考核方式單一，科學性不足：我國公務員的平時考核由公務員自身先寫工作總結，再由主管領導予以審核評價。側重定性而缺乏定量，考核的領導主觀性太強，且缺乏群眾的參與，考核結果的公開公平性不足。

2.激勵機制的不健全導致公務員積極退出機制的逆淘汰現象嚴重

“逆淘汰”即不該退出公務員系統的年輕有為的公務員自動選擇積極退出行政組織的現象，在人力資本理論看來，逆淘汰現象的出現，將嚴重浪費行政組織的人力資源投入成本，降低整個公務員隊伍的素質。出現逆淘汰的主要原因有三點：一是由于行政組織存在缺乏優勝劣汰機制的退出機制，使得優秀的公務員不能通過有效的競爭，獲得應有的報酬，他們就會通過退出公務員系統到市場中去獲得，從而導致人才的流失；二是激勵機制的不健全，導致優秀的公務員并不能得到有效的激勵，并繼續為組織貢獻；三是職業生涯規劃的不明確，導致優秀的公務員看不清實現自我抱負的清晰的路徑，從而選擇離開公務員系統。

（三）社會文化層面—官本位思想嚴重，觀念阻礙積極退出機制的暢通

公務員這種體制內的職業一直被傳統觀念視為金飯碗，擁有較高的社會地位。“官本位“思想一直在留存在公務員以及普通公民的觀念中，認為公務員的職位即與權力相連，羨煞旁人。按照公共選擇理論的假設，公務員都是追逐自身利益最大化的，他們一方面害怕失去公務員這份職業帶來的虛榮與光環，即使不喜歡甚至不適合這份職業，也會想方設法留在該職位上，甚至出現以權謀私的腐敗行為；另一方面，公務員一旦通過積極退出機制離開公務員系統，由于社會觀念還比較傳統，會降低對該公務員的認同，甚至帶著有色眼鏡去看待該公務員，因此公務員也害怕承受離開公務員系統后的社會壓力，選擇蒙混過關。官本位思想的濃厚，將嚴重在觀念上阻礙公務員積極退出機制的正常化發展。

三、對策—引入競爭機制，嚴格淘汰不適合留在崗位上的公務員

（一）進口處廣泛推廣公務員聘任制

聘任制是一種以合同的方式任用人員的制度。公務員的聘任，是行政機關與所聘公務員按照自愿平等、協商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權利和義務的一種任職方式[6]。英國自1996年梅杰政府改革后，國家公務員開始不適用終身制度。新西蘭更是因為實行高級公務員五年一簽、一般公務員一年一簽的公務員合同制度而被譽為西方行政改革的典范。

為了從入口處，為公務員積極退出機制創造發展的條件，我國需要廣泛地推廣聘任制，將競爭機制引入到公務員系統中，讓公務員產生無形的壓力，才能有動力去更好的為人民服務。為了有效的實行聘任制，需要從以下幾個方面做出努力：首先，法律法規需要明確何類職位可以實行公務員聘任制，可從專業技術類和輔助類的職位入手試點，進而推廣到除了涉及國家機密的特殊職位外，都可以實行國家公務員聘任制；其次，有效的聘任制需要科學合理的考核機制作為配套措施，才能真正地實現優勝劣汰；最后，聘期一到，用人單位需要謹慎地根據公務員的績效和崗位的實際需要來重新考慮是否需要續簽該公務員。堅決杜絕因為人情因素，讓聘任制的外衣包裹著終身制的實質，導致聘任制流于形式的狀況發生。

（二）建立優勝劣汰的競爭機制，拓寬公務員退出的渠道

無論是康保縣，還是上海閔行區，公務員除了通過退休離開公務員系統外，無一人被辭退，主動辭職的公務員也是寥寥無幾。歸根結底在于公務員實際退出的渠道過于狹窄，積極退出機制形同虛設。

為促進積極退出機制的正常化發展，首先，需要建立有效的激勵機制，針對不同的優秀公務員的不同需求，給予其物質激勵或者精神激勵，并對他的職業生涯進行規劃，增多職務級別，使得優秀的公務員能夠有足夠的途徑晉升，實現自我的價值；其次，需要建立科學合理的考核制度，以日本為例，日本公務員的考核內容相當豐富，考核方法也具備多樣性。日本公務員的考核評定的內容由工作考核、性格評定、能力評定、適應能力評定組成[8]。根據對象、行業、職位、目的等等的不同，采用不同的考核方法，如考勤記錄法、事實確定法、定期檢查法、人物評語法、要素評定法、減分法、調查評定法等方法。[9]我國可借鑒日本的經驗，豐富考核內容，堅持定性和定量考核相結合，根據不同的單位綜合使用多種考核方法，來確保考核結果的客觀性；最后，建立科學的“劣汰”機制。以韓國“3%的公務員淘汰制”為例，它啟示人們不僅要關注處于優秀等次的公務員，也要關注處于不稱職狀態的公務員的淘汰狀況。

（三）完善公務員離職后的管理

1.離職后的行為限制

公務員在離開崗位時，需有完善的監督審計制度來嚴格審查公務員在崗期間的政治、經濟和社會行為，并堅決查處相關違法違紀行為。公務員在離開崗位后，由于還有剩余的權力資源附著在公務員自身的人情關系網上，這種資源有可能危害到原單位的利益，甚至破壞市場的公平競爭，因此有必要在法律法規層面對公務員離職后的行為進行相應的具體而明確的限制。

2.離職后的就業指導和失業保障

為了將不適合留在公務員系統的公務員通過積極退出方式及時清理出公務員系統，同時又不造成新的失業和社會不穩定，一方面，行政機關需要對被辭退或者辭職的公務員予以補助金，以確保其在另尋職業期間的基本生活水平，給予其一定的失業保障，使其安心地離開公務員系統另謀職業。另一方面，我國還可以借鑒日本的再就職制度的經驗，對失業的公務員提供求職和擇業的指導，還可嘗試建立中國特色的再就職制度，在符合公務員離職后行為限制的要求的基礎上，推薦公務員去合適的企業就職。

參考文獻：

[1]王春業.行政公務員退出的正常化問題探析[J].公務員研究，2010，（01）.

[2]公務員的認定情況[EB/OL]. http：//www.docin.com/p-684708730.html.

[3]吉利.我國公務員退出機制研究—以上海閔行區為例[D].上海：上海交通大學，2014，（11）.

作者簡介：

鐘瑤，女，重慶，四川大學公共管理學院，研究生，電子政務；

徐陳，男，安徽合肥，四川大學公共管理學院，研究生，電子政務。