交通運輸業政府采購管理的相關問題研究

摘 要：本文論述了我國實施政府采購的意義，指出了我國交通運輸業政府采購在取得成績的同時，也還存在一些問題，包括低價中標情況泛濫引起的一系列問題：政府采購過程變更較多、質量和工期難以合理控制、合同外費用增加較多；工程類項目存在的問題包括信息公開不夠、地方保護情況、標段劃分不合理、項目金額小、責任單位基層導致政府采購實施困難等。行業壟斷、單一來源方式的政府采購相關問題。最后給出了上述問題的解決對策。

關鍵詞：交通運輸業；政府采購管理；問題

引言

上個世紀九十年代中期，我國政府開始逐步實行政府采購機制，但一直以來我國都沒有設立專門的法律來對其進行限定，直到2003年，才頒布實施《政府采購法》。近年來，我國政府采購規模在不斷擴大，也因為如此其給國家節約了很大一筆資金，也為我國社會主義市場經濟規范化和秩序化貢獻了應有的力量。該項法律的事實，對于我國當前的政府采購行為予以有效規范，同時也為各類企業采購樹立了榜樣。

一、交通運輸業政府采購基本情況及管理現狀

（一）政府采購概要

所謂的政府采購指的是我國各級政府機關和部門為了更好的展開日常工作，在財政部門的監督下，采用法定程序，通過公開招標的方式在國內外市場來為政府各部門購買物品，工程和勞務等行為，相關費用都直接由財政部門付給供應商。政府采購行為實際上將市場競爭機制和財政管理相結合，對政府的采購行為進行合理規劃和管控。一般來說，我國政府采購主要由以下三種，分別為招標，有限競爭性采購和競爭性談判。

（二）政府采購類型及方式

政府采購的類型有：貨物，工程和服務。

我國《政府采購法》明確指出，當前我國政府采購方式主要由以下幾種：公開招標，邀請招標，競爭性談判，詢價以及國務院相關監管部門所確認的其他采購方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式。

（三）政府采購管理現狀

在我國交通運輸部門下屬三系統，海事，就撈和長航在進行政府采購時，都會根據自身系統特點來不斷探索專業化物質和服務采購，同時予以幾種采購。就目前而言，我國這三大系統已經建立了專業化的采購系統，但僅僅是各系統專屬采購，在交通運輸部并未開展集中式采購。

除此之外，交通運輸系統所屬的高速公路、水電站等系統，相關政府采購的現狀是在遵循財政相關采購法規的前提下，在同級財政部門指導下，開展政府采購活動。

二、交通運輸業政府采購存在的問題

（一）低價中標情況泛濫引起的一系列問題

在政府采購實際工作中，不少采購人針對某項采購進行最終決策時，其會更多的考慮節約了多少資金，所以通常來說都會將主要的考核指標放在資金節約上，進而出現人為壓縮預算，中標價以及成交價的情況發生。而且我國在很長一段時間里，節約率指標成為政府對采購部門的業績考核標準。也正因為如此，會讓人認為在采購中節約的資金越多，節約率越高，那么采購的成本也會相對較低。但事實上，并非如此，尤其是在政府采購的科研儀器方面，低價中標也是極為常見，且受到多方關注。

作為供應商而言，如果根據成本認定法來看，通常人們會認為其是低成本投標，但供應商斷不會承認。但這種現象的確存在，尤其是在進口貨物采購中出現頻率非常高。而如果采購代理部門和仲裁機關認為某個供應商是故意低價中標，并因此改讓其他商家中標，那么大家即會誤認為政府采購的都是最貴。而這些理念和我國現行的政府采購制度相去甚遠，嚴重的還會引起不良的社會反響。

1.質量、工期難以合理控制

南寧市瑯東污水處理廠以后一千萬元的項目公開招標，該市一家國有企業以最低報價中標，但中標后該企業動工不久就提出推出，理由是該工程虧本。在這種情況下，瑯東污水處理廠提出，可以推出，但要根據已經簽訂的合同來賠付違約金。而承接企業不愿賠付違約金，無奈之下只能繼續開工，最后完工該企業賠付了四百萬元，該工程負責人找到市政府，哭哭啼啼，吵吵鬧鬧。最終市政府又撥付了一百萬元付給該企業。隨后，市政府在給瑯東污水處理廠的文件批復中，明確指出這種做法沒有任何意義，以后禁止再出現類似情況。該事件告一段落之后，有記者采訪承接企業負責人，問為什么明知道虧損還要接這樣的工程，而該企業負責人說，如果不接，企業一千多員工沒有事情干，相關設備也會閑置，所以明知虧損還是得接。

2.合同外費用增加較多

《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號于2018年3月1日起施行，其中一個亮點是該《辦法》第十五條明確了代理費用怎么收取，向誰收取的問題，同時要求代理機構在采購文件中明示代理費用收取方式及標準。但是，具體的收費標準《政府采購代理機構管理暫行辦法》沒有明確，政府采購其他的法律法規也沒有明確規定。

（二）工程類項目存在的問題

1.地方保護情況

當前而言，在我國地方政府采購中，地方性保護主義極為明顯。相關政府采購負責人和部門都會采用各種各樣的形式來為政府采購構建一道道屏障，給本地企業更多的資源，在一定程度上阻礙外地供應商進入本地市場。這種地方性保護主義的存在嚴重破壞了市場公平性原則，也在一定程度上損害了政府經濟利益，對于本地企業而言也并不繼續其進一步發展。

2.標段劃分不合理

一般來說，工程招標會根據以下選擇來進行標段劃分，具體如下：一是在滿足現場管理和工程進度需求的情況下，能夠獨立發揮作用的永久性工程予以標段劃分。二是將相同專業和考核的項目劃分為一個標段。而工程項目中的物資采購招標原則則應該是技術指標相近或相同，或者是統一供貨商的物資劃分在一個標中。對于數額不大的物資也可以進行合并分包。但是實際政府采購實施過程中，不按照以上原則進行標段劃分的現象較為常見。

3.項目金額小、責任單位基層導致政府采購實施困難

2017年全國的采購金額標準顯示，基本上標準類似，也就是說，市級單次采購金額達到200萬元及以上的貨物和服務類采購項目應當采用公開招標方式采購，區縣可參照市級標準并根據本地實際情況確定公開招標數額標準。對于這些金額小的工程項目，政府采購較為困難，畢竟金額小，公開招標所需費用大。

浙江省在此方面做了很好的解決問題的先例。物資類采購預算在一百萬以下的協議供貨或者定點采購項目，相關采購單位可以通過政采云平臺來進行。如果采購金額達到一百萬元以上，則相關采購部門可以委托縣級招標投標服務中心來統一采購。除了又專門文件規定的采購之外，所有嗯服務類協議供貨采購和定點采購項目統一通過政采云平臺來進行。但是全國來看像浙江這樣可以建立統一的采購平臺的省份還不多。

（三）行業壟斷、單一來源方式的政府采購相關問題

1.單一來源方式的政府采購相關問題

《政府采購法》針對單子來源采購的適用情況做出了相應規定，有一些地方企業還針對這種情況出臺了專門的管理辦法。但從實際來看，這種采購方式在實際采購過程中拍存在以下幾點問題，具體如下所示：

（1）信息披露不透明。在實際采購過程中，采用單一來源采購的披露信息并不多，一般披露的都是采購貨物數量，質量和供應商信息。而關鍵的價格和金額卻并不會公開。

（2）審批程序缺乏監督。政府采購是會涉及到多個方面，且相關技術較為復雜。如果僅僅是在采購前花費減少的時間來木瓜市場進行調研是遠遠不夠嗯。所以通常會由采購人規劃采購方式，并遞交政府相關部門予以審核批準，而如果沒有一套標準化的審批機制，則很難對采購進行公正標價，未來相關審批機制也應該進一步完善。

（3）法律責任缺失。在我國現行的《政府采購法》中，第39條就做出了以下明確規定，確保采購行為是建立在項目質量以及合理的價格基礎上？作為單子來源采購而言，其沒有相關競爭者，而且在政府信息公開中也不回設計價格等重要信息，所以采購雙方所商議的價格是否合理就不得而知。而也沒有相關法律規定，如果雙方制定的采購價格不合理，造成的損失該由誰來承擔，該怎樣承擔也沒有相關依據，所以在此方面存在一定的法律缺失。

2.行業壟斷引起的一系列問題

以競爭機制為靈魂的政府采購制度天然站在壟斷的對立面，但政府采購活動中“只此一家，別無分店”的情形并不鮮見。據業內人士估算，每年采用單一來源采購方式的項目金額約占全國采購規模的4%，其中自然不乏壟斷的身影?！爸淮艘患?，別無分店”的情形多見于專有技術、專利權等技術性壟斷。面對這種性質的壟斷，各國不僅界定嚴格、審核謹慎，而且盡可能地減少單一來源采購的審批數量。比如，歐盟規定，在采用專利權申請對某項物資進行單一來源采購過程中，就應該出示該物資在實際中不能被其他物資所取代的證明。如果該項物資存在其他代替品，但采購時依然按照單一來源方式進行采購，那么就是味違反了相關規定。即便是在特定情況下，需要采購某一項專利產品，在該項專利產品授權多家機構的情況下，依然不能夠使用這種單子來源采購方式。另外，有一部分壟斷行為具有人為屬性，如政府獨家壟斷的行業，政府擁有定價權或政府指定某家企業開展生產或提供服務，這時就很容易造成人為的壟斷。

（四）政府采購應急處理相關問題

當前我國緊急采購規范缺失是一個不爭的事實。在通用的《政府采購法》中并沒有對緊急采購進行有效規定。所以，從當前情況來看，我國針對政府緊急采購的特殊通道并沒有建設完全，所以大多數緊急采購基本上是邊做邊摸索，在此過程中，自然會出現各種各樣的問題，主要表現在以下幾方面：

規范不成熟、效力不持久。所謂的緊急采購目前只不過設立了一項基本要求，那就是特事特辦。其他的并沒有設立有關規則來予以約束。基于此，各級政府的緊急采購都是憑借各自的責任心來開展和進行。最典型的例子就是2008年的汶川大地震，各地在對汶川進行支援時，各級政府都出臺了相關緊急采購的規定，但事發突然，且極為緊急，所以各項規定都不夠完善，也缺乏長期執行的效力。針對這個問題，未來立法還應該進一步完善。

機制較混亂、執行不統一。和政府的常規采購相比較而言，緊急采購在我國還沒有形成良好成熟的機制。所以在實踐中的各項問題也沒有一個明確統一的執行辦法。

三、政府采購相關問題解決措施及建議

（一）工程量采購問題

在工程類政府采購中，還存在諸多問題，而針對這些問題，應該從以下三個方面來進行解決，同時也希望能夠有效推動我活著政府采購工作順利開展，并逐步規范化。

1.完善政府采購法律規章制度。一是要對政府采購法進行修訂完善。政府采購法是當前我國政府采購部門的基本行為準則，對于工程類政府采購項目亦是如此。但現行采購法還存在一些問題，針對這些問題，應該對相關條款予以修訂并進一步完善。尤其是對于工程類采購的方式和流程要予以規范。將政府采購法作為基本法，這樣其他有關政府采購的相關法律法規才能夠以此為依據，才能夠更方便相關采購工作順利進行。二是出臺相應配套的法律規范。目前，我國政府采購應該以《政府采購法》為基本法，同時結合其他有關政府采購的法律法規來開展相關采購工作。對于當前各項采購項目，尤其是工程類采購項目應該予以有效規范，針對其當前存在的問題也應該及時制定有關法律法規予以解決。目前我國針對這方面也出臺了一項《政府采購法實施條例》。但從這項實施條例的具體細則來看，其僅僅是針對《政府采購法》的個別條款予以修訂，解釋和說明，并沒有針對當前存在的工程類采購問題予以有效規范和解決?；诖?，《政府采購法》在沒有進行修訂之前，相應的實施條例并不完全，換句話說，如果該條例一定要出臺，那么則應該針對現有問題進行調整并解決。只有其具備實踐性才能夠成為政府采購部門采購行為規范化的依據。

2.整合現有政府采購各方資源。目前我國涉及工程類政府采購項目的法律法規非常多，且沒有進行統一規范，這直接導致各個部門各自為政，采用不同的標準來開展工作。在這種情況下，相關采購部門會成立相應機構來對采購進行專項處理，比如招標投標辦公室，專家庫等等。這樣一來不僅不利于整個采購項目的推進和開展，同時也會造成醫院浪費?；诖?，應該對政府采購部門的相關人力，物力和資源予以整改，構建統一的招標投標領導小組和專家信息庫，這樣就可以將所有有效資源合理的運用但政府采購項目中，以確保相關采購工作能夠順利開展。

（二）行業壟斷問題

在壟斷中保持價格合理性需要從源頭著手，對單一來源這種采購方式審批環節十分重要，監管機構需要認真考量為什么一定要采用這種方式，市場上是否有其他可替代產品，采購中應盡量保持競爭性。

可以通過行政手段與政治手段實現對采購中壟斷行為的控制。世界衛生組織出版的《藥品融資機制指南》一書也詳述了處理壟斷的手段。其中，行政手段包括通過監管機構或法院仲裁實現對招標程序的嚴格控制，然而，由于行政控制過于強調對正式程序的監管，而容易忽略整體社會目標的實現，在管理過程中容易扭曲程序內容而失去效率。而政治手段則通過約見壟斷實體負責人，并與之談判而實現。雖然使用這種手段的直接成本幾乎為零，然而一旦該負責人拒絕考慮社會目標，所造成的間接成本損失是無法估量的。

對于以政策功能面目出現的特定市場壟斷，在企業發展的初期，通過壟斷行為可以幫助企業在行業內做大做強，也有助于在采購中形成規模效應，然而，當行業發展到一定程度時，需要引入競爭，從而增強采購過程的競爭性，因此，找準壟斷與完全競爭這兩個極端的平衡點才是關鍵。

（三）緊急采購問題

在實際政府采購中，也會遇到時間較為緊急的采購任務，這類任務主要采購的是商品，而采購部門也大多數為民生部門。該類采購項目嗯周期較短，所以在網上基本上不會及時更新采購信息，且中標的供應商大多數都是約定企業。通常來說，在采購項目時間和范圍有限的情況下，政府緊急采購可以采取以下措施。

1.搞清需求。采購機構需要組織有效力量，讓有經驗的員工來參與采購。參與采購的員工應該采用嚴謹的態度，投入更多熱情來了解用戶單位的實際需求，并做好對接工作。

2.嚴密組織。時間較緊的采購活動只要接到采購任務，相關部門就應該及時予以落實。首先應該制作明確的招標文件，對于緊急采購任務應該在接到任務后兩小時內將招標文件確定并發布，在四個小時內需要有供應商予以回應。其次，幾乎所有的緊急采購任務講究的都是速度，所以中標后會當場宣布采購結果。第三，采購部門應該充分考慮到采購過程的可能出現的問題，并予以周全考慮，盡可能做到有效溝通，意見統一，構建一個良好的采購外部環境。

3.必要斷后。緊急采購任務基本上都是隨時采購，隨時供貨。采購機構需要在結果出來時，即刻協助供應商和用戶單位簽訂采購合同，同時標注緊急。并在采購過程中對供貨和售后予以有效監控，集中采購部門最好能夠派出人員來參與整個采購流程。

四、總結

雖然政府采購工作在我國交通運輸行業施行了很多年，中間經歷了試行和正式實施，但是目前來看存在的問題依然不少。包括低價中標情況泛濫引起的一系列問題：政府采購過程變更較多、質量和工期難以合理控制、合同外費用增加較多；工程類項目存在的問題包括信息公開不夠、地方保護情況、標段劃分不合理、項目金額小、責任單位基層導致政府采購實施困難等。行業壟斷、單一來源方式的政府采購相關問題。最后給出了上述問題的解決對策。

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作者簡介：

嚴琳（1982-），女，漢族，湖北武漢人，研究生，中級經濟師，湖北省漢江崔家營航電樞紐管理處財務科長，研究方向：財務管理。