以L縣為例淺析當前基層國有融資平臺公司面臨的困境與轉型方向

摘 要：地方基層國有融資平臺公司的建立，對解決地方政府資金不足，支持基礎設施建設投入，保持經濟平衡較快增長發揮了重要的作用。但是，融資平臺公司也面臨著政策變動、運營困難、治理不善等多重風險；融資平臺公司需要從市場化、規范化、實體化入手，走出一條可持續發展的轉型升級之路。

關鍵詞：融資平臺；基礎建設；地方政府；轉型發展

當前，化解地方政府性債務已成為當務之急。附著化債力度的加大、進度的加快，作為地方政府性債務的重要承載體的基層國有融資平臺公司，將會面臨怎樣的困境，該走出怎樣的新生之路？本文擬以L縣為例，用解剖麻雀的方法，對基層國有融資平臺公司的發展歷程、面臨困境以及轉型升級之路作一粗淺論述。

一、因運而生：L縣國有融資平臺公司的肇始與發展

2008年，為應對全球金融危機，我國大力實施積極財政政策，4萬億投資橫空出世，用于擴大內需刺激經濟。其中，1.18萬億由中央預算內投資，其他2.82萬億配套資金由地方政府自行解決。

長期以來，地方財政支出與財政收入嚴重不匹配，轉移支付制度也不足以彌補財政缺口，地方財力根本無法在預算內完全實現基礎產業和公共基礎設施建設。2009年，央行公布指導意見，同意地方政府設立融資平臺進行融資建設，以此來提升地方政府融資能力，促進地方經濟發展。各級地方政府遂紛紛成立融資平臺自籌資金，L 縣也不例外，2009年該縣第一家融資平臺公司應運而生，隨著建設的推進，到2018年該縣共設有國有融資平臺公司90余家。十年間，L縣國有融資平臺采用銀行貸款、發行債券、融資租賃、政府購買服務、信托、債權融資等方式開展投融資，為全縣推進基礎設施建設、加快城市化進程提供了充沛的資金支持，作出了突出的貢獻。

毫無疑問，跟其他地方一樣，L縣國有融資平臺公司本就是地方政府在財權與事權不匹配、財政能力無法滿足龐大發展資金需求的情況下，在2008年的特殊政策背景下誕生并不斷繁衍發展的特定產物。基層國有融資平臺誠可謂因運而生，當然也會隨著時勢的變遷而面臨新的挑戰與危機。

二、困境待破：L縣國有融資平臺公司面臨的風險分析

2014年新預算法施行后，對地方政府債務有過清理控制，但出于穩增長需要，2015年又松了一個口子，實際產生激素治療導致大幅反彈，各地國有融資平臺紛紛盲目擴張，債務總額激增，形成令人擔憂的“堰塞湖”，平臺公司也由快速發展期轉而進入了資金枯竭期、風險疊加期和營運困難期。

（一）政策變動風險

地方國有融資平臺公司的產生源自政策，政策的導向直接決定著平臺公司的興成敗，政策變化風險應是公司面臨的主要風險。

《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）文件明確規定地方政府對平臺公司的兜底擔保功能剝離，政府已無法為平臺類公司提供任何明示或暗示的任何擔保，這使得國有融資平臺公司融資變得越來越困難。2018年國家出臺相關政策，使得金融機構對融資平臺的貸款態度日趨謹慎，平臺公司倍感日子艱難。除非財政政策、貨幣政策轉向，國有融資平臺公司的資金流枯竭乃至斷流絕非危言聳聽。

（二）運營風險

國有融資平臺的發起單位一般為地方政府或其各類機構、事業單位，經理層大多由原地方政府各相關部門官員擔任，具有天生的政府性，其運營活動無處不折射出政府的影子。平臺公司承接的項目，大多為轄區內微利、非盈利性甚至重復性的基礎設施建設項目，呈現出明顯的行政性、政策性與公益性，具有資金量龐大、風險指數高、維護費用多、回收期長、盈利能力低等特點，是追求資金效率的民間資金所不愿涉足的，這必然導致保本經營甚至虧本經營成為國有融資平臺公司的運營常態。

在現有GDP考核體系刺激下，地方官員熱衷于項目投資，并通過國有融資公司來操盤實施，項目質量更大取決于拍板長官的眼光與水平，即使國有平臺公司專業人員也并無太多置喙空間，部分投資項目出現規劃不長遠、定位不清晰、主體不明確、運營不正常等問題也就不足為奇了。

（三）治理風險

從法律上講，國有融資平臺屬于公司制企業，具有獨立法人資格，也成立了董事會、監事會以及內部治理機制，但其由地方政府出資設立的“出身”，由政府出面任命的管理層，決定了無論是董事會還是監事會，都無法完全按法律規定行使市場主體權責。從實踐中看，基層國有融資平臺公司作為“投資政府”的影子，地方政府事實上直接決定著公司的大小事務，董事會和監事會形同虛設，服從和貫徹地方政府的意志是公司的不二選擇。

這種特殊的治理架構，讓基層國有融資平臺公司存活于一種微妙復雜的行政市場關系之中：一方面由于其具有獨立的企業法人資格而不屬于地方政府職能部門，可以不受行政體系內財務、人事等管理規定的約束，較為自由隨意地開展各類活動，如L縣國有融資平臺公司下設有子公司、孫公司、重孫公司達近百個，資金交叉，往來頻繁，隨意調轉，風險很大；另一方面，受到地方政府各種干預的國有融資平臺公司缺乏自主性，無法按照市場規則開展業務經營，更多地按政府意愿和指示辦事，這會對公司的戰略決策、目標權衡、項目取舍、事務安排等帶來不可忽略的影響，出現角色混同、治理混亂等現象。

三、未來可期：地方國有融資平臺公司的轉型方向

（一）堅持市場化方向，厘清政企關系

實施去行政化、去命令化舉措，賦予地方國有融資平臺公司自主經營權，按照市場化模式運營，真正成為獨立核算、自主經營、自負盈虧的市場主體。

要根據國家“政企分開、監督約束”的相關管理原則，理順地方政府與融資平臺公司的關系，對核心職能實行脫鉤隔離，要以最大決心斬斷兩者之間不符合市場經濟規則的那種剪不斷理還亂的復雜關系，讓國有融資平臺公司從半政府實體向市場主體轉變，更多地接受市場化約束而非行政命令影響。

要剝離融資平臺的政府融資職能，地方政府只能以補貼或以資產注入方式，給予融資平臺公司以支持，并以其出資額承擔有限責任。地方政府既不能也不必為融資平臺提供任何形式的擔保和財政兜底，更不能以行政命令的方式，直接干預插手融資平臺公司的經營活動。明晰地方政府舉債規范，政府性債務不能通過融資平臺在預算外舉借；對企業的注資、財政補貼等行為，應依法合規，不得挪用融資平臺債務資金或改變資金用途。

（二）堅持規范化方向，完善治理結構

為長遠發展計，地方政府不但要退出對國有融資平臺公司的直接支配與干預，還要以長遠的目光，支持和指導國有融資平臺公司遵循“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的原則，按照現代企業制度，建立符合市場化需要的公司治理體系。

在融資平臺公司法人治理體系的建設過程中，地方政府一方面要尊重平臺公司的獨立法人地位，不作發號施令式的直接干預，更多地以出資人的身份，履行好股東的職責；另一方面要以政企分開、政資分開、政事分開、政社分開為原則，責成國資部門牽頭規范地方融資平臺公司的法人治理，幫助平臺公司建立起股東會、董事會、監事會、經營層四權分立的治理架構，完善高層領導分工與議事規則，建立專業委員會決策機制與風險防控機制；對董事會、監事會、各委員會成員配置規則提出針對性方案；對國有融資平臺公司的運營行為實行必要的行政監督，及時發現和糾正運行中出現的不合法等現象。

（三）堅持實力化方向，增強造血功能

國有融資平臺公司要勇于走出“銀行貸款——土地增值收益償債”這一路徑依賴，脫離地方政府的運作限制，從市場中找生機找出路，實現自創效益，自我發展。要根據自身資產特點，確立主業、做強主業、做專主業、做大主業，圍繞主業走出一條可持續發展之路；要倚借與地方政府關系天然親近的便利，吃透地方政府戰略意圖，通過公平競爭承攬地方建設工程等重大項目，確立長期而穩定的收益源；要發揮自身一直從事融資活動善于資本運作的優勢，開創新的融資渠道，運用IPO、企業債券、中期票據、產業投資基金等，實現資產證券化、債券化；要抱持開放的心態，積極引入社會資本和戰略投資者，借勢借力，增強自身造血功能，提高核心競爭力，將平臺公司真正打造為集融資、投資、建設、管理功能于一體的市場實體，為社會創造更多的財富。

作者簡介：

吳敏丹，路橋區財政局。