地方政府性債務風險管理思考

周中明

關鍵詞：地方政府性債務;債務風險管理;思考與建議

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年10月11日

一、天津市政府性債務整體狀況及償還情況

天津市政府性債務始于1984年，其規模在2003年為加快基礎設施建設步伐、改善城市發展環境和2009年為應對國際金融危機沖擊、擴大固定資產投資中實現了兩次“跨越式”增長，對促進經濟社會發展和解決民計民生資金需求發揮了重要作用。當前，就規模、主體、用途、結構、形式等情況看：

（一）債務規模處于全國中下游，與地區生產總值相比負債水平不高。根據財政部公布數據顯示，2017年天津市地方政府債務余額為3，424億元，在全國31個省、市、自治區中排名靠后，位居23位。債務余額與地區國內生產總值之比的負債率為18.41%，在全國31個省、市、自治區中排名13位，低于全國平均水平1.44個百分點。（圖1）

（二）舉債主體以地方政府為主，財政收入對其保障程度較好。2014年以來，天津市通過逐年發行政府債券，對融資平臺等企事業單位通過銀行、企業債等方式舉借的政府性債務進行置換，使得地方政府明確承擔償債責任的債務規模快速增長，由2015年的714億元增加至目前的3，135億元;而融資平臺債務余額則從2015年的1，878億元降至289億元，預計年末將消化完畢。期間，天津市一般公共預算收入和政府性基金收入狀況良好，2017年末合計3，540億元，對政府債務余額的覆蓋率達到103.39%，債務率僅為68.93%，在國際控制標準90%～150%之內，保障程度較高。（圖2）

（三）舉借資金主要用于城市“硬件”建設，市本級和區縣各占一半。目前，市政建設、保障性住房以及土地收儲等提高城市承載能力的硬件設施建設是政府性債務資金的主要支出投向，三者合計約占債務余額的七成多。同時，在2017年的3，424億元政府債務中，市本級承擔了四成、區級承擔了六成。（表1）

（四）平臺公司債務規模依然較大，政府或有債務償還壓力不小。雖然自2014年以來，天津市按照《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）的要求，剝離平臺公司政府融資功能，對公益性建設項目的債務余額采取發債方式進行置換。但由于平臺公司始終保持國有性質，對于非公益性的其他債務，地方政府提供信用背書、存在捆綁式負債關系、承擔一定的救助責任。這使得在目前平臺公司債務規模依然較大情況下，地方政府或有債務償還壓力不小。

二、天津市政府性債務風險情況及值得關注的問題

綜上可見，當前天津政府性債務從規模、用途、償還情況等方面看，整體處于安全、可控范圍之內，負債率和償債率不高。但同時我們也發現，由于一些體制機制性矛盾和問題尚未得到有效解決，在政府舉債投資沖動長期存在以及地方財政支出壓力大、自給能力弱的情況下，面對經濟增速下滑、財政收入降低，政府性債務風險問題依然突出、值得關注：

（一）債務規模穩步上升，償債負擔明顯加重。雖然目前天津市政府債務規模相對不高，但其增量增速呈逐步上升態勢，并由于經濟增速回落、收入增長放緩，政府償債負擔加重、財政金融風險增大。2017年末，天津市政府債務余額同比增長17.55%，較上年同期提高了5.22個百分點，比年初新增511.3億元，同比增加190.6億元。與此同時，地方生產總值增速從2015年的9.30%降至2017年的3.60%，負債率和償債率分別相應提高1.74個和8.28個百分點。（表2）

（二）融資環境發生變化，潛在風險不斷加大。目前，平臺公司融資以銀行貸款為主，土地出讓收入是其最重要的還款來源和保障。但自去年以來，由于房地產市場走弱、土地出讓收入下滑以及宏觀調控加強、金融監管從嚴，銀行理財、信托產品等“影子銀行”渠道日益收緊、銀行資金價格明顯抬升，導致平臺公司還債能力減弱、財務成本提高、償債壓力加大。同時，一些通過借新換舊方式進行資金周轉的投資規模大、周期長、回報低的公益性項目，因銀行放貸更為審慎，導致資金獲取難度提高，債務風險增大。

（三）融資主體高度關聯，容易發生交叉風險。當前天津市融資平臺公司分布在16個區。這些公司表面上都是單一獨立法人，但實際上都由同一地方政府統一管理、統一安排融資和債務償還，依托政府信用舉借資金。這使得各平臺公司之間呈現較高的關聯性和風險傳染性。一旦個別平臺發生債務違約，便會因為這種連帶關系形成連環違約，形成債務違約的“多米諾骨牌”效應，使得風險迅速蔓延。同時，還極易引發市場恐慌效應，累及其他平臺公司形成連鎖反應。

三、加強地方政府性債務風險管理的建議

當前，我國經濟正處于增速換擋、結構調整、動力轉換的進程中，為防止經濟下滑，實行積極財政政策、穩住基建投資是政府的合理選擇，而地方在財力有限的情況下，以舉債來推動經濟社會發展勢在必行。不過，當前地方政府性債務雖風險可控，但規模龐大、負擔加重，如果不加以約束和管理，將會引發財政金融風險，對經濟社會的可持續發展帶來負面影響。為此，近年來中央采取了預算管理制度公開、政府市場化舉債、PPP項目開展等措施來規范政府融資行為，但從天津的實踐來看，由于預算管理約束力不強和透明度不高、政府舉債形式多變和情況復雜等問題的存在，使得加強政府性債務風險管理有關政策的落實和推進面臨一些困難。對此，我們建議：

（一）落實政策規定，從緊控制債務規模增長。明確各級地方政府只能通過發行地方政府債券舉借債務，除為外債轉貸提供擔保外，任何其他形式的債務或擔保舉債都屬于違法違規行為。同時，加強監管力度、強化責任追究，加大對違法違規融資和違規使用政府債務資金的懲罰力度，破除“現任舉債不還債”、“新官不理舊事”的現象，健全政府投資項目的決策審核機制，防止違規舉債、盲目舉債等行為的出現，減少債務風險的發生。

（二）健全披露制度，推進債務信息公開透明。通過明確各級政府的信息披露責任、內容、時點和渠道，及時向社會公眾公開本地政府債務的種類、規模、結構、期限、層級、債權人等情況，地方政府債券發行主體及其綜合財力、資產負債等數據，并就政府購買服務、PPP等支出是否納入財政預算管理提供查詢渠道，便于金融機構和監管部門掌握全面、真實的信息，有效落實規范地方政府舉債融資行為的相關政策要求，控制交叉擔保、過度授信等情況的發生，防止和避免隱性債務、違規融資等行為的出現。

（三）加強溝通合作，切實做好風險防范化解工作。地方政府、監管部門、金融機構要加強溝通協作，建立信息交流共享機制。一是通過從政府端和金融端實現交叉驗證、全面摸清政府性債務風險數據，更好地做好風險監測和評估工作，防范區域性金融風險;二是通過及時掌握政府債務特別是投融資平臺借款的總體規模、風險情況和發展趨勢，全面掌握相關信息、提前做好防范應對工作;三是通過搭建銀政企對接渠道，加快發展PPP等新型融資模式，引導和推動社會資金進入政府投資領域，實現政府投資建設項目融資方式和渠道的多樣化、多元化，有效減輕地方財政支出壓力和償債負擔，實現“開正門、堵偏門”。

（四）摸清底數分類處置，確保各類債務得到有效償還。一是全面清理清查現有債務，切實加強政府債務管理。各級地方政府通過協調財政、監察、審計等部門，鎖定老賬的同時，加緊理清政府明確負有償還責任的新增債務及或有債務的債權、債務關系，建立類別明確、完善齊全的政府債務管理臺賬;二是制定分類處置對策，穩步推進債務處置工作。對于社會效益好、經濟效益差必須由財政負責償還的債務，采取預算內安排、預算外統籌等多種方式籌措償還資金;對于不同部門以及區縣舉債項目，以“誰舉債、誰償還”為原則，要求制定償債計劃，必要時上級政府給予財政支持，但必須進行預算抵扣;對于可市場化運作的項目，通過資產重組、拍賣等方式交由各類市場主體作用。

主要參考文獻：

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