完善個人養老金制度體系思考

劉學華

關鍵詞：養老金制度;養老金第三支柱;稅收遞延;個人退休金賬戶

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年10月11日

目前，我國已初步形成國家基本養老金、企業補充養老金和個人補充養老金相結合的“三支柱”養老金保障體系。截至2017年末，我國養老金“三支柱”的占比依次約為78%、18%和4%，合計規模約占GDP的7.78%。可以看出，基本養老保險比重過高，企業年金覆蓋率較低。而第一支柱規模提升的難度較大，第二支柱規模短期內也難以發力，因此要提升養老金保障體系就需要從發展第三支柱入手，通過建立統一管理、內容全面、金融支持的個人養老計劃，充分發揮養老金“第三支柱”的作用。

一、我國養老金體系經驗借鑒及現狀分析

完善多支柱養老保障體系，探討和建立第三支柱個人養老金計劃，是世界各國應對人口老齡化、保障國民老年生活的積極應對之策。我國地域遼闊人口眾多，傳統產業占GDP比例較大，這些特點與英聯邦、北歐等國家差異較大，在養老保險制度體系方案設計上，更多的是參考借鑒美國養老保險制度的三支柱模式。美國養老金體系由社會保障、雇主發起式養老基金計劃和個人退休賬戶等三大支柱組成，2017年第一支柱為2.9萬億美元;第二支柱為16.8萬億美元;第三支柱為9.2萬億美元，三者合計28.9萬億美元。第二、第三支柱的養老金資產遠高于第一支柱，占同期GDP的134%。美國第三支柱養老金主要是個人退休賬戶（稱為“IRA”），IRA是由聯邦政府通過稅延優惠發起、個人自愿參與的補充養老金計劃。截至2017年底，IRA計劃資產規模達到8.9萬億元，覆蓋了超過1/3的美國家庭。IRA采用信托模式管理，銀行、基金、保險、券商等都可以作為托管人，費用、產品和服務是選擇托管人時最為看重的三點。美國養老保險體系多元，覆蓋范圍廣泛。目前，美國96%的人口擁有養老保險，其中超過34%的家庭（超過4，300萬戶）持有IRA賬戶，超過55%的家庭擁有雇主養老金計劃，養老保險三支柱體系中的每一部分都在養老保障過程中發揮著重要作用。

我國已形成由三大支柱組成的養老金體系。2017年末，作為第一支柱的基本養老保險基金累計結存5.02萬億元，企業養老保險累計結余4.12萬億元。我國養老金第二支柱指補充養老保險制度，主要包括企業年金、職業年金。截至2017年末，全國有8.04萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為2，331萬人，年末企業年金基金累計結存1.28萬億元。職業年金正隨著機關事業單位養老保險制度改革逐步建立。但是，以上第一、第二支柱全部6.3萬億元的養老金積累僅相當于同期GDP的1.6%，遠遠低于國際平均水平，且兩者之中基本養老保險仍是“一支獨大”，企業年金尚未形成有效支撐。按照制度設計，第三支柱的個人賬戶應是實賬運行，以積累資金為人口老齡化做準備。但由于社會統籌部分收不抵支，個人賬戶資金被挪用于當期支付，其空賬規模持續擴大已達4.7萬億元。從發放標準上看，退休人員的平均退休金和在職人員的平均工資相比，從十年前比較高的70%～80%一路下滑到現在的46%，退休后個人收入明顯下降已成為事實。鑒于以上現狀，只有加快建立和完善還長期處于空擋期的養老金第三支柱為突破口，才能化解當前養老金體系結構不均衡的局面，是推進制度完善發展和保障養老金支付能力的重要措施。

二、我國個人養老金制度發展現狀

個人養老金制度在我國是新生事物，以個人稅延商業養老保險為起點。2018年4月2日，財政部、國家稅務總局、人力資源社會保障部、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會5部委聯合發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，自5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點工作，試點期限暫定一年。這是我國推進多層次養老保險體系建設，對養老保險第三支柱進行的有益探索。通知指出，在上述試點地區的個人，購買采取名錄方式確定的商業養老保險產品，其繳納的保費準予在申報扣除當月計算應納稅所得額時予以限額據實扣除，扣除限額按照當月工資薪金、連續性勞務報酬收入的6%和1，000元孰低辦法確定。計入個人商業養老資金賬戶的投資收益，在繳費期間暫不征收個人所得稅。對個人達到規定條件時領取的商業養老金收入，其中25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率計算繳納個人所得稅。

在此之前的3月2日，中國證監會正式發布施行《養老目標證券投資基金指引（試行）》，對養老目標基金的產品形態和投資運作進行了明確，規定養老目標基金包括目標日期基金、目標風險基金以及中國證監會認可的其他策略基金，應當采用定期開放的運作方式或設置投資人最短持有期限，與基金的投資策略相匹配，最短期限不少于1年。公募基金管理人迅速掀起了申報養老目標基金產品的熱潮，8月6日，華夏基金管理公司、南方基金管理公司的多只基金正式獲得證監會發行批文，8月28日，第一支養老目標基金——華夏養老目標日期2040三年持有期混合型基金中基金（FOF）公開發行。需要指出的是，美國為個人養老金計劃提供金融產品的養老目標基金目前沒有稅收優惠。但在五部委通知中指出“試點結束后，根據試點情況，結合養老保險第三支柱制度建設的有關情況，有序擴大參與的金融機構和產品范圍，將公募基金等產品納入個人商業養老賬戶投資范圍”，“試點期間，中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會做好相關準備工作，完善養老賬戶管理制度，制定銀行、公募基金類產品指引等相關規定，指導相關金融機構產品開發。”應當說，中國證監會在產品指引等方面已經做到前面。

三、建立個人養老金賬戶制度的建議

個人養老金制度已經破冰，但為在吸取國際經驗教訓的基礎上做到高起點、嚴規范、大發展，并與稅收征管體制改革、資產管理行業統一管理相配套，建議構建稅收遞延的個人退休金賬戶制度。

（一）建立統一的養老賬戶。對每一類養老金（如基本養老保險、企業年金、職業年金和個人退休金賬戶）在統一養老金賬戶下設子賬戶，分別記錄該類養老金的繳費、投資收益、待遇支付，并在稅務部門備案。這樣既與社會保險費稅務征收相銜接，實現統一繳費/繳稅基數，統一繳費賬戶，也為下一步養老賬戶享受稅收優惠打好管理基礎。

（二）個人養老賬戶管理初期采取數量監管模式。對管理機構實施資格準入，金融機構須向監管部門（人社部、財政部、銀監會、證監會、保監會）申請，獲得牌照才能開展個人賬戶退休金管理工作。對個人養老賬戶實施稅務注冊，只有獲得稅務部門審核確認合格的賬戶，才能享受政府給予的稅收優惠待遇。對個人養老賬戶資金支取實行嚴格限制。除非特殊情況（比如，出國定居、死亡、病重等），否則必須到個人退休后才能領取該賬戶資金。

（三）為個人養老賬戶提供稅收優惠政策。在試點的基礎上推廣在個人繳費階段給予個人退休金賬戶一定額度的稅收優惠政策支持（目前是收入的6%或1，000元，可掛鉤CPI定期調整），投資階段免稅收，到領取階段再征個人所得稅（全部或僅對投資收益征稅）。個人如果沒有參加企業年金或職業年金計劃，稅收優惠額度可適當增加，以體現制度的公平性。

（四）個人養老賬戶資金投資運營采取市場化多元配置方式。資金應當投資金融產品以實現保值增值，可供投資的產品應兼顧長期性和穩健性兩大特點，采取多部委聯合確定產品目錄方式進行管理，同時也能推進資產管理產品的統一管理，產品可包括股票、債券、基金、銀行存款、商業保險、信托等多種類型。投資者個人可自主選擇符合自己生命周期特點和投資風險偏好的金融產品，并可定期進行投資調整或產品轉換。對于不具備專業知識或因工作繁忙而不愿主動選擇的投資者，可默認其配置產品為指定的低風險產品類型。

主要參考文獻：

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[2]董登新.美國第二、三支柱養老金交融發展的啟示[N].中國勞動保障報（理論版），2018.8.28.

[3]董克用.深化認識凝聚共識加快第三支柱建設[R].2018.7.18.