精準扶貧視角下資產收益扶貧機制創(chuàng)新

游志杰

關鍵詞：精準扶貧;資產收益扶貧;機制創(chuàng)新

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年10月8日

消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求。我國于2013年開始推行以精準識別、精準幫扶、精準管理為主要特征的精準扶貧模式，脫貧攻堅取得了良好的成效。黨的十八大以來，我國貧困人口由2012年底的9，899萬人下降到2017年底的3，046萬人，年均減少1，370萬人，貧困縣減少了150個，減貧成就舉世矚目。然而，伴隨我國整體貧困的緩解，剩余貧困人口因病因殘致貧的比例明顯上升，多屬于自我發(fā)展能力較弱的深度貧困人口。確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現全部脫貧，就必須進行精準扶貧機制創(chuàng)新，采取更有針對性的幫扶措施。

資產收益扶貧是精準扶貧的重大機制創(chuàng)新，主要針對自主創(chuàng)收能力較弱的貧困人口。黨的十八屆五中全會提出“探索對貧困人口實行資產收益扶貧制度”，將土地使用權、自然資源等要素轉化為資產，投入扶貧資產平臺增加深度貧困人口的財產性收入。資產收益扶貧盤活了貧困地區(qū)細碎、分散、沉睡的資源，立足于弱能、失能貧困人口缺乏勞動力的現實，從根本上擴展了深度貧困人口的生存空間。從精準扶貧視角出發(fā)，分析資產收益扶貧的實踐經驗、機制創(chuàng)新和現有不足，并提出針對性的政策建議，不僅有利于現有貧困人口的脫貧，而且對于豐富精準扶貧的相關理論具有重要的現實意義。

一、我國精準扶貧實踐成效及存在的問題

（一）我國精準扶貧實踐成效。貧困問題一直是中國政府致力于解決的重大問題。2013年以來，我國推行精準扶貧與精準脫貧，精準扶貧對象、精準扶貧路徑、精準扶貧管理，采取特色產業(yè)扶貧、轉移就業(yè)脫貧等相結合的扶貧方式，取得了舉世矚目的成效。一是農村貧困人口大幅減少。農村貧困人口由2012年的9，899萬人減少到2017年的3，046萬人，平均每年減少1，370萬人;二是農村貧困發(fā)生率明顯下降。農村貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降到2017年的3.1%;三是貧困地區(qū)居民收入保持較快增長。2013～2017年，貧困地區(qū)人均可支配收入年均名義增長12.4%，剔除價格因素，年均實際增長10.4%。

（二）我國精準扶貧存在的問題。在我國扶貧開發(fā)取得巨大成效的同時，精準扶貧在實施過程中也暴露了一些問題，亟待解決。一是深度貧困地區(qū)還沒有完全瞄準。深度貧困地區(qū)主要指貧困發(fā)生率高、自然條件惡劣、經濟基礎薄弱的區(qū)域，以西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、涼山彝族自治州、怒江傈僳族自治州、臨夏回族自治州（三州三區(qū)）最為典型。此外，還有貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村。二是精準扶貧主體內生動力不足。截至2017年底，我國仍有3，046萬貧困人口。這些貧困人口，從結構上看，多為自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深地區(qū)的人群;從群體分布看，主要是殘疾人、孤寡老人、長期病患者以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困人口。根據建檔立卡的數據顯示，目前建檔立卡貧困戶中因病因殘致貧比例分別超過40%、14%，65歲以上的老年人的比例超過16%。三是深度貧困人口難以從根本上擺脫貧困?，F有的產業(yè)扶貧方式多是以市場為導向，選取貧困地區(qū)的特色產業(yè)促進本地區(qū)的發(fā)展，同時提供就業(yè)崗位。而現有的貧困人口人力資本缺乏，就業(yè)競爭力差，無法參與企業(yè)的生產經營，使得產業(yè)扶貧的項目常常面臨勞動力短缺的問題，進而導致貧困人口難以徹底擺脫貧困。綜上，現有精準扶貧模式存在著亟待解決的問題，需要進行機制上的創(chuàng)新，而資產收益扶貧作為精準扶貧的重大機制創(chuàng)新，是深度貧困人口脫貧的有效路徑。

二、資產收益扶貧的內涵及實踐

（一）資產收益扶貧的內涵?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出探索資產收益扶貧制度，“在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶”。

（二）資產收益扶貧的實踐

1、土地資源收益扶貧。該模式將村集體土地資源或貧困戶承包的土地資源進行流轉，取得租金，或將土地資產折股量化，貧困戶憑借股權享受分紅，以增加財產性收入。該模式積極引導貧困人口以土地經營權入股，在堅持農村土地集體所有性質不變、農戶權益不受損的前提下，引導農民將土地經營權入股到企業(yè)、合作社等新型經營主體，使土地資源有效轉化為優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展資源。

2、旅游收益扶貧。該模式將貧困戶和村集體擁有的旅游資源轉化為資產入股，選擇旅游扶貧項目，發(fā)展特色旅游業(yè)，推進產業(yè)扶貧模式。貧困戶獲得的資產收益主要包括：一是門票收入，村集體與相關企業(yè)進行協(xié)商，企業(yè)每年拿出部分旅游門票收入給貧困戶，使貧困戶得以享有旅游業(yè)帶來的紅利;二是房屋、土地等資源對外租賃取得的收入;三是部分具備勞動能力的貧困戶參與旅游業(yè)經營而獲得的工資性收入。

3、投資收益扶貧。在不改變財政扶貧資金性質的前提下，將資金以股份形式分配給貧困人口，投入光伏、水電等項目，或投入經營狀況良好、財務管理健全、社會責任強的企業(yè)、合作社等新型經營主體，貧困戶按股分紅獲得收益。這種資產收益扶貧方式不僅有利于提高財政扶貧資金的使用效率，而且有利于部分失能、弱能貧困人口通過資產獲得穩(wěn)定收益。

除了上述三種資產收益扶貧模式，在實踐中還發(fā)展了勞動力資源收益扶貧、理財收益扶貧等模式。

三、我國資產收益扶貧機制創(chuàng)新

（一）擴展貧困人口的增收渠道。通過推進資產收益扶貧，將貧困地區(qū)的扶貧資金、自然資源作為貧困戶股金投入企業(yè)、農民合作社等主體，在促進當地產業(yè)發(fā)展的同時，也增加了貧困戶的財產性收入。具備一定勞動能力的貧困人口，能夠通過參與勞動獲得經營性收入，擴大增收渠道。而對于缺乏或失去勞動力的深度貧困人口，財產性收入的增加為其提供了參與鄉(xiāng)村發(fā)展的機會，使其擁有了脫貧和長期發(fā)展的保障，得以從根本上擺脫貧困。

（二）創(chuàng)新財政涉農資金供給和使用機制。資產收益扶貧將財政扶貧資金由無償補助變?yōu)橛袃斖度耄饕芤鎸ο髲奶囟ǚ秶鷶U大到更多的貧困群體，提升了資金的使用效率。在傳統(tǒng)的扶貧方式下，扶貧資金投入分散，使用效率不高。資產收益扶貧在不改變扶貧資金用途的前提下，將各類財政涉農資金或扶貧資金等量化為村集體及貧困戶持有的股金，入股到企業(yè)、合作社等經營主體，一定程度上解決了扶貧資金投入分散、瞄準偏差等問題，提高了使用效率。

（三）促進貧困地區(qū)的資源利用。盡管貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展較為落后，但是許多地區(qū)蘊藏著亟待開發(fā)的自然資源和社會資源，如森林、礦產、土地等資源。資產收益扶貧能有效地整合貧困地區(qū)細碎、分散、沉睡的資源，將其轉化為資產，投入到優(yōu)勢產業(yè)平臺，使貧困地區(qū)資源優(yōu)勢有效轉化成發(fā)展優(yōu)勢，從根本上拓展貧困人口的生存發(fā)展空間。資產收益扶貧將集體和貧困戶擁有的土地、林地等資源折股量化入股到企業(yè)、農民合作社等新型經營主體，能有效盤活貧困地區(qū)資源要素，為貧困人口持續(xù)增收創(chuàng)造有利條件。

（四）密切貧困人口與產業(yè)發(fā)展的聯結。資產收益扶貧，一方面通過財政資金支持當地產業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮了產業(yè)發(fā)展的帶動作用，擴寬了村集體的收入來源;另一方面使得當地群眾憑借資產折股入股獲得穩(wěn)定的收益，具備一定勞動能力的還可以就近參與扶貧項目經營獲得勞務收入?？梢?，資產收益扶貧實現了地區(qū)產業(yè)發(fā)展與貧困戶個體脫貧的有機結合。

四、資產收益扶貧中的問題及建議

（一）資產收益扶貧面臨的問題。一是貧困戶資源資產所參與的產業(yè)面臨的風險較大。從多地的實踐看來，農戶的資金、資源或資產投入的產業(yè)多為旅游業(yè)、農業(yè)，光伏產業(yè)、水電開發(fā)等其他工業(yè)和第三產業(yè)涉及較少。旅游業(yè)和農業(yè)屬于生產周期較長、前期投入較多的產業(yè)，加之農業(yè)易受自然災害影響，農產品市場波動較大，農村物流、農業(yè)生產資料供應等配套措施不健全，導致農業(yè)生產成本高、風險大;二是入股資金風險防范有待加強。資產收益扶貧投入的資金包括財政扶貧資金、農戶自有資金等，具有股權所有與經營分離、經營與收益分離等特點。部分企業(yè)、合作社籌集到的資金規(guī)模較大，資金安全成為亟待考慮的問題。此外，農村產權制度改革和股權量化，將集體資金歸個人所有，也是必須重點防范的風險;三是貧困戶與經營主體間利益分配機制有待完善。建立起長效的資產收益分配機制是開展資產收益扶貧面臨的主要問題。用于資產收益扶貧的財政扶貧資金形成的資產，收益應當優(yōu)先分配給貧困戶和貧困村，并且盡可能向無勞動力或弱勞動力的貧困戶傾斜。按照股份制企業(yè)的相關規(guī)定，農戶享受的分成比例，應該與其出資占股比例相一致，但實踐中，這兩者往往不相匹配，貧困戶享受的分成比例低于其占股比例。

（二）進一步推進資產收益扶貧的建議。首先，明晰產權是前提。在資產收益扶貧的運作過程中，貧困戶可以憑借土地使用權、村集體資產入股形成的股份獲得收益，就在于本身擁有了土地以及部分村集體資產的使用權。因此，要進一步規(guī)范資產收益扶貧的運行機制，就必須構建歸屬清晰、權責明確的現代農村產權體系為其奠定制度基礎;其次，產業(yè)平臺是關鍵。立足當地的實際情況，選取有發(fā)展前景的優(yōu)勢產業(yè)，是當地經濟能否改善、資產能否獲得收益的重中之重。因此，應當充分考慮貧困地區(qū)的自然資源條件與市場環(huán)境，重點支持貧困人口能夠受益的產業(yè)，實現區(qū)域發(fā)展與個人發(fā)展相結合。此外，應選擇財務狀況好、樂于扶貧信譽度高的企業(yè)、農民合作社作為資產收益扶貧的實施主體;最后，防范風險是保證。在資產收益扶貧的運行中，必須高度重視防控風險，以免因經營不善、市場風險造成貧困戶和貧困地區(qū)集體資產減值貶值。因此，一要選好經營主體，從源頭上控制風險;二要注重形成物化資產，優(yōu)先用于固定資產投資;三要強化風險防控和監(jiān)督檢測，杜絕出現系統(tǒng)性、區(qū)域性的風險。

主要參考文獻：

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