直接登記制度改革后社會組織管理困境及建議

嚴春鶴

關鍵詞：直接登記;社會組織;管理體制;綜合監管

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月21日

一、社會組織的直接登記制度改革

改革開放以來，社會組織管理體制改革從基本沿著從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進。主要特征是登記管理機關和業務主管單位各自行使對社會組織的監督管理職能，其特點可概括為 “歸口登記、雙重負責、分級管理、限制競爭、選擇性扶持”。可見，我國長期以來的社會組織管理體制的核心特征是實行由登記管理部門和業務主管單位對社會組織的雙重審查、批準的“雙重管理”體制。

進入21世紀，隨著經濟社會的發展，其原有管理體制帶來的社會組織準入門檻過高，“重登記、輕管理”現象嚴重，阻礙社會組織的健康有序發展和功能發揮。鑒于此，各地開始探索社會組織管理體制，特別是廣州、深圳、北京、上海等地區，從2006年起開始建設“樞紐型”社會組織的探索和實踐以來，出現了深圳的“一元登記管理模式”、北京的“新二元登記管理模式”和上海的“三元登記管理模式”等。在部分地區改革試點基礎之上，通過黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，2013年年底前完成相關行政法規的修訂工作，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，該類社會組織實行依法向民政部門直接登記制度，是我國傳統的社會組織“雙重管理”體制的終結，開啟了社會組織登記管理制度由雙重管理向一元管理的體制轉變。

之后，各地出臺相關的社會組織直接登記管理辦法，直接登記制度也從局部探索到全國各地推行。根據國家民政部發布的《2015年社會服務發展統計公報》顯示，到2015年年底已有27個省、自治區和直轄市開展或試行社會組織的直接登記工作，有18個省、自治區和直轄市先后出臺推進直接登記制度改革的相關政策文件。如，安徽省通過制定具體政策，為社會組織的發展提供了良好的環境。為培育和引導社會組織快速發展，制定并出臺一系列相關政策，從降低登記門檻、簡化登記手續，實行基層社會組織登記與備案準入“雙軌制”等，社會組織在層級、質量和系統性等方面都有了較大的提升，有力地推進了安徽省社會組織的改革和發展。到“十二五”期間，省各級政府合力推進下，社會組織得到了進一步的有序發展。截至2015年12月，安徽省依法登記的各級各類社會組織達到26，190個，比“十一五”末增長了74.7%。到了“十二五”期間，安徽省社會組織的各項管理工作綜合評估一直位居全國前列，特別是2013年名列單項排名第一。但直接登記制度改革措施逐步落實過程中，也對社會組織登記和管理提出了新的挑戰。直接登記制度改革后如何加強社會組織登記管理部門的能力建設？如何實現對社會組織有效監管？如何加強社會組織的自律功能及綜合能力建設？等等，是我國社會組織管理制度改革過程中必須要面對的重要課題。

二、直接登記制度改革后社會組織管理中的困境問題評價——以安慶市為例

在直接登記制度改革后，對現階段社會組織管理、社會組織發展現狀及問題分析是今后我國及各地社會組織管理體制改革創新和推動社會組織健全發展的重要依據。筆者在2016年11月至2017年1月期間，主要選擇安徽省安慶市區的直接登記改革后的社會組織的登記管理部門、原業務主管部門及各類社會組織216家進行了實證調查。通過調查研究客觀地反映出了該地區社會組織監督管理、社會組織發展中的問題及對直接登記制度改革中的問題等方面的困境與問題認識。

（一）社會組織監督管理困境問題評價。一是登記管理部門力量存在不足。實行直接登記制度改革后，因登記管理部門工作人員及專業知識方面的不足，導致了由于登記管理部門了解社會組織情況的途徑和手段有限，又很難在應對社會組織的登記、年檢、評估等事務的同時，單獨承擔監管職責;二是原業務主管部門職能弱化問題。認為原有的業務主管單位成為了相關行業主管部門隨著前置審批權限的取消而弱化，進而減弱了對社會組織的監管手段;三是多部門協調的監督管理體系的建立問題。在提高登記管理部門綜合能力基礎上，應建立業務主管單位、相關職能部門的監管職責及協調信息共享的機制來完善社會組織管理體制。

（二）社會組織發展中的困境及對策問題評價。一是資源整合問題。社會組織起初成立雖有明確的目標及自身的社會定位，但沒有形成多元化的籌集資金的有效渠道、籌資能力較差，無法正常發揮社會組織應有的功能;二是對政府的依賴性很強，自主性弱的問題。社會組織的發展要減少政府的干預、依賴是各國各地社會組織發展的必然趨勢。但對于我國而言，不得不依靠政府資金扶持才能生存下去的尷尬局面，也是我國社會組織發展中急需解決的問題。

（三）社會組織本身對直接登記制度改革中的認識問題評價。一是實行直接登記制度有助于社會組織的發展。但是，在現有政策制度措施不完善的情況下，因登記管理部門及相關職能部門能力有限，會出現監管漏洞的同時，可能會削弱對社會組織的培育扶持責任的錯誤認識;二是提高了社會組織的自主性和獨立性。認為改革降低了社會組織的準入門檻，有助于社會組織的數量增加，也可提高其自主性和獨立性。但因社會組織缺乏運行能力導致的發展質量下降，導致其公信力下降，人、財、物等吸納能力會變得更低。

三、直接登記制度改革后社會組織綜合管理體制對策建議

（一）正確把握建立現代社會組織管理體制的目標。直接登記制度改革實施過程中，要正確把握具有中國特色社會組織管理體制建設目標，依法明確登記管理機關、業務主管單位及相關職能部門等各自的監管職責及其界限，并完善和落實業務指導和監督管理職責，以形成政社分開、權責明確、依法自治的管理體制格局。

（二）完善登記管理的相關法律法規。在現有法律法規基礎上，應借鑒國外經驗，建立符合我國國情的《社會組織法》等，明確登記管理、業務指導等相關部門的職責、社會組織的權利與義務，規范社會組織的設立、性質、地位、作用及職能等，為我國社會組織的健康有序發展提供統一的、規范的、明確的法律依據。

（三）加強各級登記管理部門綜合服務能力建設。一是通過建立分級登記管理機構，設立獨立編制，配備工作人員及設立專人負責管理服務及加強培訓來提高服務能力;二是統一協調相關部門的監管問題，享有執法權和部分立法權，承擔起綜合監管的責任;三是改造和優化社會組織的業務信息管理系統，通過設立信息共享平臺，強化協調配合等，為登記與監管工作提供有效的組織保障。

（四）完善綜合監管體系。一是強化各政府職能部門都對社會組織的培育和監管的責任;二是重視加強外部公眾、社會各界及建立第三方評估組織等對社會組織的進行社會監督機制等，應構建和完善以法律為依據，政府監督、社會監督、自我監督相結合的綜合監管機制。

（五）加強自律功能。一是社會組織成員必須具有高度的對社會責任感和使命感，去實現對各自組織目標;二是要建設和強化社會組織成員的誠信意識，其上升到法律法規層面進行約束，并內化為成員的自覺行為;三是政府也要不斷引導社會組織認識自律誠信的重要意義，促使加強自身的信用體系建設，切實提高公信力。

（六）推進培育扶持社會組織發展的配套措施。對社會組織的培育發展和監督管理是相輔相成的。在著力解決現階段發展中存在的運作資金、人才匱乏、能力不足等問題的同時，在政府協助和鼓勵下加大宣傳力度，提高自身的公信力，號召并激勵社會群眾、企業其對社會組織進行捐贈的熱情，使社會組織應建立長期穩定的內部收入機制及不斷完善其他相關配套扶持政策，大力營造社會組織健康發展的良好環境。

主要參考文獻：

[1]王名，孫偉林.社會組織管理體制：內在邏輯與發展趨勢[J].中國行政管理，2011（7）.

[2]朱曉紅.直接登記制度改革后社會組織發展的困境與制度重建[J].甘肅理論學刊，2015（6）.

[3]2015年社會服務發展統計公報.http：//www.mca.gov.cn，2015.