張耀曾與民國初年的《國會組織法》制定

摘要：張耀曾作為參議院議員，并擔任參議院法制委員會委員長一職，親自起草和審查了包括《國會組織法》《眾議院議員選舉法》《參議院議員選舉法》等重要法律。通過其參與參眾兩院職權之議、副總統(tǒng)為參議院議長之議，以及參議院議員名額分配之議等事件，充分顯示了張耀曾始終堅持的兩院制議會的政治理想。

關鍵詞：文獻;張耀曾;《國會組織法》

中圖分類號：K258.1 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）19-0034-03

民國初年，中國開始了議會政治的早期嘗試。在民初議會政治風云中，活躍著近代中國最早的一批議會政治活動家，其中代表性人物就有張耀曾。在北京臨時參議院時期，張耀曾任參議院法制委員會委員長，制定與審查一系列法律草案，其中包括《國會組織法》《眾議院議員選舉法》《參議院議員選舉法》等重要法律，這些法律的頒布實施，為第一屆國會的成立奠定了基礎。

辛亥革命后，清帝遜位，孫中山履行承諾，辭去臨時大總統(tǒng)，推舉袁世凱為臨時大總統(tǒng)。北京臨時參議院開院于1912年4月29日，閉院于1913年4月8日，即第一屆國會成立之日。1912年5月1日，參議院改選吳景濂為議長，湯化龍為副議長。張耀曾亦在參議院內擔任法制委員會委員長一職。依據(jù)《臨時約法》，參議院的職權包括議決一切法案等十四項，此時的參議院行使全國立法機關職權。

北京臨時參議院作為當時國家的立法機構，制定法律，以使國會能早日開幕，成為工作重心。這一時期的立法活動成果顯著，主要體現(xiàn)在制定《國會組織法》《參議院議員選舉法》《眾議院議員選舉法》和《省議會議員選舉法》等一系列法案法規(guī)。正是由于這些法案的誕生，才使得中華民國第一屆國會順利召開。張耀曾作為參議院議員，并擔任參議院法制委員會委員長一職，親自起草和審查上述法案，貢獻頗大。而史學界對張耀曾參與制訂和審查這些法案的過程缺乏關注，也為本文的研究提供了廣闊的空間。

一、參眾兩院職權之議

根據(jù)參議院議事細則，一項法案的議決通過，必須經(jīng)過三讀會的程序，《國會組織法》的議決亦如此。在參議院第二十三次會議中，國會組織法大綱案由全院委員長谷鐘秀審議報告后，一讀獲通過。在參議院第三十二次會議，即該案的二讀會上，國會組織法大綱案第七條規(guī)定：憲法未制定以前，國會之職權暫依約法。其兩院職權不平等之點，除預算決算須眾議院先議外，余于起草時以明文規(guī)定之。

就此規(guī)定，議員曾有瀾反對由眾議院先議預算決算。他從法理上分析認為，采取兩院制應該使其平等，各國都是采取一次性議決，而眾議院先議，必將使兩院權力不平等。他又從政治上指出，眾議院先議必會導致兩院不平等的現(xiàn)象出現(xiàn)，而他的這一觀點也得到不少議員的贊同。

然而議員張耀曾卻認為：

“國會組織法本在憲法范圍之內，因約法上有規(guī)定，故由參議院議決，然斷不能出乎約法范圍之外。至于一切權力非有正式憲法不能規(guī)定，不然即與約法有沖突之處。本席在委員會已經(jīng)討論多次，以為照原文規(guī)定尚可。若于原文之外又加以修改，本席實不敢贊成。蓋國會成立之日，即參議院解散之日，一切職權應由國會執(zhí)行之。至將來一院制、兩院制、三院制，皆未可定。若是兩院制，則必合兩院，方成為國會。故約法上之所稱為國會者，當并上議院下議院而言。約法上所屬于參議院之權，皆為他日國會諸院之所共有。茍某院有獨有之權，是為違背約法。至就法理上觀察，就政治上觀察，兩院有不能平等之處，皆將來憲法上之問題，今日不能由參議院規(guī)定之。蓋參議院所以提出國會組織法者，乃根據(jù)于約法，萬不能以組織法，遂變更約法也！至所定預算決算案，不過先由下議院討論，議決將來仍須由上議院討論，議決尚不得謂之不平等。故單就預算先議權規(guī)定之，不得謂之違背約法，其他之不平等，則萬萬不可規(guī)定。本席對于審查報告有修正之處，第七條憲法未制定以前，國會之職權可依約法，但預算決算須由下議院先議，其余皆可刪去，本席之意如此。”②

張耀曾主張原案，簡單概括，他的觀點可分為兩個方面：首先，他贊成憲法沒有制定之前，國會職權暫且依照《臨時約法》的規(guī)定，但不可超出《臨時約法》的范圍。其次，關于眾議院先議預算決算案，不能稱之兩院不平等。即使將來兩院出現(xiàn)不平等的情形，應由憲法來規(guī)定，而不能由現(xiàn)在的參議院規(guī)定。而他的這一主張，在隨后的表決中獲多數(shù)通過。

正在此時，議員汪榮寶提出動議，他指出依照約法由眾議院先議預算決算，并加同意權給參議院。對于國會兩院的職權問題，張耀曾指出：

“本員對于兩院之職權問題，以為必不可分。蓋法人之人格有兩種，一為獨立人格，一為表現(xiàn)機關人格。如國家為一獨立人格，而國會為表現(xiàn)機關人格。國會既為一表現(xiàn)機關人格，所以國會之職權，即上下兩院共同之職權，上下兩院可分別共同行之，而不能單獨行之。況現(xiàn)在既以暫依約法多數(shù)表決，約法之所定為國會之職權，并非上下兩院之職權。今欲分開上下兩院之職權，顯系違背約法。至如諸君所論之同意權，以為國基未固，欲組織強有力之政府，須得上下院之通過。本員以為未必盡然，現(xiàn)在內閣是否為完全政黨內閣，是不可知。假令欲組織完全政黨內閣，則將來上下兩院之政黨未必為一黨之人，如上院為甲黨，而下院為乙黨，則上院所贊成者必為下院所不同意。即使組織成立，勢必互相攻擊，不數(shù)日而又推倒。所謂五日京兆欲達堅固政府之目的，反不能達到。以上所言，皆非題外之討論，尚請注意。”③

張耀曾從三個方面闡述國會兩院職權問題，第一，國會的職權應當由兩院共同行使，而不能單獨行使。第二，分開兩院之職權是違背約法的表現(xiàn)，給予上院參議院同意權是不合適的。第三，他從政府危機的角度分析，若給予上院同意權，則容易導致政府不穩(wěn)，不利于建立堅固的政府。

然而張耀曾的觀點，遭到汪榮寶等四人的反對，并引起了激烈爭論。汪榮寶反駁道，他從給予上院參議院同意權是否違背約法的角度，詳細闡述觀點，認為約法第二十八條關于國會之如何組織，以及職權之如何行使，都沒有給予明確規(guī)定。而約法規(guī)定一院制的參議院，國會組織法規(guī)定兩院制的國會，所以兩院制的國會必將一部分共同行使職權，一部分分別行使。他進一步指出共同行使權力的范圍，以及分別行使的范圍，并舉各國兩院制案例，證明給予上院同意權并沒有違背約法。隨后，議員曾有瀾、劉崇佑和李國珍基本贊同汪榮寶觀點，并提出自己的看法。

面對眾多議員的反對，張耀曾首先對汪榮寶議員的反駁提出質疑，堅持認為國會采取兩院制，職權也必須由兩院行使，并指出：

“反對本員者有四位，汪君所說甚有道理，本員極為欽佩，然亦有誤解之處。第一層議院有應分別行之者，有應共行之者，有應單獨行之者。本席所以解釋國會職權者，皆根據(jù)于約法二十八條參議院以國會成立之日解散其職權由國會行之。夫解釋法理，必須根據(jù)條文。離條文而談法理，則無所根據(jù)矣。本席對于二十八條參議院職權由國會行之一語，詳細解釋以為，各國憲法條文亦略知梗概。按日本、美國憲法條文，兩院職權單獨行之者皆有明文規(guī)定，何者上院行之，何者下院行之，皆明定于憲法。我國國會之組織，既是兩院制，以理論之其共職權，當然由兩院行之。若以各國理論與事實，萬不可相較。蓋各國并無此種條文，汪君所說獨行，不過不能包括二十條之條文。汪君主張同意歸于上院，本席不贊成。蓋上議院議員可為地方之代表，不能為人民之代表。若謂上院穩(wěn)健，下院不穩(wěn)健，何以使下院亦參國政？本席以為上院可有同意權，下院亦可有同意權。”④

歸納張耀曾的發(fā)言記錄，他主張兩院共同行使國會權力。就同意權而言，他提議由兩院共同行使，反對以汪榮寶提出的由上議院單獨行使同意權。張耀曾的這一提議也得到與會眾多議員的贊成，并在最后的表決中通過。

二、副總統(tǒng)為參議院議長之議

在參議院第三十八次會議中，張耀曾作為國會組織法和選舉法的起草員，報告起草理由時，議員鄭萬瞻發(fā)問為何不以副總統(tǒng)為參議院議長，請求張耀曾發(fā)表起草意見。張耀曾如是解釋：

“起草重要之事未經(jīng)寫入大綱，研究者即以副總統(tǒng)為參議院議長一節(jié)，美國例本是如此。但今日中國國會尚未成立，所謂副總統(tǒng)者必須由國會選出。而將來國會成立之時，所選出之副總統(tǒng)，是否即今日之臨時副總統(tǒng)，尚難臆定。故今日雖有臨時副總統(tǒng)，而按之法律上，其實尚無副總統(tǒng)。若于此第一期國會遽采美制，萬一將來不設副總統(tǒng)，豈非儼然參議院中而無議長乎？即令議長暫不如此之規(guī)定由副議長主席，然副議長之職權，是對于議長有事故時之代理，非可久于主席者。以副總統(tǒng)為議長，自是甚善，然不合第一期之國會。”⑤

三、參議院議員名額分配之議

《國會組織法》二讀會開始于參議院第四十三次會議之上，在討論該法第二條參議院以左列各議員組織之（一）由各省省議會選出者每省十名（二）由蒙古選舉會選出者三十名（三）由西藏選舉會選出者十名（四）由中央學會選出者八名（五）由華僑選舉會選出者六名時，張耀曾指出：

“每省十名已經(jīng)討論大綱時公決，蒙古三十名卻未經(jīng)公決，系由起草員自定之。當法制委員會審查時，以為過多。三西藏十名亦系起草員定之，審查會亦以為多，請大家研究究竟多否？”⑥

而議員陳同熙指出，臨時約法第三條與第十八條皆將青海提出，而國會組織法第二條卻沒有提出青海。將青海包括于蒙古之內，與臨時約法不合。他進一步提議無論青海議員二名或三名，應將青海單獨提出來。

議員趙世鈺贊同陳同熙的觀點，并闡述道：

“關于青海議員之選出，本員以為非議員額數(shù)之問題，乃名義上之問題。臨時約法既提出青海來，而國會組織法第二條一二三項各省蒙藏均有選舉機關，而青海無之。青海既不能屬于各省，又不屬于蒙藏，然則任其遺漏乎？名義上均不相符，故本員贊成陳君之說，以為青海選出之議員，無論二名三名，即令一名，亦應按照約法設立一選舉機關，在國會組織法中明定出，方無遺漏之嫌，而名義上亦說得過去。”⑦

鑒于陳趙兩位議員的合理建議，張耀曾亦主張將青海另行提出，并立專條規(guī)定青海之議員若干人，這個提議得到參議院委員會議決通過。在參議院第五十二次會議，《國會組織法》開始三讀，隨后全案議竣。該法案公布于1912年8月10日。

四、結語

1912年《國會組織法》的頒發(fā)與實施，奠定了民國初年第一屆國會的法律基礎，王瑾認為，《中華民國國會組織法》構成了第一屆正式國會組建的法律根據(jù)，對民初的政治生活產(chǎn)生了重大的影響，在近代中國法制史中占有重要的地位。在歷史考察的基礎上，對1912年《國會組織法》的內容作出較為客觀和全面的評述，對近代憲政史的研究具有重要意義。⑧而兩院制的議會政治理想，是張耀曾始終堅持的政治理念。張耀曾堅持兩院制的議會政治思想，主張兩院共同行使國會職權，這一點，在他的參議院發(fā)言記錄中，多次得到印證。

注?釋：

①張耀曾，云南大理人，早年留學日本，于東京創(chuàng)辦《云南》雜志，辛亥革命后，擔任民國議會議員及參議院法制委員會委員長，參與起草《天壇憲草》等重要法律，后任民國司法總長，篤信憲政救國，并為之奮斗一生。

②中國第二歷史檔案館編《政府公報》，1912年7月，上海書店，1988年影印本，附錄第624頁。

③中國第二歷史檔案館編《政府公報》，1912年7月，上海書店，1988年影印本，附錄第631頁。

④中國第二歷史檔案館編《政府公報》，1912年7月，上海書店，1988年影印本，附錄第640頁。

⑤中國第二歷史檔案館編《政府公報》，1912年7月，附錄第732-733頁。

⑥中國第二歷史檔案館編《政府公報》，1912年8月，上海書店，1988年影印本，附錄第469頁。

⑦中國第二歷史檔案館編《政府公報》，1912年8月，上海書店，1988年影印本，附錄第470頁。

⑧王瑾：《1912年〈中華民國國會組織法〉內容評述》，《河北青年管理干部學院學報》2012年第01期.

參考文獻：

[1]中國第二歷史檔案館.政府公報[B].上海：上海書店，1912.

[2]王瑾.1912年《中華民國國會組織法》內容評述[J].河北青年管理干部學院學報，2012（1）.

作者簡介：楊俊（1986—），男，安徽無為人，單位為上海市莘光學校，中學一級教師，中國近現(xiàn)代史碩士，研究方向為民國法制史、憲政史。

（責任編輯：王寶林）