民辦學校退出與學生受教育權的保護
——基于國家義務視角

張利國 于海波

(大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116600)

近年來，民辦學校倒閉導致學生學業中斷或無學可上的事件時常被媒體曝出，有的甚至引發嚴重的群體性事件，不僅對民辦教育造成很大的負面影響，也對社會穩定產生消極影響。當前學界關于民辦學校退出過程中學生受教育權保護的研究整體較為薄弱，主要聚焦于兩個方面：一是針對《民辦教育促進法》以及相關立法，對學生安置相關法律條款和規范的研究(1)鄭毅：《民辦學校終止后學生安置的法律問題及規范完善——以義務教育階段為例》，《中國法律評論》2016年第3期，第238-246頁。②王鵬、龔緯：《論民辦高校破產后受教育權的法律保護》，《山東審判》2011年第5期，第75-78頁。；二是針對私立學校或民辦學校本身，對退出時如何保障學生利益的研究(2)鄭麗君：《美國私立高校退出問題研究》，《黃河科技大學學報》2008年第2期，第12-16頁。④應倩：《民辦學校破產能力及相關問題研究》，上海交通大學 2009年碩士學位論文，第30-31頁。。但從國家義務配置的視角看，對民辦學校退出時受教育權保護問題的相關研究付諸闕如。民辦學校退出時學生的安置問題，主要體現在《民辦教育促進法》第五十七條“民辦學校終止時，應當妥善安置在校學生。實施義務教育的民辦教育終止時，審批機關應當協助學校安排學生繼續就學。”按照規定，民辦學校是承擔學生安置義務的主體，而代表國家意志的審批機關僅對義務教育階段的學生承擔“協助”義務。民辦學校與學生是緊密相關的利益共同體，保護受教育權是民辦學校退出機制的核心問題，毋庸置疑，民辦學校應發揮受教育權保護的主體作用。但是，我國民辦學校具有典型的政府主導下的強制性制度變遷的特點(3)張利國、袁飛：《民辦高校分類管理中政府職能的重塑》，《黑龍江高教研究》2014年第10期，第89-93頁。，其發展與政府政策密切相關，甚至可用唇亡齒寒來形容(4)高桂娟、許志娥：《我國民辦高等教育發展的政策分析》，《教育與教學研究》2009年第9期，第39-41頁。。因此，從國家義務視角審視當前民辦學校退出時學生的受教育權保護，具有重要的理論和實踐價值。

一、受教育權國家義務配置的法理分析

(一)受教育權是人權的一項重要內容

由于教育在提升國民素質、培養人才、傳播文明及提高國家整體競爭力等方面具有獨特而重要的作用，教育權與受教育權歷來受到國際社會的高度重視。作為公民的一項基本人權，受教育權不僅在《世界人權宣言》《經濟、社會、文化權利國際公約》《取締教育歧視公約》等規范性國際文件中予以規定，而且作為一項基本權利在絕大多數國家的憲法中加以明確。1954年我國頒布的《憲法》第九十四條首次對受教育權作出規定，使其成為公民的一項基本權利。此后，歷次憲法修訂都對受教育權作出明確規定，2018年頒布的《憲法》第四十六條不僅規定了公民的受教育權，亦從人才培養目標角度對國家義務作出規定。國家義務作為與公民基本權利相對應的憲法基本范疇，是基本權利的根本保障(5)龔向和、劉耀輝：《基本權利國家義務是憲政的產物》，《法治研究》2010年第6期，第33-38頁。。按照德國憲法學有關理論，受教育權所對應的國家義務主要呈現三種樣態：對應受教育權防御權功能的國家消極義務(不予以侵犯的義務)；對應受教育權受益權功能的國家給付義務(請求國家積極作為的給付義務)；對應受教育權客觀價值秩序功能所衍生的國家保護義務(竭盡全力促進基本權利實現的義務)(6)張翔：《基本權利的規范建構(增訂本)》，法律出版社2017年版，第67-71頁。。在具體運用方面，國家義務突出表現為通過立法機關、行政機關和司法機關等國家職能的設定與履行等方式來實現，如在立法領域，目前我國已初步形成以憲法為基礎、以教育法和其他教育法為核心、以教育法規和各類教育規章為主體的多層次的教育法律體系，以保障公民的受教育權。

受教育權的人權意義不僅體現在其被越來越廣泛地運用于國際條約和各國憲法之中，也體現在學界對受教育權本質認識的不斷深化和持續爭論。按照民法“利益說”觀點，權利的本質是法律所承認和保護的利益(7)黃茂榮：《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社2001年版，第45頁。。受教育權究竟為何種權利，受教育者據此可獲得什么利益，對其自身有何意義？我國學者從人權角度，結合受教育權本質學說的演變進程，將受教育權本質的爭論觀點劃分為四種學說，即公民權說、生存權說、學習權說和發展權說，其中“公民權說”強調公民的政治權利，“生存權說”強調公民的經濟權利，“學習權說”側重公民自身的發展完善，“發展權說”強調受教育權的最終意義是使受教育者獲得身心全面和諧的發展(8)轉引自龔向和：《受教育權論》，中國人民公安大學出版社2004年版，第18-26頁。。盡管這四種學說對受教育權本質的認識都有失偏頗，但呈現兩個鮮明的特點。一是受教育權內容具有豐富性。受教育權不僅包括政治權利、經濟權利，還包括對受教育者主體發展和人格完善等權利。它在本質上是一項復合權利，是受教育者的“公民權或政治權”“經濟、社會或文化權利”“發展權”及“學習權”(9)楊成銘：《受教育權的促進和保護——國際標準與中國的實踐》，中國法制出版社2004年版，第45-55頁。。二是國家義務主體具有主導性。國家不僅應承擔為受教育者主動提供有助于其受教育權實現的學習條件與機會、消除妨礙其受教育權實現的不利環境與條件等積極義務，也要承擔不得損及受教育者正當學習權與學習效果的消極義務。這也表明，受教育權不僅是主權國家必須履行的法定義務，也是聯合國各成員國和國際人權公約締約國義不容辭的國際責任(10)方妍、黃明東：《從我國法律和國際公約視角解讀大學生受教育權》，《河北法學》2011年第9期，第150-155頁。。

(二)對國家義務的認識不能脫離受教育權具體的法律關系

法律關系是以權利、義務為主要內容的社會關系。在任何法律關系中，一方主體權利的實現，意味著對方主體必然要承擔相應的法律義務，反之亦然。民辦學校受教育權涉及多重法律關系，主要有政府(教育或工商行政部門等)與民辦學校之間形成的管理關系以及學校與學生之間形成的特殊教育行政關系。

1.政府與學校之間的法律關系。我國民辦教育的形成、發展與政府相關法律法規和政策息息相關(11)民辦教育發展過程中“政策風險”不容忽視，甚至影響民辦學校的興衰成敗。比如，2002年出臺的《關于舉辦高等醫學教育的若干意見》和2004年下發的《關于取消高等教育學歷文憑考試的通知》，使全國大部分醫學類民辦專修學院和學歷文憑考試試點的學校大都走向倒閉或破產。現在的分類管理政策一定程度上不僅會影響民辦教育整體的結構與布局，而且可能導致一批劣質學校退出。，因此，該法律關系盡管不直接涉及學生，但對學生利益影響重大。在探討民辦學校退出對受教育權影響以及保護等問題時，不能脫離對國家義務配置的思考，這種義務可能體現在政府對民辦學校的輔導、指導與救濟等多重義務中。

2.民辦學校與學生之間的法律關系。這主要有一般行政法律關系說、特別權力關系說及其改良說、教育契約關系說、監護代理關系說、民事與行政關系兼有說等(12)陳紹峰：《受教育權糾紛及其法律救濟》，教育科學出版社2010年版，第48-61頁。。在受教育權糾紛處理實務中，大多采用一般行政法律關系說和教育契約關系說。我國民辦學校具有典型的投資辦學特征，其提供的教育產品兼具公共產品和私人產品屬性，具備公益性和營利性雙重特征，簡單用一種學說來解釋民辦學校與學生之間的法律關系都難圓其說。因此，很多學者反對用單一的民事或行政法律關系來處理受教育權糾紛，也不主張從整體上確定民辦學校與學生之間的基礎法律關系，而是強調按照辦學性質、教育階段和具體行為等不同情形來確定受教育權法律關系，即“學校在活動時，根據條件和性質的不同，可以具有兩種主體資格。當其參加行政法律關系，取得行政上的權利和承擔行政上的義務時，它就是行政法律關系的主體；當其參與民事法律關系，取得民事權利和承擔民事義務時，它就是民事法律關系的主體。”(13)勞凱聲：《中國教育法制評論(第5輯)》，教育科學出版社2007年版，第19頁。學者也普遍認為，義務教育階段不論公辦教育抑或民辦教育，受教育權體現的是一種行政法律關系；非義務教育階段則視具體行為而定。招生錄取、資格審查、學籍管理、退學以及開除學籍等紀律處分、頒發畢業證和學位證等，都可被視為一種授權性行政行為，此時學校與學生之間構成一種行政法律關系。民辦學校為學生提供的后勤、餐飲、郵寄、保管等業務以及營利性民辦學校(主要是各種民辦非學歷教育性質的培訓機構)開展的培訓、補習等教育活動，可被視為一種教育服務合同關系，通常按照民事法律關系來處理。

民辦學校一旦倒閉或退出，很可能導致學生無法繼續或終止學業，民辦高校可能還面臨學生無法獲得畢業證和學位證等風險，這對受教育者影響重大。按照行政法的信賴保護原則(14)亦稱保護合法信賴原則或者尊重合法信賴原則，指行政主體應當確保管理活動的明確性、穩定性和連貫性，以樹立和保護行政相對人對行政主體及其管理活動真誠信賴的原則。，作為國家法律法規明確的授權性行政行為，獲得學業、學位權不僅體現在《教育法》《高等教育法》《學位條例》及《學位條例暫行實施辦法》等法律法規中，而且在處理有關學業、學位權的司法案例時也堅持授權性行政行為的做法。如果因民辦學校退出導致學生無法獲得學業、學位權，明顯違反了行政法的信賴保護原則。此外，教育具有投入高、周期長、時間連續和相對穩定等特點，學業一旦中斷或終止，學生或家長都需要花費大量的時間、精力去調整和適應，其間所花費的成本難以估量。因此，無論民辦學校抑或政府相關部門，都應積極擔負起保障學生受教育權的義務。

二、民辦學校退出時學生受教育權保護的制度省思

大多數民辦學校從“出生”到“死亡”是一個漸進的過程，這一結果的出現既與民辦學校自身有關，也與法律法規制度滯后、政府輔導與救助不力等國家義務配置的缺失有關。

(一)相關規定整體操作性不強

目前，民辦學校退出的相關法律法規主要體現在《民辦教育促進法》第八章“變更與終止”、國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》第十條“健全學校退出機制”、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十六條至第十八條、第五章“罰則”部分、《民辦學校分類登記實施細則》第十三條以及《營利性民辦學校監管實施細則》第七章“變更與終止”等具體規定中，實踐中也參照適用《企業破產法》《公司法》《事業單位登記管理暫行條例》《民事訴訟法》等法律法規。與原有立法相比，民辦教育新法新政在退出方面的規定存在以下不足。

1.學生安置問題沒有明顯的突破。新修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)僅在原法第五十九條基礎上增加了一款有關“非營利性民辦學校和營利性民辦學校清償財務后剩余財產處置”的規定。從各省(市、區)出臺的相關政策來看，針對學生安置問題有一些亮點，比如浙江、天津、陜西、內蒙古、寧夏、江西、云南、四川等明確提出要制定詳細的“師生安置方案”。陜西規定，民辦學校退出時，應事先公告，經批準后有序退出，依法保護受教育者和教職工的合法權益；湖北提出，要完善申請退出和責令強制退出機制，依法保護學生的合法權益；寧夏強調，應當在優先保障師生權益的前提下，依法依規進行財務清算；浙江明確，民辦學校應在學生和教職工權益優先、全面保障的基礎上開展各類清算工作，民辦學校清算時應編制教職工和學生安置方案，清算組負有擬訂教職工和學生安置方案，必要時向審批機關提出將學生安置到其他學校的申請的職責。但整體上各地對受教育權保護問題沒有作出實質性的修改，更多還是對新《民促法》相關法條的簡單復制，整體立法品質不高。

2.學生安置相關規定較為粗糙、難以操作。按照新《民促法》第五十七條的規定，代表國家的審批機關僅對義務教育階段終止的民辦學校負有學生安置義務，其他非義務教育階段的學生安置一律由民辦學校負責。2018年司法部公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》第六十二條和第六十三條分別就民辦學校舉辦者及其實際控制人、民辦學校侵犯受教育者合法權益的法律責任作了規定，也證明民辦學校對學生安置問題負有法定義務，而相關國家機關的義務則被排除在外。盡管新《民促法》規定了義務教育階段審批機構具有協助安置學生的義務，但對于在多大程度上協助、不協助或怠于協助有無法律責任等事項語焉不詳，這使缺乏法律責任約束的“協助”義務在現有審批機關人力、財力資源相對緊張的情況下，可能淪為僅憑其道德良心和角色自覺維系的道德義務，難以保障民辦學校退出時學生的受教育權。

(二)政府輔導與救助功能缺位

國家是受教育權重要的保障主體和義務主體。對于陷入困境的民辦學校，除自身開展積極的自力救濟外，政府輔導與救助也非常必要，因為如果通過輔導救助使其不退出、少退出或有序退出，都能對學生的受教育權起到極大的保護作用。比如，日本政府設定了經營判斷指標對私立學校進行預警，對陷入困境的私立大學持續開展跟蹤輔導，不僅給予資金方面的幫助，而且通過建立私立學校重整再生制度，創造合并機會，幫助其應對危機和轉型發展(15)巖崎保道:《私立大學再編の現狀と私立大學再建のための政策検討—自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大學評価·學位研究》第8號，2008年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112 頁。。

目前，我國民辦教育相關法律法規和制度性文件對民辦學校輔導與救助的功能是缺失的，表現在：一是缺乏退出風險預警機制，對民辦學校的經營狀況難以作出有效的甄別和判斷，也無法開展有針對性的輔導和救助；二是盡管強調公辦學校與民辦學校在法律地位上的平等，但更多的是形式上的平等，實踐中難以落實或落實不到位。由于針對陷入困境的民辦學校的專門輔導與救助幾乎空白，民辦學校退出時處于失序狀態，有些寧愿選擇方式更為簡單、交易成本更低的“自滅式”退出。

(三)權利救濟途徑相對有限

按照“有權利必有救濟”的法學理念，受教育權的充分實現也離不開健全的司法救濟保障。在實踐中，受教育權司法救濟的路徑較為有限，對受教育權的保障也存在不當之處。

1.短期內難以直接通過違憲審查和憲法訴訟保障受教育權。目前，學界和實務界對審判實踐是否援引憲法仍存在很大爭議，導致地方法院實際援引憲法的案例稀少、態度謹慎。同時，由于我國缺乏憲法解釋機制，受教育權本身的內涵又難以界定，其核心價值難以涵射到具體的法律規范中(16)聶帥鈞：《我國學前兒童受教育權法律保障機制的完善——基于國家義務的視角》，《河北法學》2018年第8期，第145-160頁。。

2.受教育權申訴渠道不通暢。新《民促法》第四十三條規定：“民辦學校侵犯受教育者的合法權益，受教育者及其親屬有權向教育行政部門和其他有關部門申訴，有關部門應當及時予以處理。”不過，按照2016年新修訂的《普通高等學校學生管理規定》 第五十九條“學校通過成立學生申訴處理委員會，受理學生對處理或者處分決定不服提起的申訴”，上述條款可能會導致實踐中的運行困難。

新《民促法》只籠統地規定了教育行政部門和其他有關部門處理申訴的相應內容，并沒有明確具體的申訴處理機構。此外，對申訴人員構成、申訴時效和處理期限及不履行或怠于履行申訴職責所應擔負的法律責任，均未作出明確規定。在當前政府行政部門大多處于人手緊張、任務繁重的情況下，針對民辦學校退出受教育權糾紛等專業性、復雜性較高的問題，恐怕很難通過申訴的途徑獲得救濟和保障。實踐中，因民辦學校退出而提出受教育權保護的訴訟鳳毛麟角，以教育及相關行政部門為被告提起訴訟的案件更是罕見。

三、完善受教育權保護的思維進路

受教育權保護貫穿于民辦學校整個發展階段，涵蓋教育、法律和社會保障等一系列制度，因此，從國家義務配置角度看待民辦學校退出受教育權保護問題，不僅應聚焦受教育權保護的法律法規等，也應主動置于退出機制整體框架下，從宏觀角度對該問題進行設計。

(一)堅持微觀與宏觀結合，完善法律法規

1.完善現有法律條款。一是建議將新《民促法》第五十七條第一款“實施義務教育的民辦學校”改為“從事學歷教育的民辦學校”，明確其終止時，審批機關應當積極指導和協助學校安排學生繼續就學。這樣就將審批機關的協助義務對象由義務教育階段民辦學校擴至所有從事學歷教育的民辦學校。因為一些民辦本專科院校一旦退出，涉及原有學業的承續和學生最終學歷、學位證書獲取等問題，而這些學校不同于義務教育階段的學校，往往受地域、專業和課程等因素限制，在所在區域很難找到與原學校類似的轉學學校，完全寄希望于已陷入終止困境的民辦學校來解決顯然不切實際，需要借助教育及相關行政部門進行跨區域、跨行業的“積極協助”義務來完成。同時，可借鑒《獨立學院設置與管理辦法》有關學校終止后學生安置的規定(17)《獨立學院設置與管理辦法》第五十二條規定，獨立學院終止時仍未畢業的在校學生由參與舉辦的普通高等學校托管。對學習期滿且成績合格的學生，發給獨立學院的畢業證書；符合學位授予條件的，授予獨立學院的學士學位證書。，采用類推適用原則，對具有掛靠單位的民辦學校，一旦終止可由所掛靠單位承擔學生安置責任(18)鄭毅：《民辦學校終止后學生安置的法律問題及規范完善——以義務教育階段為例》，《中國法律評論》2016年第3期，第238-246頁。。二是為防止審批機關消極不作為，可以在新《民促法》第六十三條或正在修訂的《民辦教育促進法實施條例》中增加“審批機關不履行或怠于履行法定職責，造成嚴重后果的”相應法律責任，以督促審批機關認真對待學生分流安置問題。

2.允許有條件地適用重整制度。重整是指對可能或已經破產但又有挽救希望與挽救價值的法人型企業，通過對各方利害關系人的利益協調，強制性進行營業重組與債務清理，以使企業避免破產、獲得更生的法律制度(19)王欣新：《破產法》，中國人民大學出版社2001年版，第247頁。。對于民辦學校可否適用企業法上的破產重整制度，學界有“贊成說”和“否定說”。在境外，重整或再生已成為美國、日本和我國臺灣地區私立教育法一項重要的法律制度，并在實踐中發揮了積極作用。從長遠看，重整制度為經營困難的民辦學校提供了一個擺脫困境、重獲新生的機會，為防止直接進入破產清算階段而引發各類社會風險起到了減震器和緩沖帶的作用，其價值和意義值得提倡。民辦學校可有條件地適用重整制度，但重整的對象應該是那些辦學規模大、社會影響廣且具有一定重整再生能力的民辦學校。

3.制定專門的民辦學校變更退出實施細則。以營利性和非營利性民辦學校為基本框架，制定兩類學校變更退出的實施細則。細則內容主要涵蓋兩類學校的退出標準、退出程序、退出條件、清算問題及相關法律責任等。其中，師生權益保護問題既可單列一章，也可分散到清算制度、輔導救助和罰則等相關章節。對于非營利性民辦學校，要堅持以民辦學校為主體、政府積極履行輔導救助義務的受教育權保護思路，建立起事前預警(將招生數量變化作為重要考察指標)、明確政府輔導救助義務、引入重整再生制度及完善退出程序(如學生權益保護優先、學生安置方案合理性合法性審查前置)等在內的受教育權保護機制。除保障學生的學費返還請求權以及必要的損害賠償請求權外，受教育權更要側重對學生學業繼續權的維護。對于營利性民辦學校，則應堅持以市場退出為主導、加強政府監管的總體思路。民辦學校退出時，應事先公告，經批準后有序退出。完善信息披露制度，對辦學狀況持續惡化有退出之虞的民辦學校，可引入責令強制退出機制。要加強對“自滅式”退出行為的監管和處罰力度，避免營利性民辦學校因隨意退出對學生權益造成侵害。

此外，鑒于民辦學校一般采取先繳費后上學的收費方式，為有效避免學校中途退出對學生學費返還權的侵害，建議設立風險保證金、學費補償儲備金或建立學費責任保險制度，當出現因學校退出導致學費難以返還時，學生可以獲得相應的補償或保險理賠。

(二)建立退出預警機制，明確政府輔導救助義務

1.建立民辦學校退出預警機制。在這方面，日本和我國臺灣地區的相關做法可供借鑒。日本通過設定經營判斷指標，對私立學校進行先期預警。我國臺灣地區在2009年和2013年先后制定《私立高級中等以上學校轉型及退場機制方案》《“教育部”輔導私立大專校院改善及停辦實施原則》，構建了相對完善的私立學校預警機制，前者主要從財務、招生及教育質量等方面確立了12項營運風險評判指標，后者主要從入學學生數、校務評鑒結果、積欠教職工薪資情況以及學校是否存在掏空校產、買賣董事會席位等違法行為4項指標來判斷，以此作為衡量學校經營狀況、決定是否列入觀察名單、執行行政督導或決定是否停辦的標準(20)②張利國、石猛：《新政背景下民辦學校退出機制的反思與重構》，《中國教育學刊》2018年第8期，第13-17頁。。

借鑒上述做法，政府可采取以定量為主、定性與定量相結合的評估辦法，增加常態現金結余率、設備更新指數、減薪指數和在校生保留率等定量指標，結合民辦學校在財務管理、法人治理和辦學質量等方面的主要風險類型，設計民辦學校預警指標體系，定期開展風險評價和預警等級評定，并根據風險等級情況決定對困難學校的介入時機和所采取的措施。政府也可在現有年審制的基礎上，針對民辦學校在財務、招生和培養質量等方面的風險易發點，建立彈性預警機制。運用現代信息技術手段，搭建包括信息收集管理、預警分析評估與決策輸出管理等模塊在內的綜合風險預警系統。結合風險預警指標，定期收集和整理民辦學校主要辦學信息，開展預評估，對超出預警閾值的，由預警分析評估系統作出評估，并給予“紅”“黃”牌警告。同時，將該評估結果輸送給專業人士或權威機構進行綜合研判，以決定是否采取補救措施和采取何種措施，對情況惡劣或連續三年紅牌警告的民辦學校，可以責令其停招或退出。

2.明確政府輔導救助義務。一是對受到預警的學校(困難學校)，政府可以積極介入，組織專家輔導小組深入學校進行咨詢輔導，協助并監督學校執行《經營改善計劃書》，通過減免稅費、提供業務指導及創造合并機會等形式，幫助民辦學校改善經營狀況。對經輔導無改善跡象的，啟動退出機制。二是建議由政府相關行政部門牽頭，整合民辦學校、相關企事業單位資源，建立跨區域、跨行業的民辦學校振興事業團體。該團體主要負責為陷入困境的民辦學校提供合并信息和重整機會，提供企業支援和業務合作的機會，協助學生安置的跨區域協調等事務。同時，對經營改善計劃進展順利、重整希望較大的民辦學校，提供融資及申請補助金等方面的輔導。上述資金可由各地方政府民辦教育專項基金以分攤的方式予以支持。三是發揮民辦教育協會、民辦教育聯盟等第三方機構的作用，及時幫助退出學校收集相關學校轉學信息，提供調解幫助。對義務教育階段的民辦學校，政府應按照就近原則和不低于原學校基本教學質量的原則，義務為學生提供轉學學校。必要時，教育行政部門可向其他學校分派學生，其中產生的必要費用由原學校承擔②。

(三)建立健全受教育權相關救濟機制

1.明確受教育權的權益內容。因民辦學校退出而導致的受教育權保護問題，主要涉及學業繼續權、畢業證和學位證獲得權以及學費返還請求權等。因學校退出產生的學業繼續權，既包括退出學校積極履行學生安置義務、保證轉學學校基本辦學質量不得低于原來學校的義務，也包括審批機關對義務教育階段學校履行積極協助的義務。其中，民辦學校對學生的安置義務本質上屬于基于合同的民事法律關系，可以提起違約訴訟。但從我國《侵權責任法》的相關規定來看，受教育權不屬于該法中民事權益的范圍，因而不能提起侵權之訴。對于審批機關沒有履行或怠于履行民辦學校(主要為民辦學歷教育機構)受教育權積極協助義務并造成嚴重后果的，可增設為新《民促法》第六十三條規定的法律責任的一種情形，并依據該項規定承擔相應的民事、行政和刑事責任。對于因學校退出學生無法獲得畢業證、學位證的情形，按照學界通說和司法實踐，頒發畢業證、學位證是一項授權性行政行為，學生及其親屬可以提起行政訴訟。因學校退出產生的學費返還請求權，本質上是基于教育服務合同而形成的民事法律關系，學生及其親屬可據此提起民事訴訟。

2.完善受教育權申訴制度。進一步明確教育及相關行政部門受理受教育權申訴的具體機構，規范申訴基本程序、明確相關部門的義務責任和申訴方的權利義務，暢通申訴救濟渠道。同時，優化申訴人員構成和組織程序。對爭議較少或對受教育權影響較小的一般申訴，可簡化申訴機構人員構成，提高工作效率；對爭議較多或對受教育權影響較大的特別申訴，要嚴格規范人員構成、申訴時效、回避制度和后續救濟等制度程序，保障結果的公正與科學(21)張利國、李力：《中國內地高校學生申訴制度之完善——以臺灣地區學生申訴制度為視角》，《大連民族學院學報》2013年第4期，第469-472頁。。

3.擴大受教育權憲法規范的解釋力。當前，憲法還無法適用于受教育權具體的司法實踐，但在“基本權利—國家義務”的框架下，要自覺運用受教育權合憲性的立法精神和原則來解釋具體適用的法律規范，從而在更高的位階上對所涉及的民事或行政法律關系產生影響，以更好地保護受教育權。鑒于民辦學校退出時學生受教育權保護具有典型的群體性和廣泛的社會性等特點，建議將其適時納入公益訴訟范疇，以擴大受教育權救濟途徑。當然，受教育權作為憲法規定的一項基本人權，其最直接和有效的保護還是依賴于憲法訴訟的救濟，因此，有必要逐步建立憲法訴訟制度并適用于受教育權司法實踐，使受教育權獲得更有力的保障。